西班牙對外籍人士之管理措施

歐盟在 1977 年《阿姆斯特丹條約》即已規定歐盟將成為一個自

由、安全與法律的區域，近年來更是歐盟政策的核心，其目標係保障 歐盟人民與第三國國民在這個架構下自由遷移，在區域內建立安全與 法治遷移環境，一方面阻止犯罪行為人濫用自由遷移從中獲利，另一 方面也希望會員國的刑法制度差異，不會形成自由遷移的障礙²。西班 牙位於歐洲大陸西南端，身為歐盟其中一個成員國，同樣也身兼保障 自由遷移的任務，但西班牙南部綿延的海岸線，兩個緊鄰北非摩洛哥 的城市（修達、梅利亞），以及西非外海的迦那利群島，這樣的地緣 關係或許註定西班牙對於移民問題的處理，必須付出比其他國家更多 的心力，尤其是針對大批來自非洲的移民。

Vicente Gozálvez Pérez 就點出西班牙的非法移民中，來自非洲的 非法移民問題最令西班牙頭痛，原因在於他們進入西班牙的途徑，多 半選擇以非法入國的方式直接衝撞西班牙的邊防；再者，來自非洲的 非法移民工作多半不穩定，且根據西班牙人民對於移民態度的調查，

絕大部份的西班牙人都認為，非洲移民在融入西班牙社會的部份，有 很大的問題存在³。非洲移民潮以「快速增長」(crecimiento rápido) 及

「使用非法途徑」(acceso irregular) 見長，而且對於西班牙似乎情有 獨鍾。西班牙進行的非法移民合法化政策，申請合法化的非法移民，

就以來自非洲的申請人佔多數；其次，西班牙針對非歐盟會員國實施 外勞配額(los contigentes de trabajadores extranjeros)，管制勞動移民，

2 陳麗娟，《里斯本條約後歐洲聯盟新面貌》（臺北：五南出版，2010），頁 101-102。

3 Pérez, Vicente Gozálvez, “La percepción de Mediterráneo a través de la inmigración: las actitudes de los españoles hacia los magrebíes”, Investigaciones Geográfica, Núm. 20, 1998, pp.5-18.

而光來自非洲的外勞就占配額比率將近一半⁴。西班牙與非洲的互動，

充分展現在西班牙在移民問題的處理上，尤其是對非法移民的處理。

對歐盟來說，西班牙在移民問題上所扮演的角色，就是作為管制非洲 非法移民的第一道堡壘與屏障。

Uma A. Segal 等人宏觀地將全球移民進行呈現與分析，並專注個 別國家的移民現況發展與問題，將全世界移民趨勢分為三類，分別為

「大量移民人口的國家」、「移民人口有逐漸增加趨勢的國家」、

「較少或移民人口逐漸下降的國家」等，而西班牙係被歸類在「大量 移民人口的國家」⁵。但翻開西班牙近代的發展史，西班牙早期並非移 民國家，移民對西班牙來說，是當代的現象，根據西班牙人口統計資 料，外籍人士占西班牙總人口比例，1970 年代是 0.43%，1980 年代是 0.52％，1990 年代才達到 1.0%，2001 年則是 3.84%⁶，因此西班牙移 民政策的演進，並沒有很長的歷史淵源，而是近 30 年逐步調整與進 化的。西班牙從移民的移出國到接受國，面對過去從來沒有這樣大量 外來移民的情況下，移民政策的制定起初係較為鬆散，且執行效果不 彰，再加上非法移民浪潮的影響，構成對西班牙社會治安的挑戰⁷，在 不斷地修正、調整後，形成現在的模樣。當代西班牙對外籍人士的管 理，以及衍伸出來的非法移民問題與管理，或許可以提供移民政策訂 定上的參考與借鏡。

4 Pérez, Vicente Gozálvez, “La inmigración irregular de africanos en España, balances y perspectivas”, Investigaciones Geográficas, Núm. 23, 2000, pp.49-55.

5 Segal, Uma A.& Elliot, Doreen & Mayadas, Nazneen S., Immigration Worldwides: Policies, Practices, and Trends, UK: Oxford University Press, 2009.

6 Casado, Montserrat, “Tema a debate: La Regulación de la Inmigración en España”, 2008, p.70. See http://revistas.ucm.es/index.php/PAPE/article/viewFile/PAPE0808220069A/25632, visited on October 20^th in 2014.

7 黃愛媜，《歐洲移民政策對西班牙移民政策之影響（1986-2007）》（新北：淡江大學歐洲研究 所碩士論文，2008），頁 57-64。

第一項 西班牙移民政策與法制概論

西班牙社會研究中心曾做過一份民意調查，訪查西班牙人民認為

他們國家最主要的社會問題為何，調查結果顯示，每 5 個西班牙人 中，就有 1 個人認為該國最主要的問題之一，就是移民問題⁸。移民問 題處理上究係要採取寬鬆或緊縮的政策，均各自有支持與擁護者，西 班牙政府也非常謹慎地面對這個問題，期盼在移民問題的處理上，能 找出最有利於本國的應對方式。

壹、西班牙的移民管理機構與法制 一、移民事務管理相關機關

當前西班牙移民事務主管機關，並非設於內政部 (Ministerio de Interior)下，而是設於「勞動與社會安全部」(Ministerio de Empleo y Seguridad Social)。「勞動與社會安全部」下設三個秘書處，分別為

「國家勞動秘書處」(Sercretaría de Estado de Empleo)、「國家社會安 全秘書處」(Secretaría de Estado de la Seguridad Social)，以及「移民 秘書處」(Secretaría General de Inmigración y Emigración)，其中的

「移民秘書處」綜處有關移入與移出事務，負責移民事務的規劃⁹。 西班牙簽證事務，係由外交部駐外館處負責相關簽證的審查與核 發作業。至於外籍人士在西班牙入出國與停居留事務，則由隸屬於內 政部的「警察總部」(Dirección General de la Policía) 下轄之「外事與 國境警察總局」(Comisaría General de Extranjería y Frontera) 處理¹⁰。

8 新浪全球新聞，〈西班牙移民抗議移民法改革〉，2009 年 10 月 29 日報導，網址：http://daily news.sina.com/bg/news/int/dwworld/20091029/0909822616.html，檢閱日期：2014 年 10 月 25 日。

9 西班牙勞動與社會安全部，網址： http://www.empleo.gob.es/es/index.htm，檢閱日期：2014 年 10 月 25 日。

10 西班牙外事與國境警察總局資料，可進一步參考西班牙國家警察總署(Dirección General de la Policía)網站介紹，網址：http://www.policia.es/org_central/extran_front/com_extran_front.html，檢 閱日期：2014 年 10 月 25 日。

外 事 與 國 境 警 察 總 局 計 有 五 大 局 處 中 心 ， 分 別 為 「 秘 書 處 」 (Secretaría General)、「中央非法移民與虛偽證件查察局」(Unidad Central de Redes de Inmigración Ilegal y Falsedades Documentales)、

「中央國境局」(Unidad Central de Fronteras)、「中央驅逐出國與遣 返局」(Unidad Central de Expulsiones y Repatriaciones)、「國家移民與 國境中心」(Centro Nacional de Inmigración y Frinteras)。秘書處負責 外籍人士管理事務的規劃、分析、指導與協調；中央非法移民與虛偽 證件查察局，係負責有關人口販運、非法移民以及虛偽證件查處，並 調查相關的犯罪活動，蒐報危安情資；中央國境局係負責西班牙國境 管理、協調與控制，並處理有關西班牙人民與外籍人士的入出國事 項；中央驅逐出國與遣返局，扮演驅逐出國與遣返事務的指導、協 調、控制及執行角色，並辦理相關收容程序；國家移民與國境中心，

係研究歐盟與國際上有關移民事務的管理，提供策略性建議與報告。

外籍人士入出國，由外事與國境警察總局的中央國境局負責相關查驗 工作，至於在西班牙國內停居留，則由外事與國境警察總局設於各省 的分局及地區警察局，進行管理與服務事項¹¹。

就西班牙移民事務機關組織設置可以看得出來，移民事務對西班 牙來說，並非全然國家安全與國家利益的議題，移民秘書處配置在勞 動與社會安全部，顯示出西班牙將移民事務的重點，係放在西班牙外 籍人士相關社會安全權利的提供與保障。另外，西班牙處理移民事務 的「政策規劃面」與「管理面」是分開的，政策研擬係由移民秘書處 統一規劃，至於外籍人士管理則主要由警察機關負責。

11 同前註。

二、法律規範

規範外籍人士基本法是《外籍人士於西班牙之社會整合、權利暨 自由之法》 (Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social)，該基本法展現出來的是西班牙對於 移民事務處理的態度，把外籍人士看作社會組成的一部份，強調他們 與西班牙的整合及融入，反映出西班牙對於外籍人士的態度，不是單 純的管理，更包括希望將它們整合到西班牙社會裡。另一部對外籍人 士入出國、停居留、違法制裁等事項，做更細部規定的係《外籍人士 守則》(Reglamento de Extranjería)，該法基於《外籍人士於西班牙之 社會整合、權利暨自由之法》授權而來，兩者互為母法與子法關係。

《外籍人士於西班牙之社會整合、權利暨自由之法》主要內容分 前言及四個篇章。前言（第 1 條至第 2 條、第 2 條 bis、第 2 條 ter）¹² 包括法律的適用範圍、例外規定、移民政策、移民整合等。第一章是 有關外籍人士的權利與自由（第 3 條至第 23 條），包括外籍人士基 本權利與自由、家庭團聚、法律保障、反歧視措施等。第二章是有關 外籍人士的法律制度（第 25 條至第 49 條），包括入出國、停居留許 可、營利活動許可、行政許可與簽證手續準則。第三章是有關外籍人 士違法事項及其罰則（第 50 條至第 66 條）。第四章則是有關政府間 協調事宜（第 67 條至第 72 條）。

《外籍人士守則》內容共計十四篇、266 條。第一篇是入出國制 度（第 1 條至第 24 條），第二篇是機場過境（第 25 條至 27 條），第 三篇是停留規定（第 28 條至第 44 條），第四篇是短期居留（第 45 條至第 122 條），第五篇是短期居留的例外規定（第 123 條至第 146

12 「bis」有些學者翻譯成「之一」或「之二」，「ter」有學者翻譯成「之二」或「之三」，並未 有明確的規定；本論文避免混淆，因此不另翻譯。

條），第六篇是長期居留（第 147 條至 161 條），第七篇是居留許可 與工作居留許可的註銷（第 162 條至第 166 條）；第八篇是外籍人士 聘僱管理（第 167 條第 177 條），第九篇是關於在西班牙入國、居留 與工作的許可規定（第 178 條至第 181 條），第十篇是跨國工作者

（第 182 條至第 184 條）、第十一篇是未成年外籍人士（第 185 條至 第 198 條），第十二篇是在西班牙的外籍人士地位的變更¹³（第 199 條至第 204 條），第十三篇是外籍人士的身分證明文件（第 205 條至 215 條），第十四篇是違法外籍人士及其罰則（第 216 條至第 258 條），第十五篇是外事機構與移民中心（第 259 條至 266 條）。

從兩部法律的內容可以發現，西班牙在移民管理的法律上進行充 分的整合，《外籍人士於西班牙之社會整合、權利暨自由之法》提供 西班牙對移民問題的宏觀面應對，而《外籍人士守則》則係針對西班 牙移民管理措施的細部說明。

貳、西班牙的移民政策、移民整合與策略運用 一、西班牙的移民政策

西班牙在《外籍人士於西班牙之社會整合、權利暨自由之法》的 第 2 條 bis 明確地將該國的移民政策綱領寫進法律裡。第 2 條 bis 第二

西班牙在《外籍人士於西班牙之社會整合、權利暨自由之法》的 第 2 條 bis 明確地將該國的移民政策綱領寫進法律裡。第 2 條 bis 第二