我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所碩士學位論文. 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 指導教授：王冠雄博士. 研究生：吳晉良撰. 中華民國一○四年一月.

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(3) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. The Study on the Management of Foreigners and Illegal Immigrants in Taiwan: A Case Study of Spanish Government in the field of Immigration Management. Advisor: Wang, Dustin Kuan-Hsiung Ph.D Graduate Student: Wu, Jing-Liang. January 2015 Taipei, Taiwan, Republic of China.

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(5) 謝誌. 謝誌小時候願望是當老師，所以從小學到高中一直把師大當作我的第一志願，之後因緣際會下進入警大外事警察學系求學，雖然最後擔任警職，但研究所終於讓我圓了進師大求學的夢想，並且在 2015 年 1 月，將論文完成。論文能順利付梓，首先還是要先感謝我的指導老師王冠雄教授。與王老師是在警大三年級的國際公法課結緣，在警大兩年國際公法課中，將我的國際公法奠下良好的基礎。上老師的課是個享受，也燃起我對國際事務的興趣，每每總能讓我帶著滿滿的收獲離開課堂。進入師大政治所後，能夠再度受教於老師，感恩滿懷，也很感謝老師對我的鼓勵與包容，每每在論文卡關時提供指引方向，並鼓勵我繼續朝國際移民法的領域繼續精研。另外，也感謝口試委員趙國材老師與王智盛老師對論文的建議與指導，讓我針對不足或缺漏的地方進行補正。還記得原本的論文計畫口試時，題目是西班牙非法移民問題與解決對策之研究，趙老師當時提點我，擔任外事警察工作，可以先把我國相關的外籍人士與非法移民管理等問題進行梳理，並輔以西班牙的經驗，這樣會使論文更有價值；因為這樣，我把西班牙的篇幅縮小，並將增加我國對外籍人士與非法移民管理的篇幅，並輔以自己的工作經驗所得進行寫作，雖然辛苦，但是現在回想起來十分值得。關注移民問題，其實源自於當初在警大外事警察學系大四時，學校要求學生畢業必須繳交一篇小論文而來。當初題目訂的是西班牙非法移民問題的研究，由外事警察學系的劉進福老師指導。也承蒙劉老師的器重，帶領著我與他在 2010 年至 2013 年間，一起編寫老師的外事警察學新書，讓我一步步將我國的國籍問題、護照簽證制度、入出.

(6) 謝誌. 國制度、停居留管理、外勞事務、涉外案件處理的面向紮實地建構，才能讓我在撰寫本論文時，能夠很快速地掌握相關制度的重點與問題所在。至於論文寫作的另一個問題，則是必須研讀西班牙語的資料。很感謝在警大四年的歲月裡，王振國老師對於我的西班牙語教導，讓我對西語系國家及外交事務產生極大興趣外，也讓我下定決心報考外交特考，希望未來能貢獻所學，服務更多人。對於西班牙語的掌握，雖不稱的上精深，但也讓我可以閱讀西班牙語的文獻，進而結合相關知識，完成論文寫作。另外，在臺北市政府警察局士林分局服務的這段期間，外事辦公室的朝貴學長和俊樹，都是我在面臨到相關問題時，最佳的請益對象。朝貴學長是警察單位裡涉外事務處理的前輩，能夠跟著學長的步伐與經驗學習，讓我把象牙塔裡的知識與實務操作得以進行連結。俊樹則是公務上最好的助手，學業上最佳的討論對象。而在本論文寫作期間，也感謝警大同學緯修天外飛來一筆，讓我確立移民問題的討論，決定朝著法政的方向進行論述與鋪陳。而外事科科長林妙齡及組長葉壬癸的支持與鼓勵，也讓我得以在公餘時間，積極蒐集與彙整相關資料，進行寫作事宜。最後，還是要感謝我的家人給予支持及鼓勵。爸媽雖然想要我回家鄉屏東服務，但還是願意讓自己的兒子先在北部求學、打拚。爺爺奶奶、外公外婆，日據時代出生的他們，沒有很多的讀書與求學機會，對金孫在求學與工作上的努力，總是寄予厚望，並一起分享喜悅，論文口試的隔天，外公仙逝，來不及告訴他已通過口試的消息。本論文雖不是什麼藏諸名山的傑作，但畢竟是自己求學生涯的一個階段任務完成，除了獻給最敬愛的爸媽及爺爺外，也希望與在天上的奶奶、外公與外婆一起分享。.

(7) 論文摘要. 摘要本論文以文獻探討、個案研究與比較分析的方法，研究我國對外籍人士與非法移民的管理措施，並以西班牙的經驗為借鏡，討論我國在移民事務與管理的面向，有哪些可以持續精進的地方。本研究發現，我國與西班牙的移民事務與管理有以下的差異。第一，我國將移民問題放置在內政的層次，而西班牙則是放在勞動與社會安全的層次。第二，我國並沒有一部明確的移民政策，要釐清我國對移民的態度，只能從政府的施政計畫、移民署業務職掌、人口政策白皮書等文件或資料，勾勒出我國的移民政策內容。西班牙則是將國家的移民政策寫入法律條文中，明確地宣示國家對於移民問題的態度與立場。第三，我國移民署身兼政策規劃與管理機關，而西班牙在移民事務的政策規劃與移民管理，各別分屬不同的部會執掌。第四，我國的移民法令分散，沒有一部真正的外籍人士的基本法。西班牙則有兩部專門規範移民事務的法令，第五，我國對外籍人士的管理上，著重在以國家高度對外籍人士實施管轄。西班牙雖然在外籍人士的管理上，雖然也享有管轄權，但對相關權益受侵害時，將給予權利救濟手段。第六，我國的非法移民管理比較偏向國家層次的查察，西班牙除了靠國家力量尋求非法移民問題的解決外，也把非法移民問題塑造成是整個歐盟的問題，並且協助移民母國的發展。我國在移民事務與管理的面向上，本論文提出幾點建議。第一，移民署的定位與功能要明確。第二，我國應儘速訂立移民政策，並在移民法令上進行整合。第三，給予合法移民者權益更多的保障。第四，處理非法移民問題應有更宏觀的視角，且應降低對立面的管理措施，釐清非法移民問題所在，才能有效解決問題。【關鍵字】移民、外籍人士、非法移民－I－.

(8) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. Abstract This research was done by means of literature review, cases studies, and comparative analysis. It mainly focuses on the area in foreigners and illegal/irregular immigrants’ management of Taiwan. The author also reviewed the foreigners and illegal/irregular immigrants’ management of Spanish Government, and suggested few aspects to better the immigrants’ affairs and management. This research found the differences in immigrants’ affairs and management between Taiwanese and Spanish Government. First, Taiwan put the immigration issue in the range of interior affairs. However, Spain regarded immigration issue as a problem of labor and social security. Second, Taiwan did not have specific immigration policy, but Spain did. Third, Immigration Agency in Taiwan is in charge of both immigration policy planning and immigrants’ management. Notwithstanding, in Spain, the mentioned two affairs are assigned to two different public authorities. Fourth, Taiwan did not integrate the relevant immigration regulations into a Fundamental Act of Foreigners; nevertheless, in Spain, the main regulations to the foreigners are merely two. Fifth, the foreigners’ management in Taiwan is lack of judicial remedies, but in Spain, there are approaches for foreigner to apply. Sixth, in resolving illegal/irregular immigrants’ problem, Taiwan is accustomed to strengthen law enforcement. However, beside Sate behavior, Spain also consulted to the help of EU, and provided the foreign aid of development to immigrants’ motherland. Concerning the immigration affairs and management of Taiwan, the author proposed the following suggests. First, the position of Immigration Agency needs to be clear. Second, Taiwan should propose the Immigration Policy and integrate the relevant immigration regulations into one. Third, legal immigrants should have more guarantees in their rights. Fourth, －II－.

(9) 論文摘要. Taiwan should have a broadly perspective to resolve the illegal/irregular immigration problems. Key Words: immigrant, foreigners, illegal/irregular immigrants. －III－.

(10) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. －IV－.

(11) 目錄. 目錄第一章. 1. 緒論. 第一節. 研究動機與目的. 1. 第一項. 研究動機. 1. 第二項. 研究目的. 4. 研究範圍與限制. 6. 第二節. 第一項. 研究範圍. 6. 第二項. 研究面向. 11. 第三項. 研究限制. 11. 第三節. 研究方法. 13. 第一項. 個案研究法. 13. 第二項. 比較研究法. 14. 第三項. 文獻分析法. 14. 第四節. 章節安排與架構. 15. 第一項. 章節安排. 15. 第二項. 論文架構. 16. 第二章. 相關理論與概念討論. 第一節. 遷移. 17 18. 第一項. 遷移的原因與類型. 18. 第二項. 當代國際遷移的特色. 21. 第二節. 國際遷移理論. 24. 第一項. 推拉理論. 24. 第二項. 新古典經濟理論. 26. 第三項. 歷史結構主義. 27. 第四項. 雙重勞動市場理論. 28. 第五項. 移民系統理論. 29. －i－.

(12) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 第三節. 國家與移民政策. 31. 第一項. 移民政策是國家安全政策. 32. 第二項. 移民政策應關注全球不平等現象的解決. 32. 第三項. 移民政策在文化與社會面的關注. 33. 第四項. 移民政策訂定的重點. 33. 第四節. 外籍人士管理. 36. 第一項. 國家管轄權. 36. 第二項. 入出國. 37. 第三項. 停居留. 39. 非法移民管理. 41. 第五節. 第一項. 非法移民類型. 41. 第二項. 非法移民對移入國的影響. 44. 第三項. 非法移民管理. 45. 第三章. 我國移民政策與法制. 第一節第二節. 我國移民管理機關我國移民政策概論. 49 49 54. 第一項. 行政院施政方針與報告. 55. 第二項. 移民署掌理之業務. 56. 第三項. 人口政策白皮書. 59. 第四項. 小結. 62. 第三節. 我國移民法制. 64. 第一項. 入出國及移民法. 64. 第二項. 大陸地區人民與港澳居民之相關立法. 67. 第三項. 就業服務法. 71. 第四節. 第四章第一節. 小結. 73. 我國對外籍人士之管理措施簽證核發. 75 76. －ii－.

(13) 目錄. 第一項. 簽證的種類與核發. 77. 第二項. 以簽證的准駁進行第一道關卡的管理. 78. 第二節. 83. 第一項. 查驗入國. 84. 第二項. 禁止入國. 85. 第三項. 出國. 90. 第四項. 禁止出國. 91. 第五項. 驅逐出國. 92. 第六項. 引渡與司法互助. 95. 第三節. 外籍人士在臺停居留. 98. 第一項. 在臺停居留義務. 99. 第二項. 靜態與動態管理. 103. 第三項. 外籍勞工管理. 106. 第四節. 第五章. 小結. 111. 我國對非法移民之管理措施. 第一節. 非法入國. 115 116. 第一項. 移民偷渡、人口販運、虛偽身分入國. 117. 第二項. 我國移民偷渡與人口販運情形. 121. 第三項. 我國對於非法入國問題的回應. 125. 第二節. 合法入國後形成非法移民身分者. 132. 第一項. 行蹤不明外勞逃逸原因. 135. 第二項. 非法工作的檢查權. 138. 第三項. 我國對於行蹤不明外勞問題的回應. 141. 第三節. 第六章. 入出國管理. 小結. 143. 西班牙對外籍人士及非法移民管理措施 147. 第一節. 西班牙對外籍人士之管理措施. 第一項. 西班牙移民政策與法制概論－iii－. 148 150.

(14) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 第二項. 簽證與入出國. 157. 第三項. 停居留. 158. 第二節. 西班牙對非法移民問題管理與解決對策. 161. 第一項. 西班牙非法移民的問題與影響. 162. 第二項. 應對非法移民的國內作為. 165. 第三項. 應對非法移民的國際合作. 170. 第三節. 第七章. 小結. 180. 結論. 第一節. 183. 綜合分析與比較. 183. 第一項. 移民問題的特性. 183. 第二項. 移民政策. 184. 第三項. 移民事務管理機構. 185. 第四項. 移民法令. 186. 第五項. 外籍人士管理措施. 186. 第六項. 非法移民管理措施. 188. 第二節. 政策建議. 190. 參考資料. 193. －iv－.

(15) 目錄. 圖表目錄1 圖表. 頁次. 表 1-2-1：移民的用詞界定. 6. 表 2-1-1：遷移的原因. 20. 表 2-5-1：非法移民的類型. 42. 圖 3-1-1：組織改造前的入出國及移民署組織架構. 50. 圖 3-1-2：組織改造後的移民署組織架構. 52. 圖 3-2-1：我國移民政策的主軸. 58. 表 4-1：外籍人士管理. 75. 表 4-2-1：近 10 年我國入境情形（按身分分）. 83. 表 4-2-2：近 10 年我國出境情形（按身分分）. 83. 表 4-2-3：國家在外籍人士出國管理的面向. 91. 表 4-3-1：近 10 年我國居留外僑人數統計. 98. 圖 4-3-1：外僑居留證. 100. 圖 4-2-2：外僑永久居留證. 100. 圖 4-2-3：中華民國臺灣地區入出境許可證. 101. 表 4-3-2：技術性外籍勞工與非技術性外籍勞工之比較. 109. 表 5-1-1：移民偷渡、人口販運與虛偽身分入國之間的關係. 117. 表 5-1-2：近 9 年海巡署查獲非法入國的現行犯. 124. 表 5-1-3：美國人口販運報告評列等級與意義. 128. 表 5-1-4：各單位查緝人口販運案件績效（截至民國 103 年 9 月）. 130. 表 5-1-5：安置人數統計表（民國 97 年至 103 年 7 月）. 131. 表 5-2-1：逾期停居留及從事與停居留目的不符活動或工作的態樣. 132. 表 5-2-2：行蹤不明外勞統計資料. 135. 表 5-2-3：雇主聘僱外國人不得有之情事及違反之罰則. 140. 1. 本論文圖表編碼說明：第一個數字係代表位在第幾章、第二個數字係代表位在第幾節、第三個數字代表是在該節的第幾個圖表。－v－.

(16) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 圖 6-1：西班牙領土. 147. 圖 6-2-1：西班牙外部監控整合系統. 166. 表 6-2-1：西班牙非法移民合法化的時程. 167. －vi－.

(17) 第一章. 第一章第一節第一項. 緒論. 緒論. 研究動機與目的研究動機. 壹、從對移民現象的關注開始移民是一個遷移的過程。遷移，意味著移動，是人類必須離開原本的處所而至其他地方做停留、居留或定居的一個過程。遷移不是一個當代的現象，綜觀歷史，遷移早已成為人類歷史經驗的一部份，相對於因為農業的興起而出現的定居，遷移的歷史超過三百多萬年之久，從早期人類社會流動的獵人與採集者的社群，一直到富饒的鄉鎮與城市發展後，人類社會的遷移並沒有因此而終止1。近幾世紀以來，面對人口不斷地增加，遷移也成為面對人口成長時的一種反應，自 1950年以降，富有的城市人口不斷減少，貧窮的鄉鎮人口不斷增加，此消彼長的結果，促使百萬人口從村落移居城市，這些人經常因為跨越文化與政治疆界，由此形成不同民族的融合，進一步稀釋了民族認同，也造成地方上的各種摩擦2。貳、移民是為了追求更美好的生活最早被拿來解釋人類移民現象的理論是「推拉」(Push and Pull)，由 19 世紀後半葉服務於倫敦皇家地理協會 (Royal Geographical Society) 的德國籍地理學家瑞文斯坦(Ernst Georg Ravenstein) 所提出 3. 1. 。移入國吸引原不屬於其國家之人民，願意移入該國家，代表移入國. Heywood, Andrew 著，李賜賢、陳宛郁、劉泰廷等譯，《全球政治》（臺北：五南圖書， 2013），頁 200。. 2. McNeill, William H. 著，黃煜文譯，《世界史》（臺北：商周出版，2013），頁 554-555。. 3. Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，《跨越邊界：當代遷徙的因果》（新北：韋伯文化，2013），頁 43-44。－1－.

(18) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 某些面向有吸引力，使得他國人民願意離國出走，這種吸引他國人民前來的誘因稱為「拉力」，反之，迫使人民必須離開原本居住的國家的無形力量即為「推力」。人是理性的動物，趨吉避兇，移民遷移無非是為了尋求更美好的生活，而離國出走相較於國內遷移，需要更大的勇氣且面臨更多的挑戰，甚至鋌而走險，冒險跨越邊境。成功的話，可以在新的領域編織可能的美好未來，但也必須冒著被查獲不法身分的風險，夾縫中求生存；惟如闖越邊境失敗，幸運者，遭邊防軍隊或警察逮捕遣返，不幸者，可能犧牲掉自己寶貴的生命。參、從我國對外籍人士與非法移民的管理出發我國的移民政策與管理，主要權責機構係內政部移民署。我國把移民事務視作內政的一環，並將重心擺在管理面。整個管理的架構，從入國前的簽證審核，入國時的查驗，到入國後的停居留管理等，爬梳相關的政策與法令，將有助於對移民問題的理解。外籍人士的管理措施與非法移民看似兩個不同的概念，其實是互為表裡的，因為沒有依照與遵守相關管理措施，合法移民的身分將轉變成非法。我國在外籍人士的管理上，強調尊重移民人權，可是實際參加《入出國及移民法》修法的專家學者發現，我國其實並不是很願意給予移民過多的權利與便利4 ，這展現在我國對移民問題上，是加強控管入國的外籍人士，在非法移民管理上，則是總以加強查察因應，站在移民或非法移民的對立面看待問題。為了釐清相關我國對外籍人士與非法移民的管理，因此將梳理我國的移民政策、移民管理，期對相關政策與管理措施有全面性的了解，並進一步對我國當前移民管理現況給予建議。. 4. 進一步資料可參考黃秀端、林政楠，〈移民權利、移民管制與整合－《入出國及移民法》在立法院修法過程的分析〉，《臺灣民主季刊》，第 11 卷第 3 期（2014 年），頁 83-133。－2－.

(19) 第一章. 緒論. 肆、以西班牙作為個案的研究西班牙占伊比利半島 (la Península Ibérica) 面積超過一半的國家，過去曾經有無敵艦隊 (Armada Invencible) 的光榮歷史，也有經典的堂吉訶德 (Don Quijote de la Mancha) 故事，西班牙語更是全世界第三大語言，雖然在二十世紀上半葉有佛朗哥 (Francisco Franco) 的獨裁統治，但也在第三波民主化浪潮中，民主政治開花結果，經濟發展逐漸向上提升，加入歐盟體系，但時至今日，西班牙卻遭譏為歐豬五國中的其中一國。即便經濟面的發展仍有待提升與加強，但浪漫樂天的西班牙人，誠如他們的民族性，對待外來移民卻是不改其真誠的本質，它曾經是許多合法移民或非法移民的天堂， 1985 年到 2005 間，更執行過 6 次非法移民特赦，給予非法移民合法化的身分，這是在保守歐洲的一個很大嘗試，但想當然爾也因此遭到許多歐洲國家指責，要求西班牙必須在移民政策上進行調整。即便歐盟在移民政策上仍賦予各成員國一定程度的自主性，但也不代表西班牙在面對移民問題時可以恣意作為，除了國家本身必須嚴加正視外，也必須考量到其他歐洲國家，以及移民來源國的立場，不斷地進行移民政策與移民管理的調整。2013 年西班牙總統府國家安全部 (Departamento de Seguridad Nacional, Presidencia del Gobierno)發表的「國家安全策略」 (Estrategia de Seguridad Nacional)中，將「移民潮的協調」(ordenación de flujos migratorios) 納入國家安全策略的方向之一，西班牙將加強與移民來源國的合作並促進當地發展，同時也加. －3－.

(20) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 強打擊非法移民網絡、移民組織犯罪與人口販運，並強化公部門、非政府組織與私部門的緊密合作等5。西班牙與我國均屬於大量高度移民的國家，從早期以人口移出為主的遷移形態，轉變為以人口移入為主。面對遷移形態的轉變，一國的移民政策當然勢必要有所調整與修正。我國在過去戒嚴時期對於入出國嚴密控管外籍人士的態度，雖然時至今日已有所改變，惟面對外籍人士與非法移民，仍未完全跳脫以控管與對立的應對模式，即便目前政府已開始關注移民融合與整合的面向，但還是處於起步階段，尚未發展成熟。反觀西班牙，其認知到本身已轉換為以人口移入為主的遷移形態，一味的強化控管與查緝，只是徒增移民與當地國國民之間的對立與緊張，且可能進一步侵害移民人權，因此在面對不論是合法移民，或甚是非法移民，採取的態度與回應措施，都相對友善與多元。在這樣不斷進化與調整後所呈現出來的運行模式，其經驗或許可以提供我國在移民政策與管理面，帶來不一樣的思維方式與參考。第二項. 研究目的. 本論文的研究目的有三：首先，梳理我國移民政策與法制。了解我國當前對於移民問題的態度與立場，以及相關法制的規範重點與核心，此為研究目的之一。其次，聚焦討論我國對外籍人士管理與非法移民的管理措施。面對一般合法進入我國的外籍人士，我國管理措施為何，當中有哪些問題與值得討論的地方；對我國非法移民問題現況，研析我國在非法移民應對政策的主軸與不足之處，此為研究目的之二。. 5. See Departamento de Seguridad Nacional, Presidencia del Gobierno, Estrategia de Seguridad Nacional 2013, p.47, available at http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/0BB61AA9-97E5-46DA-A53EDB7F24D5887D/0/Seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf, visited on April 28th in 2014. －4－.

(21) 第一章. 緒論. 最後，以西班牙對外籍人士與非法移民的管理作為個案討論。當前西班牙政府之移民政策與法制、對外籍人士與非法移民問題的管理對策，及其政府因應與努力的過程，是否有足資我國吸納的地方，並提出相關的政策與管理建議，此為研究目的之三。. －5－.

(22) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 第二節第一項. 研究範圍與限制研究範圍. 本論文研究以我國的移民政策與法制出發，接著個別論述有關我國對外籍人士與非法移民的管理措施，並以西班牙現階段處理移民問題的經驗進行研析，架構我國在外籍人士與非法移民管理面向上，可以繼續努力與臻善的地方。相關研究概念界定說明如下。壹、「移民」的界定移民是一種遷移、移動的概念，中文所稱的「移民」，在文意理解上不似英文精確。針對廣義的遷移、移入、移出的動作，英文以「migrate/ immigrate/ emigrate」做區分，針對遷移、移入、移出的現象，英文以「migration/ immigration/ emigration」做區分，針對遷移、移入、移出的主體，英文則以「migrant/ immigrant/ emigrant」區分。不過無論是遷移、移入或移出，都端視論述者看待移民遷移的角度來下定義。以本身作為論述主體者，往自己國內的移動就稱為移入，離開本國就是移出，但本國的移出對其他國家來說，可能就是一種移入，再者，跳脫移入移出的觀點，站在第三者的立場看待這種現象，就會將這種現象稱為遷移。（歸納如表 1-2-1）表 1-2-1：移民的用詞界定遷移（廣義的移民）. 移入. 移出. 行為. migrate. immigrate. emigrate. 現象. migration. 主體. migrant. immigration emigration immigrant. －6－. emigrant.

(23) 第一章. 緒論. 為使文字敘述方便，本論文所指稱的「移民」，主要是討論人口的移入；宏觀面的移入、移出現象，本論文的用詞為「遷移」；至於指涉人口外移他國，將使用「離國移出」稱呼人口外移他國的動作與現象，以「離國移出者」稱呼該主體。另外，針對「移民」的概念，國際移民組織(International Organization for Migration, IMO) 6將之定義為「非本國國民以移入一國定居為目的的過程」(A process by which non-nationals move into a country for the purpose of settlement.)7，指涉的範疇係基於永久居住的意思而移入一國國內的非本國國民，惟本論文針對移民的討論，則聚焦於停居留者這兩方面，不特別處理永久居留與歸化的部份，合先陳明。就討論對象來說，我國的移民涉及外籍人士、大陸地區人士、香港澳門居民，甚至是無戶籍國民，但我國對各對象的管理方式與措施不盡相同，本論文探討合法移民的管理措施，主要係針對「外籍人士」而言，不涉及其他對象的管理措施論述，故文章中會出現移民與外籍人士等字眼並存的情形，併此敘明。貳、非法移民一、非法移民的概念界定就文義解釋，「非法」指的是不符法律規定，而「非法移民」，是以不符法律規定方式所從事的移民或遷移活動。非法移民在國際上相應的英文詞語有「irregular migrant/ migration」、「undocumented migrant/ migration」及「illegal migrant/ migration」等8，有些文件上則使用「unauthorized migrant/ migration」。以移入國觀點來看，則將. 6. 基於本論文對於遷移、移民、離國出走的概念定義，這裡應該要翻譯成「國際遷移組織」，但多數文件指稱「International Organization for Migration」時，均翻譯為「國際移民組織」，故本論文延續這樣翻譯，避免混淆。. 7. IOM, “Key Migration Terms”, available at http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/about-migration/ key-migration-terms-1.html, visited on January 20th in 2015.. 8. 徐軍華，《非法移民的法律控制問題》（武漢；華中科技大學出版社，2007），頁 10。－7－.

(24) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 「migrant/ migration」代之以「immigrant/ immigration」的稱呼。每個國家所採用的名稱不盡相同，有時與政黨、政治議題等具有密切相關 9. 。Christal Morehouse 與 Michael Blomfield 指出，在聯合國、非政府. 組織、歐洲的移民團體等，通常使用「 irregular migration 」或「undocumented migration」稱呼非法移民，而「illegal immigration」的稱呼則是在美國最常被使用 10 。不過聯合國「國際移民全球委員會」(Global Commission on International Migration, GCIM) 則認為，一個人不會是「illegal」或「irregular」，他的身分代表著當前的狀態，應該稱他們為「非正規地位的移民」(migrant with irregular status)。在西班牙，對於非法移民的稱呼有時也使用「地下移民」(clandestine migration/ migración clandestina)11。為求語意的連貫及文章的一致性，除引用中文文獻有特別的翻譯名稱，或外國文獻對相關字詞進行明確定義之外，凡本論文所引用之外文資料中使用「 irregular 」、「 unauthorized 」、「 illegal 」、「clandestine」等詞形容「migration」或「immigration」，本論文皆稱「非法移民」12。. 9. Morehouse, Christal & Blomfield, Michael, Irregular Migration in Europe, USA: Migration Policy Institute, 2011, p.4.. 10. Ibid., p.4.. 11. Ibid., p.5.. 12. 有些學者認為，就遷移與移民的關係來說，如果只是短期居留而非長期居留，則不能稱移民，因此，對於欲入境一國者來說，如果移民不是目的，那麼非法進入他國者只能被稱為「非法入境者」，而不是「非法移民」，英文文獻上也有類似的區分，像是「非法勞工」 (illegal international worker)、「非法進入者」(illegal entrant)、「非法外國人」(illegal alien)，它們都沒有使用「非法移民」(illegal migrant) 的稱呼。參考林勝，〈「非法移民」一詞辨析〉，《世界民族》，第 3 期（2009 年），頁 94。對此本論文認為，非法移民是個廣義的概念，其包括前面提到的非法勞工、非法進入者等違反國家入出境、居停留法令者，雖然有不同的名詞，除非特別提及其類型外，本論文均以非法移民稱呼。－8－.

(25) 第一章. 緒論. 二、非法移民的意義國際移民組織對於非法移民係使用「非正規移民」 (irregular migration) 的稱呼，並給予定義如下：「輸出國、過境國及接受國監管規範之外所發生的移動遷移。對於非正規的移民，沒有明確且公認的定義。從目的國的觀點來看，那是入境、停留或在一個國家工作，但卻沒有必要的授權或根據移民法規所規定的文件。從輸出國的角度來看，所謂非正規就像在一些案例當中可見，一個人跨越國際邊界但卻沒有有效的護照或旅行文件，或沒有履行出國所必須滿足的行政要求。然而，當前有一個傾向，即是將『非法移民』(illegal migration) 限制性地適用在移民偷渡及人口販運的案件上」13。國際人權政策委員會 (International Council on Human Rights Policy, ICHRP) 使用「非正規移民」的稱呼，同時也稱這類移民為「無證移民」(undocumented migrant)，並定義如下：「一個人缺乏在過境或東道國的法律地位；一個人進入國家但缺乏授權，或者合法地進入一個國家，但失去許可後卻繼續留下」14。. 13. See “Key Migration Terms” from IMO website, http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/aboutmigration/key-migration-terms-1.html#Irregular-migration, visited on March 28th in 2014. (Irregular migration- Movement that takes place outside the regulatory norms of the sending, transit and receiving countries. There is no clear or universally accepted definition of irregular migration. From the perspective of destination countries it is entry, stay or work in a country without the necessary authorization or documents required under immigration regulations. From the perspective of the sending country, the irregularity is for example seen in cases in which a person crosses an international boundary without a valid passport or travel document or does not fulfill the administrative requirements for leaving the country. There is, however, a tendency to restrict the use of the term "illegal migration" to cases of smuggling of migrants and trafficking in persons.) 就國際移民組織而言，以「非正規移民」代替「非法移民」這樣的稱呼，理由在於其認為，「非法移民」的稱呼通常指涉的是與犯罪問題有連結，使用「非正規移民」將可避免狹隘相關討論的內涵。. 14. International Council on Human Rights Policy (ICHRP), “Irregular Migration, Migrant Snuggling and Human Rights: Towards Coherence (Policy Brief)”, available at http://www.ichrp.org/files/ summaries/41/122_pb_en.pdf, visited on March 28th in 2014. (Irregular Migrant- A person who lacks legal status in a transit or host country; one who entered a state without authorization, or entered a country legally but then lost permission to remain. Also undocumented migrant.) －9－.

(26) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 綜上所述，非法移民有三個意義。第一，以非法手段或方式入國者。第二，以合法手段入國者，但逾期居停留。第三，以合法手段入國者，但從事與居停留目的不符之活動。本論文討論的非法移民問題兼及上述這三個面向，並論述我國與西班牙對於非法移民這個現象的管理措施與解決策略，而至於這些非法移民是來自於亞洲、非洲、拉丁美洲、東歐或亞洲地區，在所不問。此外，「難民」有時也被劃歸在非法移民的討論範疇裡，惟本論文並不特別處理有關「難民」的議題，併此說明。參、外籍人士非我國國民者，一般對該主體的稱呼是「外國人」，有時也會稱之為「外籍人士」或「外僑」。我國法律用詞上，多以「外國人」稱之，而不使用「外籍人士」或「外僑」；但行政機關則多使用「外籍人士」或「外僑」等辭彙。質言之，三者的使用上，其實並沒有很明確的劃分。本論文論述面向，在合法移民的管理措施中，包括入國前的簽證核發、入出國管理、以及入國後的停居留管理等，如使用「外國人」的用詞，在概念上較屬於與我國無任何淵源的人士，用以指稱在我國居留者，似乎並不那麼貼切；使用「外僑」的用詞，雖可表示出與我國有某種聯繫關係的非我國國民，但似乎又無法用以指稱簽證核發階段、未進入我國領域內的人士；準此，本論文除非是在引述法律用詞、部份名詞時，忠於原文而必須使用「外國人」、「外僑」者外，一律使用「外籍人士」泛稱非我國國民（討論到西班牙個案時併準用之）。另外，在外籍人士的範圍界定上，本論文主要討論兩個面向，包括我國對合法移民與非法移民的管理措施，理應使用「合法移民」而非「外籍人士」，但我國由於歷史、政治、文化背景特殊，外來移民－10－.

(27) 第一章. 緒論. 除一般的非我國國民者外，還包括大陸地區人民、港澳居民、無戶籍國民等，因篇幅有限，故僅論述我國對於「外籍人士」的管理措施，不特別針對大陸、港澳、無戶籍國民等合法移民人士的管理措施進行論述。是以，在合法移民的討論中，限縮至對「外籍人士」管理措施面向，並將論文題目訂立為我國對「外籍人士」與「非法移民」管理措施，併此敘明。第二項. 研究面向. 本文主軸係討論我國對外籍人士與非法移民的管理措施，在討論之前，先對我國的移民政策與法制進行綜覽，接著進入管理措施的論述範疇。對於外籍人士管理措施方面，本論文聚焦於簽證、入出國、停居留等三個階段，循著入國前、入國時、入國後、出國這樣的脈絡，架構我國對外籍人士管理措施。非法移民的部分，則聚焦於非法入國（以移民偷渡、虛偽身分入國及人口販運為主，至於人口販運雖然不完全是非法移民，但其被害人多屬於非法移民，且與移民偷渡關係密切，因此一併討論）與合法入國後轉變為非法移民身分者（以行蹤不明外勞為論述中心），探討我國當前的非法移民現況，以及我國在應對非法移民問題時所採取的作法與態度。另外，就西班牙來說，係以西班牙政府在移民政策與法制、外籍人士與非法移民管理措施的面向作個案討論，因此，特別關注在西班牙因應相關問題上的特別作法，不特別深入與細部梳理西班牙整體移民政策、法制、外籍人士與非法移民管理措施等，僅作概要式重點聚焦。第三項. 研究限制. 本研究受限於人力、物力的限制，在研究過程中會面臨到的一些問題及限制，說明如下：. －11－.

(28) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 一、總體社會觀察面：筆者雖然從事外事警察工作，但我國當前移民業務與移民管理的重心，係在內政部移民署，相關更細部的資料無法取得。即便筆者業務範疇仍與外籍人士及非法移民管理有關，但畢竟仍是不夠全面，惟仍能就官方文件、學者專家論著以及移民署友人的經驗等，架構我國的移民管理面貌。至於西班牙的部分，未能親赴西班牙做第一手社會觀察，但官方及政府相關的重要文件，西班牙當局於官方網站公布，而西班牙當地媒體的報導也反映出輿論走向，透過這些資料的檢閱，梳理西班牙對於移民問題的因應與態度。二、外語資料閱讀部分：本論文以西班牙政府處理移民問題的經驗作為研究對象，不可避免地必須閱讀西班牙語資料，這方面筆者具備閱讀相關文獻資料之能力，也備有其他工具書之輔助。另外，為避免英文與西班牙文造成閱讀者的混淆，因此，除引註文獻外，在本論文中標注的外語，英語以正體字表示，西班牙語則以斜體字表示。. －12－.

(29) 第一章. 第三節. 緒論. 研究方法. 研究方法的目的是創新與累積可靠的知識，使我們可以解釋、預測及理解所希望理解的實際現象15 。研究方法包括個案法、實驗法、調查法、文獻檔案分析法、歷史法等 16。研究取向則包括量化與質化兩種研究取向，兩種都是實徵性的研究，量化取向的資料是數字性的，質化取向的資料則是非數字性的，此外，量化研究使用數字資料，且典型地、具有結構並事先決定研究問題、概念架構和設計，而質化研究不僅是使用非數字和非結構資料，同時典型地也都具有研究問題和方法，不過在研究之初是較為一般性的，但隨著研究的進行，將變得較受矚目17。本論文從我國對外籍人士及非法移民管理出發，輔以西班牙的經驗當作個案研究，並與我國分析比較，提出相關建議。為達成本文的研究目的，在研究取向上，採質化研究，且使用非實驗性的研究方式，就相關文獻進行討論與研析。第一項. 個案研究法. 個案研究(case study)的功能偏重在「客觀事實的了解」及「主觀的解釋」，研究上多為探索性的研究，研究者必須發掘、了解、認清、衡量事實，並進行分析與驗證，以便釐清事實真相，提供他人對事件的客觀了解18。本論文主要以我國對外籍人士與非法移民管理措施作為研究個案，並以西班牙對外籍人士與非法移民管理措施這方面. 15. 韓乾，《研究方法原理》（臺北：五南圖書，2008），頁 7。. 16. 張紹勳，《研究方法》（臺中：滄海書局，2000）頁 18。. 17. Punch, Keith F. 著，林世華、陳柏熹、黃寶園、傅瓊儀、趙如錦等譯，《社會科學研究法：量化與質化取向》（臺北：心理出版社，2005），頁 48。. 18. 張紹勳，同註 16，頁 19。－13－.

(30) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 的制度化建立與管理、問題解決方法等經驗作為借鏡，檢驗我國在移民問題的處理上還有哪些可以持續精進之處，以及未來研究的參考。第二項. 比較研究法. 比較研究法，則係關注與分析兩個以上的主體，進行跨文化、跨社會及跨國家的比較19。本論文分別就移民政策與法制、外籍人士與非法移民管理的面向，以我國與西班牙的相關作為進行比較。論述上以我國為主，西班牙經驗為輔，透過兩國的移民事務與管理的比較，進一步提出相關建議。第三項. 文獻分析法. 文獻探討與分析，主要在於介紹研究主題之相關理論和研究，並分析與評論之20。有鑑於本論文主軸是針對「外籍人士」與「非法移民」管理措施等問題的討論，並個別論述國家對於這些問題的回應與做法，而遷移與移民又屬這些議題的上位概念，因此討論相關問題時，也不應忽略國際移民文獻的討論與分析。文獻討論與分析上，本論文參考的文獻包括中文、英文與西班牙文。. 19. 參考國家教育研究院之「雙語辭彙、學術名詞暨辭書資訊網」，網址： http://terms.naer.edu.tw/ detail/1303371/，檢閱日期：2014 年 12 月 10 日。. 20. 鈕文英，《研究方法與論文寫作》（臺北：雙葉書廊，2013），頁 528。－14－.

(31) 第一章. 第四節第一項. 緒論. 章節安排與架構章節安排. 本論文分為七個章節，各章節討論重點分述如下。第一章：緒論。即本論文之研究動機、研究目的、研究範圍、研究限制、研究方法的說明。第二章：相關理論與概念探討。本章節係就相關的文獻進行分析，並做理論與概念的探討。討論的內容包括遷移（遷移的原因與類型）、國際遷移理論等學者專家對於人類移動的分析與解釋。接著將論述的主軸拉到國家，國家的移民政策象徵著一國對於移民的態度與立場，其關注的重點可以放在移民與國家安全面的解釋，可以聚焦於全球不平等現象的解決，也可以將移民問題當成是國家內的社會問題，從社會面與文化面談移民的整合與認同。另外，也討論外籍人士管理與非法移民問題的相關概念，為接下來在論述我國與西班牙對外籍人士與非法移民管理措施上，提供理論根基。第三章：我國的移民政策與法制。本章節分別就我國處理移民事務的移民署之發展演進與組織架構進行討論，之後將重點擺在我國的移民政策與法制。我國移民政策與法制的討論裡，以宏觀概括的方式，梳理我國對於移民問題的回應，以及重要的移民立法。第四章：我國對外籍人士之管理措施。本章討論的對象放在外籍人士，因此不特別針對大陸地區人民、港澳居民等對象的管理措施進行分析。管理措施的重點則擺在簽證核發、入出國與停居留管理三個階段。第五章：我國對非法移民之管理措施。延續著前一章對於合法移民者的管理措施，本章則特別針對非法移民的管理進行論述。非法移－15－.

(32) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 民則以入國方式的非法或合法分為兩個種類。非法入國的部分，討論偷渡移民、人口販運、虛偽身分入國；至於合法入國後，身分轉變為非法者，大多在臺非法工作，本部份則以行方不明外勞（逃逸外勞）為討論焦點。第六章：西班牙對外籍人士及非法移民管理措施。本章則以西班牙個案進行討論，從西班牙的移民事務與管理機構、移民法制、外籍人士管理措施、非法移民管理措施逐一梳理。不過由於西班牙的經驗純係個案討論，因此僅能就相關重點進行說明與論述。第七章：結論。本章針對我國與西班牙在移民問題、移民政策、移民事務管理機構、移民法令、外籍人士管理措施、非法移民管理措施等面向進行比較，並提出相關建議。第二項. 合法移民：外籍人士、大陸地區人士、港澳居民. 論文架構. 我國的移民政策與法制. 對外籍人士管理措施. 對非法移民管理措施. 西班牙移民政策與法制、外籍人士管理、非法移民管理. 分析比較. 結論與建議. －16－.

(33) 第二章. 第二章. 相關理論與概念探討. 相關理論與概念探討. 遷移自由是基本人權，在世界人權宣言 (The Universal Declaration of Human Rights) 第 13 條即指出，「人人在各國境內有權自由遷移和居住；人人有權離開任何國家，包括其本國在內，並有權返回他的國家」。公民與政治權利公約(International Covenant on Civil and Political Rights ) 第 12 條，「在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由；人人應有自由離去任何國家，連其本國在內」（第一款、第二款），也同樣宣告著其重要性。人是定居的動物，古代人也說安土重遷，因此遷移行為的產生，通常都是有原因的。如果將遷移的行為放到國際層次來討論的話，國家面對移民湧至的情況時，採取包容開放或限制管理的態度，其展現在國家的移民政策與法制，各有不同側重點。即便遷移自由是重要的基本人權，但遷移進入一國國內，國家有權進行管轄，外籍人士必須受該國的入出國與停居留規範之限制。保障合法、取締非法，似乎已形成許多國家在移民問題處理的共識。處理移民問題時，國家對於規避國家規範的非法移民，更需付諸實質行動進行查處與管理。以下，針對遷移與國際移民理論、移民政策、外籍人士管理、非法移民等相關理論與概念，進行探討。. －17－.

(34) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 第一節. 遷移. 遷移是眾多因素複合與交互作用下所產生，具有複雜的驅動力，這個移動常使用地理疆界作為分類基準，以是否跨越政治上地理邊界區分為「境內遷移」(internal migration) 1與「國際遷移」(international migration) ，意即遷移可以是在一國內進行移動，也可以是跨越國界的2。看待國際遷移的人或現象，就移入國的觀點稱為「移民」，就移出國的觀點則稱為「離國移出」3。第一項. 遷移的原因與類型. 早期遷移理論研究的重點，聚焦於遷移者本身主動的跨國移動行為。19 世紀末期服務於倫敦皇家地理協會 (Royal Geographic Society) 的 Ernst Georg Ravenstein，是最早探討遷移法則的學者，他認為離國移出存在著一種規律，而絕非偶然。 1966 年， Everett Lee 將 Ravenstein 探討遷移法則之文章進行整理並為遷移行為進行說明，他指出遷移係受到「原籍地因素」、「目的地因素」、「中間障礙」及移民潛在的「個人特質」所影響，並點出促成遷移的主要原因，是遷移者「成本效益的計算」4，是個人衡量各種價值後所作的決定5。廖正宏以 William Petersen 的分類為基礎，提出 4 種遷移的類型。第一，「原始的遷移」(primitive migration)，此種遷移的主要力量源於自然環境改變，人類因此必須改變或逃離原生環境。第二，「被迫 1. 境內遷移的分類上，可以是行政區間的遷移，也可以是鄉村與城市間的遷移。. 2. 張德粹，《人口問題要義》（臺北：正中書局，1975），頁 5；蔡庭榕主編，《警察百科全書（九）外事與國境警察》（臺北：正中書局，2000），頁 131；Castles, Stephen & Miller, Mark J. 著，賴佳楓譯，《移民－流離的年代》（臺北：五南圖書，2008），頁 29。. 3. 廖正宏，《人口遷移》（臺北：三民書局，1985），頁 8-15；Weeks, John R. 著、涂肇慶譯，《人口學：觀念與研究課題導論》（臺北：桂冠圖書，1990），頁 201-202。. 4. 廖正宏，同註 3，頁 94-110；Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，《跨越邊界：當代遷徙的因果》（新北：韋伯文化，2013），頁 43-44。. 5. 蔡宏進、廖正宏，《人口學》（臺北：巨流圖書，1987），頁 197-240。－18－.

(35) 第二章. 相關理論與概念探討. 的遷移」(impelled migration) 和「強制的遷移」(forced migration)，被迫與強制遷移的力量，來自於國家或相當於國家的社會機構，這種來自政府的壓力（如遷移政策），有些人有權決定是否遷移，有些則無權選擇，前者稱被迫的遷移，後者則為強制的遷移。第三，「自由的遷移」(free migration)，此種遷移是以人的自由意志為主要動力，此類型的遷移者多半較年輕、富理想、具冒險性。第四，「大眾的遷移」(mass migration)，當先前的遷移者開闢出遷移路線時，遷移就形成一種方式、一種集體行為，移民量的增加，將使移民個人適應的問題減少許多6。 Peter Stalker 分析當代遷移的原因，將全球主要的移民形態歸納為 5 大類。第一，「屯墾移民」(Settler)，係指欲在新國度定居的人們，主要類別是技術移民與依親移民。第二，「契約勞動移民」 (Contract Worker)，係指在接受國認定與許可下，准予入境居留短暫期間，該期間可從事有報酬的勞務。第三，「專門技術移民」 (Professionals)，這類移民多為跨國公司聘僱的外籍專門技術人員。第四，「沒有身分的勞動移民」(undocumented Workers)，即非法移民，有些透過偷渡入境，有些則逾期停居留造成。第五，「難民7和庇護申. 6. Petersen, William, “A General Typology of Migration”, American Sociological Review, Vol.23, 1958, pp. 256-265.，轉引自廖正宏，同註 3，頁 11。廖正宏指出，Petersen 提出的 5 種人口遷移類型，分別為原始的遷移、強制的遷移、被迫的遷移、自由的遷移、大眾的遷移等，但因被迫遷移與強制遷移有許多類似的地方，因此合併成為 4 種類型。. 7. 聯合國在 1967 年 1 月 31 日訂立「關於難民地位的議定書」(Protocol Relating to the Status of Refugees)，其中第一條針對難民的定義如下：「難民是指『因有正當理由畏懼於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願意受該國保護的人；或者不具有國籍並由於上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由於上述畏懼不願返回該國的人』」。參考丘宏達，《現代國際法》（臺北：三民書局，2006），頁 427-428。－19－.

(36) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 請者」(Refugees and Asylum Seekers)，難民大多有其政治性原因，他們透過庇護而為接受國所接納8。國際移民組織出版的「2013 年世界移民報告」(World Migration Report 2013)，綜合分析個體遷移的原因，歸納出個人決定遷移的因素包括經濟、政府與公共服務、人口結構失衡、衝突、環境、跨國網絡等9，整理如表 2-1-1。表 2-1-1：遷移的原因遷移的原因. 說明. 經濟因素. 包括國家之間的生活水準及工資差距逐漸擴大所造成的一種拉力，趨使遷移者朝向有著高生活水準或經濟成長顯著及許多就業機會的國家移動。. 政府因素. 一國國內政府治理不善、貪污腐敗及缺乏優質教育與健康衛生服務等社會福利，容易產生推力，促使國際遷移，離國移出。. 人口結構失衡. 在許多高收入國家中，由於生育率降低和預期壽命延長，導致在已開發國家及開發中國家的勞動力市場供需不平衡。中低收入國家中的勞力剩餘，造成就業不足，促發離國移出；另一方面，在高收入工業化國家，人口平均年齡增長，相當程度地增加外國勞力需求，國際遷移因而發生。. 衝突因素. 依聯合國難民事務高級專員署（ United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) 估計，2012 年有超過 1,000 萬的難民，國內流離失所者人數更高達 2,880 萬。衝突本質可能具有種族或宗教特性，也可能由於經濟上的不平等，或對自然資源的爭奪所造成。. 8. Stalker, Peter 著，蔡繼光譯，《國際遷徙與移民》（臺北：書林，2002），頁 17-20。. 9. International Organization for Migration (IOM), World Migration Report 2013, 2013, p.33-34. －20－.

(37) 第二章. 相關理論與概念探討. 個人自由. 無論是在思想、宗教或其他方面缺乏個人自由，也會造成遷移的動力，因為一國國內可能基於種族、民族、性別、宗教或其他理由而有歧視行為。個人基於對自由的想望，因而進行國際遷移。. 環境因素. 包括像是地震、工業災害、水災、土壤及海岸侵蝕、旱災等，其中由於氣候變遷因素所造成人口移動的數據也不斷攀升。. 跨國網絡. 在目的國具有組織之移民社區出現，形成社會及文化拉力。國外家庭成員網絡的建立，能進一步促進遷移的產生，因為這有利於他人的跨國遷移，且該種遷移佔許多工業化國家中合法移民的多數。. 資料來源：World Migration Report 2013, IOM. 第二項. 當代國際遷移的特色. 探討當代國際現象，不可忽略全球化背景。張亞中將全球化定義為「超越地域時空，社會關係轉變的一系列過程」；超越地域時空指的是跨越洲際、跨區域的侷限與壓縮原有時間距離概念；社會關係的轉變是指行為者之間的行為、互動、權力都在發生轉變；一系列的過程表示跨越疆界的交往與聯繫並非偶然或隨機發生，是一系列有規律的整體活動10。Andrew Heywood 則認為，全球化象徵相互連結的複雜網絡出現，意味著我們生活逐漸被那些與我們相距甚遠的地方所發生之事件和決策所影響，即便在全球化的時空背景下，距離和民族國家的領土疆界不再那麼重要，但不意味國家退居全球之後，反倒是強調政治過程的深化與廣化，意味著地方、國家和全球（或者地方、區域、國家、國際和全球）的事件經常相互影響11。全球化背景下的跨. 10. 張亞中，〈全球化的爭辯〉，收錄於張亞中主編之《國際關係總論》（臺北：揚智文化， 2007），頁 339。. 11. Heywood, Andrew 著，李賜賢、劉泰廷、陳宛郁等譯，《全球政治》（臺北：五南圖書， 2013），頁 12。－21－.

(38) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 國人口移動，展現不同於以往的特色出來，透過全球化的視角，也較能一窺當代的國際遷移現象。經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)在 2001 年發表的《國際移民趨勢》(Trends in International Migration) 中，針對該組織成員國的遷移情形分析指出，當代國際遷移有幾個趨勢與現象，包括移入的人數上升、以家庭作為連結的遷移仍占多數、尋求庇護的浪潮、與勞動相關的移民潮之成長、集中於都市地區的移民等現象12。 Stephen Castles 與 Mark J. Miller 則就當代國際遷移的觀察與歸納，發現當代國際遷移具有下列幾個特色。第一，遷移的全球化 (globalization of migration)，愈來愈多國家受到遷移的影響，大多數移民國家的新移民有著不同的經濟、社會與文化背景。第二，遷移的加速化 (acceleration of migration)，國際人流大量成長，同時也增加政府政策的迫切性與難度。第三，遷移的多樣化 (differentiation of migration)，多數國家不只有一種移民類型（如勞動遷移、難民或永久居留等），國家或國際政策面對不同的遷移模式，必須有不同的回應。第四，遷移的女性化 (feminization of migration)，過去大部分勞動移民和難民流動以男性為主，當代國際遷移中，女性在勞動遷移的數量開始增加，人口販運網絡中的女性成員也占大多數。第五，遷移的政治化 (growing politicization of migration)，政治、雙邊與區域關係和各國的國家安全政策，正逐漸受到國際遷移的影響13。. 12. OECD, “Trends in International Migration (Annual Report 2001 edition)”, pp. 17-46, available at http:// www.oecd.org/migration/mig/2508596.pdf, visited on September 10th in 2014.. 13. Castles, Stephen & Miller, Mark J. 著，賴佳楓譯，同註 2，頁 10-12。－22－.

(39) 第二章. 相關理論與概念探討. 此外，也有學者發現，相較於以往的遷移，當代移民開始重視權利爭取，尤其包括社會福利與政治權利等面向14，因此迫使國家在因應當代國際遷移時，必須開始正面處理有關移民的身分與認同、移民輔導等問題。. 14. Jeannette Money, “Comparative Immigration Policy”, available at http://www.isacompss.com/info/ samples/comparativeimmigrationpolicy_sample.pdf, visited on March 28th in 2014；宋爽，〈全球化背景下的國際移民特點〉，《求索》，第 11 期（2006 年），頁 61-63。－23－.

(40) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 第二節. 國際遷移理論. 國際遷移理論的建構，傳統上是屬於經濟學、人口學、社會學者的研究範圍，這些學者所要回答的問題是「移民現象為何會發生」、「人們為何會選擇移民」、「如何解釋移民流量的起伏」等 15。Peter Kivisto 與 Thomas Faist 在國際遷移理論的研究上，分別就推拉模型、新古典經濟學和移民、網絡理論與移民的新經濟學、區隔式的勞力市場、世界體系論等面向進行討論16。Stephan Castles 和 Mark J. Miller 分析國際遷移的原因，歸納出當代三個論證的主要途徑，分別為經濟學、歷史結構途徑與移民系統理論17 。綜觀當代國際移民理論，除最常用來解釋人口遷移的推拉理論外，相關的國際遷移理論各異，旁支眾多，迄今比較成熟的理論主要有四個，包括新古典經濟理論、歷史結構主義理論、雙重勞動市場理論及移民系統理論等 18。以下針對相關理論重要觀點進行整理與討論。第一項. 推拉理論. 推拉理論(Push-Pull Theory) 最早可以溯及到 E. G. Ravenstein 所提出的遷移法則 (the laws of migration)，直到 Everett Lee 集大成後，才完成比較有系統的遷移理論。Ravenstein 的遷移法則可以歸納為七則。第一，遷移與距離 (migration and distance)，人口遷移受距離的影響，一般都傾向於短距離遷移，長距離遷移也只移往工商業都市中心，離中心越遠，遷移人口愈少。第二，遷移階段性 (migration by. 15. 也有學者認為，看待移民現象，除了經濟學與社會學外，如果加入政治學的概念來看待遷移與移民問題，更可掌握與了解國際遷移與移民的全貌。進一步資訊可參考盧倩儀，〈政治學與移民理論〉，《台灣政治學期刊》，第 10 卷第 2 期（2006 年），頁 209-261。. 16. Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，同註 4，頁 43-60、63-70。. 17. Castles, Stephen & Miller, Mark J. 著，賴佳楓譯，同註 2，頁 29-38。. 18. 周聿峨、阮征宇，〈當代國際移民理論研究的現狀與趨勢〉，《暨南學報》（哲學社會科學），第 25 卷第 2 期（2003 年），頁 1-8。－24－.

(41) 第二章. 相關理論與概念探討. stages)，人口遷移常呈現階段性，大商業中心吸引周圍鄉鎮居民遷入，當這些人遷到大都市後所留下的空缺，則由更遠處的居民遞補，逐步影響到更偏遠的村莊；反之，大城鎮人口的向外擴張也是階段性的，由近而遠向外擴散。第三，流向與反流向 (stream and counterstream)，每一人口遷移的流向，同時也會有反流向存在，亦即遷移並非完全是單向，而是雙向的。第四，城鄉遷移傾向之差異 (urban-rural difference in propensity to migrate)，城鎮居民比鄉村居民較少遷移。第五，短距離遷移以女性居多 (predominance of female among short distance migrants) 。第六，技術與遷移. (technology and. migration)，運輸、交通工具與工商業的發展使人口遷移增加。第七，經濟動機為主 (dominance of economic motive)，雖然受歧視壓迫、沈重的稅賦、氣候不佳、生活條件不適合等因素也是促使人口遷移的原因之一，但其中仍以經濟因素最為重要，人們為改善物質生活而遷移的情形占最多數19。 Lee 在 Ravenstein 的研究基礎下提出人口遷移理論 (theory of migration) ，其認為影響遷移的因素包括「原住地」、「目的地」、「中間阻礙」及「個人」等 4 種。原住地與目的地之間都各有吸引與排斥遷移的因子存在，假設移民發生原因係兩個互補過程所導致，則當推動人們離開某地的因素強於留在當地的因素時，則人們將離國移出，反之亦然。Lee 進一步提到，有兩股力量是在討論遷移時必須納入考量的，第一個是個人的「天生惰性」(natural inertia)，人天生就是定居者而非遷移者，遷移是特殊時期才會引發，不是平時就有；第二，中間阻礙，例如遷移的距離或費用等，也是人們決定遷移與否的重要考慮因素。最後，一個人的個性、智慧、敏感程度、對其他地方. 19. 廖正宏，同註 3，頁 94-97。－25－.

(42) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 的認識程度、與外界接觸的情形等，都會影響個人對原住地及目的地的評斷20。隨著對推拉理論研究的深化，該理論模型也遭到很多的批評。學者藍佩嘉在分析印尼和菲律賓這兩個臺灣外勞主要來源國例子中發現，勞動力的跨國遷移常常被認為是貧窮輸出國的推力與富裕輸入國的拉力交互作用而成，但實證研究發現，印尼與菲律賓都不是亞洲最貧窮的國家，但卻提供亞洲最大量的勞動力來源，至於菲律賓移工，多數並非來自窮鄉僻壤，而是經濟程度相對較高的都市及都市邊緣地區，因此證明在金錢壓力和經濟貧困之下，還有許多中介因素影響移工的決定21。李明歡整理當代對於推拉模型的批評意見22，認為推拉模型著重在移民者受到外在的推力與拉力影響，被動地進行遷移，忽略移民主觀的能動性23。因此，除因嚴重的天災人禍引起突發性移民潮外，更多當代學者關注的焦點，開始轉向遷移者為何進行「主動移民」的決定。第二項. 新古典經濟理論. 該理論最早是用來闡述發展中國家境內的國內移民，特別是大量的工人從鄉村遷移到都市的情形，後來則被套用在解釋國際移民；新 20. 廖正宏，同註 3，頁 100-103； Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，同註 4，頁 4547。. 21. 藍佩嘉指出，這些中介因素包括母國社會對成就、探索等概念的建構，以及在後殖民、全球化脈絡中所型塑對於現代性的想像。藍佩嘉，《跨國灰姑娘：當東南亞幫傭遇上臺灣新富家庭》（臺北：行人文化，2010），頁 177。. 22. 這些批評的意見可以歸納為四點。其一，推拉模型將遷移描述成為一個群體被動地被推、被拉的過程，無視移民主體在這一過程當中的主觀能動性。其二，推拉模型無法回答當原先存在的推拉因素發生變化之後，為何移民行為並不一定立刻終止，反之，在一些個案中，某些推拉因素並未發生明顯變化，移民行為卻減少或下降了。其三，在相似的推拉因素的作用下，同一群體中，有的人走上了移民道路，有的人卻依然故我，安於現狀。其四，移民行為難道一定完全是推拉因素作用下的理性選擇，難道不存在偶然的恣意行為？. 23. 李明歡，〈20 世紀西方國際移民理論〉，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），第 144 期（2000 年），頁 13。－26－.

(43) 第二章. 相關理論與概念探討. 古典經濟理論(Neo-classical Economic Theory)假設移民數量是勞力供需的相對差異決定，差異大小會影響移民的數量。Massey 將新古典經濟理論的本質，總結為「個人預期自己各別在原國籍國與目的國之間收入的差異，經過遷移與時間成本估算後，得到遷移預期的淨利，如果淨利是正值，則將促使遷移的形成」 24。也就是說，個人會理性地透過成本估算而進行權衡與選擇，自願往報酬較多的地方移動，基本上，工資收入的差異仍是造成移動的主因。針對新古典經濟理論，有批評者認為，工資收入的差異雖然是引發移民遷移的原因之一，但並非絕對的原因，而且，很少移民能夠對於遷移的付出與回報做出精準的計算，從而追求最高收益 25。相較於新古典經濟理論只把薪資差異當作遷移的單一變項，Oded Stark 的新經濟學架構則進一步認為，移民應該同時包含經濟與非經濟因素，除工資之外，還強調家庭在遷移的作用，移民匯款的意義，資訊、移民與周圍環境等複雜的互動關係26。第三項. 歷史結構主義. 歷史結構主義(Historical-structural Theory)源自於馬克思的政治經濟學，強調世界政治經濟的不平衡發展規律對國際移民的推動作用，並將移民看作是服務於資本的廉價勞動力27。該理論提供一個巨觀層級的過程來觀察移民脈絡，認為第三世界國家是依附在發達的資本主義國家。 Wallerstein 的「世界體系論」即歷史結構主義的代表。 Wallerstein 的世界體系論重視資本主義世界經濟的歷史動力，如整合的趨勢、農業商品化、工業化、邊陲化、國際貿易與不平等交換等變 24. Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，同註 4，頁 47-48。. 25. 李明歡，同註 23，頁 13。. 26. 傅義強，〈當代西方國際移民理論述略〉，《世界民族》，第 3 期（2007 年），頁 48。. 27. 周聿峨、阮征宇，同註 18，頁 4。－27－.

(44) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 數，提供研究一國經濟地位在國際體系上升與下降的現象；由於國際社會缺乏一個全球的政治權威，因此使得管理這些跨國資本主義的生產成為不可能，結果卻出現由強大的、工業發達的資本主義國家佔據中心地位的國際分工模式，弱小國家處在邊陲地區，因為技術落後而只能為中心國家提供原物料，半邊陲地區的國家其經濟活動是中心國家與邊緣國家的混合產物28。這樣的結構下，核心國家幾乎掌握所有的資源，主導整個全球經濟，邊陲、半邊陲國家因為社會經濟、政治結構的因素，傳統生活難以繼續，大量的人口從原來封閉的社會遷移到其他地方，跨國遷移則不可避免地發生29。第四項. 雙重勞動市場理論. 雙重勞動市場(Dual-labor Market)亦稱為「區隔式的勞力市場」 (segmented labour market)，由 Michael Piore 於 1979 年提出，意指移民勞工是依據人力資本差異，被挑選到所適合的經濟體之某一階層 30. 。該理論認為，經濟發達地區本質上存在著雙重工作市場。第一，. 高級勞動力市場，由文化程度較高的人所從事，得到較高的收入，且提供他們安全與利益；第二，低級勞動力市場，以低薪、不穩定的工作條件和缺乏升遷機會為特徵。在發達地區的當地勞動力不願意進入低級的勞動力市場，故必須透過外國的移民來填補，因而促成國際遷移31。. 28. 張亞中、苗繼德，〈國際政治經濟學理論〉，收錄於張亞中主編之《國際關係總論》（新北：揚智文化，2010），頁 283-294。. 29. 傅義強，同註 26，頁 51。. 30. Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，同註 4，頁 54。. 31. Jagdish Bhagwati 在分析全球人口流動時也發現類似的不對稱情形。富國需要技術性人員，於是不斷修改移民政策，以便吸納更多專業人才，而窮國讓國內非技術人口大量外移，以符合窮國利益。這樣的情形使得富國的非技術性移民人數供過於求，因為其中包含大量的非法移民和利用不實政治庇護而移入的人口，至於技術人員則供不應求。窮國則通常會擔心人才外流的情－28－.

(45) 第二章. 相關理論與概念探討. Alejandro Portes 和 Robert Bach 在這個基礎上，研究美國邁阿密的古巴移民時，他們將雙重勞動市場再加上「群聚區經濟」 (enclave economy)作為一個考量因素，所謂群聚區經濟是指由某族群所擁有且雇用同族群的商務事業，在他們研究案例當中發現，古巴的老闆通常會雇用來自古巴的同胞，Alejandro Portes 和 Robert Bach 斷言，在族群的群聚區內工人，將會過得比低級勞動力市場中的人們來得好，雖然得到的工資仍低，但群聚區經濟提供一種團結感，比低級勞動力市場更有向上流動的前景32，這又被稱為「三重市場需求理論」。這種族群的群聚區，一方面該經濟圈運作需要引進新的低廉勞力，以增強其產品的市場競爭力；另一方面，由於該群聚的經濟圈形成，移民企業家的地位更顯突出，往往可以從成功者上汲取移民的動力33。第五項. 移民系統理論. 移民系統理論 (Migration Systems Theory) 是由 Kritz 、 Lim 、 Zlotnik 等學者，在 Akin Mabogunje 對非洲城鄉移民的研究基礎上提出。該理論認為，由於政治、經濟、文化和外交等因素的影響，遷入國與遷出國之間形成緊密而穩定的紐帶，從而導致後續大規模的移民 34. 。移民系統理論指出，任何遷移都可視為是「宏觀」與「微觀」結. 構交互作用的結果。宏觀結構包括世界市場、國際關係、法律、移民輸出國家與接受國的移民政策，所建立的一套結構與實踐的政治經濟學。微觀結構則是指遷移者本身，為應付遷移與移居所發展出來的非正式網絡，這些非正式網絡包括個人關係、家庭與家庭形態、友誼與社群關係、經濟上的互助與社會問題等，這樣的連結對個人與團體提況，因為這代表其發展的前途堪憂。參考 Bhagwati, Jagdish 著，周和君譯，《全球化浪潮》（臺北：五南圖書，2007），頁 267。 32. Kivisto, Peter & Faist, Thomas 著，葉宗顯譯，同註 4，頁 54-55。. 33. 李明歡，同註 23，頁 14。. 34. 傅義強，同註 26，頁 53。－29－.

(46) 我國對外籍人士及非法移民管理措施之研究：以西班牙經驗為借鏡. 供不可或缺的資源35。這種非正式網絡是一個移民鍵，它使得移民過程較為安全、並且增進新移民對移居國的了解，以及使新移民到達目的國之後能儘快適應環境；家庭與社區在移民鍵中扮演著核心角色，移民系統一旦建立，便將持續運作下去 36。移民遷移即是宏觀與微觀結構交互作用產生的形態。. 35. Castles, Stephen & Miller, Mark J. 著，賴佳楓譯，同註 2，頁 35-36。. 36. 周聿峨、阮征宇，同註 18，頁 6-7。－30－.

(47) 第二章. 第三節. 相關理論與概念探討. 國家與移民政策. 國家應如何接納移民、處理移民事務，是很重要的公共政策範疇。公共政策（包括政策制定、政策執行與政策評估）在政府治理的過程中，扮演舉足輕重的地位 37，群體生活透過政治途徑尋求各種目的，其最終落實為各樣的公共政策，也就是說，各種社會期盼、政治主張或是經濟議題，經一定程序成為具體的權威決定時，一般就會表現為某種形態的公共政策。政策的目的在於解決問題與取得福祉，其作用係經政府本身或其支持的作為而達成，內容包括著使特定目的的構想得以實現，並使群體生活得以維繫與提升 38。移民政策作為國家公共政策的範疇之一，其政策制定與產出的過程當中，除必須考量時空環境、歷史人文因素、國家整體利益、基本人權尊重等面向外，還必須保持能動性，在全球化時代的背景下，隨時機動地調整國家的移民政策。對於移民政策的屬性及關注的焦點，學者專家的討論與態度不盡相同，有些把移民政策視作國家安全政策的一環；有些則認為移民的原因起於經濟發展的不平衡，因此政策重點應擺在全球不平等現象的解決；有些則認為移民趨勢無法壓制，應積極看待，並尋求移民與社會成員之間的調和等。針對相關的關注重點，說明如下。 37. 吳重禮，〈公共政策與政治〉，收錄於陳義彥主編之《政治學》（臺北：五南圖書，2010），頁 27-47。在決策程序中，首要的步驟就是進行議題設定，各種決策模式的類型裡，分為「理性決策學派」與「非理性決策學派」。理性決策學派認為，政策制定是基於決策者清楚的目標偏好，政策選擇預期獲致特定結果，但也認知道決策過程可能產生相當程度的風險，因此主要以尋求最佳的政策選擇，達到預期的成果。非理性決策學派則認為決策過程當中涉及兩種結構，分別是決策結構與機會結構。決策結構，係議題討論規則，以及如何化解分歧意見的解決方式，決策結構可能訴諸多數決、共識決，或藉由領導者獨斷裁決，均可能產生不同的政策結果。機會結構，則是決定哪些人士或團體有權參與決策過程。基本上，公共政策的產出是基於兩種結構互動的結果，而非預期政策目標的計算考量。決策結構的變動和機會結構的不同，均足以影響政策效果。政策制定後就付諸執行，如政策內容詳盡，但執行不當，也會使得成效受影響，因此政策執行過程中，每一階段必須事先審慎規劃、考慮周詳，執行程序也須允當。政策制定與執行之後，評估其成效顯然有其必要性，政策評估類型則包括「評估分析」、「影響分析」、「過程評估」及「成本效益評估」等。. 38. 任德厚，《政治學》（臺北：自版，2008），頁 523-546。－31－.