第三章 我國移民政策與法制
第二節 我國移民政策概論
學者將移民政策的意義界定為「政府為處理移民問題，從而制定
相關法規，成立主管機關，採行各種相關措施的一整套體系」7。易言 之，移民政策是國家應對移民問題時的角色定位與態度，以及如何解 決移民問題的策略方針。移民政策涉及的範圍廣，包括人口、國家安 全、治安、人權、外交、經貿、社會、文化等面向，且還必須注意到 像是移民者本身、社會衝突與工業發展、非法移民與全球化等因素8， 制定上有難度，需要多方整合，我國也尚未頒訂《移民政策綱領》作 為移民政策的指導藍圖。
查我國《中華民國人口政策綱領》（行政院民國 100 年 12 月 7 日院臺治字第 1000064510 號函修正核定）內容中提及關於移民權益 保障事項，指出有三個重點。第一，配合國內經濟、教育、科技及文 化等之發展，規劃多元專業人才之移入；第二，協助移入人口參與在 地社會機制，倡導多元文化，開發新優質人力資源；第三，強化移入 人口及其家庭生活適應之相關機制，平等對待並保障其權利。雖然廣 義上來說，移民政策也是屬於人口政策的一環，但移民政策更包含國 家的國境管理，且涉及許多政策面向，因此，即便人口政策綱領對移 民權益提出關注，但仍未明確指出我國的「移民政策」究係為何，也 因此學者指出，我國尚無所謂全盤性的移民政策9。即便行政院正積極 研商《移民政策綱領》，但因移民政策涉及的範圍不純係內政問題，
甚至包括勞動、教育、產業、文化等許多面向，因此需要跨部會研商 與縝密規劃。儘管我國的《移民政策綱領》尚未確定，但針對行政院
7 吳學燕，《移民政策與法規》（臺北：文笙書局，2007），頁 62。
8 吳學燕，同前註，頁 63-64；楊翹楚，同註 3，頁 35-36。
9 陳明傳，〈我國移民管理之政策與未來之發展〉，《文官制度季刊》，第 6 卷第 2 期（2014 年），頁 38。
的施政報告及施政方針、移民署的業務執掌重點（含移民行政白皮 書），及我國人口政策白皮書中所提出的移民對策，仍可梳理我國移 民政策的方向。以下即從行政院施政方針與報告、移民署業務職掌、
人口政策白皮書等內容，勾勒出我國移民政策的主軸與內涵。
第一項 行政院施政方針與報告
我國憲法增修條文規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政
報告之責（憲法增修條文第 3 條第 2 項參照）。國家行政機關透過施 政方針及施政報告，向全民說明行政機關的施政，以及政策的目標與 執行重點。我國的移民政策，可從行政院的施政方針及其對立法院的 施政報告內容中，觀察我國政府在移民事務上的努力與發展方向。
行政院 2014 年 5 月、9 月在立法院第 8 屆第 5 會期10及第 6 會期11 的施政報告中，在「內政」項下的「入出國及移民」，提出 7 項重點 向立法委員提報，這 7 項重點包括「完善新住民及其子女輔導」12、
「提升防制人口販運成效」、「促進國際合作與海外服務」13、「強 化國境安全與通關服務」、「擴大開放兩岸交流便捷服務」、「強化 人流管理與非法查處」、「研修移民法令及吸引優秀人才」等，與前 一年（2013 年）的施政報告重點不一樣的地方，是最後一項的「吸引 優秀人才」，是之前所沒有的。
另外，行政院「民國 104 年年度施政方針」（2014 年 3 月 27 日 行政院第 3391 次會議通過）中，同樣在「內政」項下提到有關移民
10 行政院，《行政院施政報告》（立法院第 8 屆第 5 會期），2014，頁 12-14。網址︰http://
www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/28/707946/85 書面施政報告.pdf，檢閱日期：2014 年 10 月 1 日。
11 行政院，《行政院施政報告》（立法院第 8 屆第 6 會期），2014，頁 12-14。網址︰http://
www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/28/716076/86 書面施政報告.pdf，檢閱日期：2014 年 10 月 1 日。
12 重點包括外籍與大陸籍配偶的關懷網絡建立、推動移民行動便民服務、推廣多元文化（製作電 視節目與專題綜合新聞）、建置通譯人才資料庫、辦理全國新住民火炬計畫等。
13 包括國際會議的參與及討論、國際間的協定與備忘錄的簽署等。
施政的重點與方向，係「維護移民基本人權，提升移民照顧與輔導成 效；落實國境安全管理，提升便民服務效能；改善防制人口販運政策 作為，強化防制網絡運作模式；建構完善移民政策，吸引各國專業優 質人才來臺，強化國際競爭力」14。移民事務關注的焦點可以在國境 管理面向，尤其包括移民的入出國管理（包括非法移民），也可以是 聚焦於已遷移至國內的移民服務與輔導，但從行政院的施政方針與施 政報告中，將移民事務納歸在「內政」項可知，我國移民事務重心，
是放置在移民入國後的停居留及服務與輔導面向。
第二項 移民署掌理之業務
移民署作為我國移民事務主管機關，就業務重點進行觀察，亦能
一窺我國移民政策內涵與重點。《內政部移民署組織法》（2013 年 8 月 21 日修正公布）第 2 條規定有關移民署掌理的事項計有 12 類，包 括「入出國、移民及人口販運防制政策、法規之擬（訂）定、協調及 執行」、「大陸地區人民、香港或澳門居民及臺灣地區無戶籍國民入 國（境）之審理」、「入出國（境）證照查驗、鑑識、許可及調查之 處理」、「停留、居留及定居之審理、許可」、「違反入出國及移民 相關規定之查察、收容、強制出國（境）及驅逐出國（境）」、「促 進與各國入出國及移民業務之合作聯繫」、「移民輔導之協調、執行 及移民人權之保障」、「外籍及大陸配偶家庭服務之規劃、協調及督 導」、「難民之認定、庇護及安置管理」、「入出國（境）安全與移 民資料之蒐集及事證之調查」、「入出國（境）及移民業務資訊之整 合規劃、管理」、「其他有關入出國（境）及移民事項」等，羅列掌 理移民事務主管者的移民署之重點工作。
14 行政院，《行政院 104 年度施政方針》，2014，頁 6。網址： http://www.ey.gov.tw/Upload/
RelFile/28/710806/104 施政方針.pdf （檢閱日期：2014 年 10 月 1 日）
除移民署組織法中規定其執掌內容外，移民署官方網站當中也進 一步將業務範疇進行說明，提到該署業務項目包括「國境管理」、
「移民輔導」、「營造多元文化社會」、「移入對象管理」、「非法 移民管理」、「移出資訊及協助服務」等面向。就國境管理而言，分 為國境外、國境線上與國境內三個區塊，其重點目標在強化境外管 理、國境線上查驗功能，並對移入人口停留、居留、定居等不同階段 之積極有效管理。移民輔導的部份，則是創造新移民之溫馨友善的生 活環境，包括提供移民輔導資訊單一窗口服務、推動外籍配偶生活適 應輔導、暢通新移民諮詢服務管道等。在營造多元文化社會方面，加 強國人對新移民原生文化之尊重及多元文化包容之宣導，並提升移民 官員的文化敏感度。移入對象管理，則是負責外國、大陸、港澳及無 戶籍國民在臺居停留業務，以及新住民之輔導工作等。非法移民管理 的部份，鑑於其對社會治安、經濟、公共秩序及衛生等影響甚大，因 此必須強化非法移民的管理與查處。移出資訊及協助服務的對象則是 我國國人，提供給有意離國移出者之相關參考資料與服務，使其權益 獲得較多的保障15。值得關注的是，移民署已經針對移民政策提出 4 點核心價值，分別為「安全」、「關懷」、「便民」、「包容」等，
惟仍未明確且具體地指出移民政策的內容。
移民署當前重大政策，官方網站指出 3 項，包括「全國新住民火 炬計畫」、「防制人口販運」、「外籍配偶生活適應輔導實施計畫」
等16。新住民火炬計畫從 2012 年 3 月開始推動，由各直轄市、縣
（市）政府，擇轄內小學新住民子女學生人數超過 100 名或超過十分 之一比例者，列為新住民重點學校，辦理新住民家庭關懷訪視、母語
15 相關資訊參考移民署網站（移民署－首頁－業務說明），網址：http://www.immigration.gov.tw/
np.asp?ctNode=29661&mp=1，檢閱日期：2014 年 10 月 1 日。
16 相關資訊請參考移民署網站（移民署－首頁－重大政策），網址：http://www.immigration.gov.
tw/lp.asp?ctNode=29712&CtUnit=16443&BaseDSD=7&mp=1，檢閱日期：2014 年 10 月 1 日。
學習課程、多元文化幸福講座、輔導志工培訓、親子生活體驗營等工 作17。外籍配偶生活適應輔導實施計畫，係為落實外籍配偶的照顧輔 導措施，提升其在臺生活適應能力，使其能順利適應我國生活環境，
共創多元文化社會的目標。至於人口販運防制面向，則是區分為 4 個 工 作 重 點 ， 分 別 為 人 口 販 運 的 預 防 (Prevention) 、 被 害 者 保 護 (Protection)、案件的查緝起訴(Prosecution)、各單位之間夥伴關係的建 立(Partnership)等。
移民署彙編的《移民行政白皮書》中也提到同樣的發展主軸，包
括「嚴密入出國管理」、「落實移民輔導」、「國際合作」、「通關 資訊設備」、「非法移民管理」、「防制人口販運」等方向，將移民 署的行政方向進行定位，係將移民署主掌事務具體化的一份文件。
綜上所述，從我國移民事務的重點，梳理出我國的移民政策有
「移民管理」、「移民輔導」與「移民服務」等 3 個面向。至於移民 政策的調整對象，基本上針對外籍人士，也就是不具備我國國籍的人 士，但由於我國特殊的歷史政治背景，因此有必要特別將大陸地區人 民拉出來特別處理。簡單地來說，我國的移民政策方向大致上可以圖 3-2-1 示之。
圖 3-2-1：我國移民政策的主軸
資料來源：筆者自製
17 參考內政部網站－「推動『全國新住民火炬計畫』，多元作為照顧新住民家庭」，網址：http:
//www.moi.gov.tw/chi/chi_ipmoi_note/ipmoi_note_detail.aspx?sn=88，檢閱日期：2014 年 10 月 1 日
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第三項 人口政策白皮書
行政院於 2008 年 3 月首次函頒《人口政策白皮書》，並在內容當
中規劃移民事務的對策與重點措施，之後持續進行修正與檢討。最近 一次的修正是 2013 年 7 月 12 日修正公佈的《人口政策白皮書－少子
中規劃移民事務的對策與重點措施，之後持續進行修正與檢討。最近 一次的修正是 2013 年 7 月 12 日修正公佈的《人口政策白皮書－少子