所採取的被動回應。只不過，在強大的邊境管制，仍無法徹底解決非 法移民甘願冒險闖越邊境的問題，因為邊境管制並沒有從「為什麼他 們要離開原本的國家」這個命題點切入。因此，欲解決非法移民問 題，並不全然是對立面的，而須探究非法移民本身進行遷移的原因，
自根本解決與改善。驅動非法移民離國出走的原因，大多是經濟上的 理由，如能改善非法移民來源國的經濟環境、生活品質，將國家驅使 人民移出的推力降低，使人民在目的地國可以得到滿足的需求，也能 在原生母國得到，那就不必冒著風險非法進入他國。西班牙的非法移
58 有關歐盟與非洲夥伴關係建立的相關計畫與內容，可參考「Africa-EU Partnership」網站，網 址：http://www.africa-eu-partnership.org/, 檢閱日期：2014 年 10 月 20 日。
民，很多來自於非洲國家，主要原因除經濟因素外，另一個原因是因 為地理距離位置接近，這也是為什麼非洲國家的非法移民，會來得比 從亞洲或中南美洲國家來的非法移民還要多的原因。再者，西班牙特 別針對來海上的非法移民亟思解決方法，原因還包括人權面的考量，
蓋因橫渡海域的風險比陸運或空運的方式還要來的高很多，打擊非法 移民的同時，也是在維護他們的生命安全。
第三節 小結
Carmen Gonzáles Enriquez 點出西班牙之所以在過去這麼多年以
來，對移民有如此大的吸引力，其原因可歸納為四點。首先，是西班 牙有著非正規 (informal) 經濟的體質，讓非法移民能夠找到工作。其 次，相較於其他歐洲國家，西班牙對於外來移民多半以相對正面的社 會態度對待他們。第三，南歐的政治文化傳統，對非法移民採取相對 寬容的態度。第四，西班牙法律上對於非法移民社會權利的限制較為 寬鬆59。在這樣的情況下，西班牙自然成為移民的首選。
西班牙對外籍人士的態度，其實不單單只有國家力量的管理，更 包括外籍人士與社會的整合面向，而且比起管理，西班牙更重視外籍 人士的自由與權利。從西班牙對外籍人士的法令裡即可發現，《外籍 人士於西班牙之社會整合、權利暨自由之法》內容中，一開始並不是 直接開門見山地說，國家要如何管理外籍人士云云，反而先將國家的 移民政策與移民整合政策作宣示，接著告訴外籍人士，他們在西班牙 國內有何種權利，享受何種自由，以及這樣的權利與自由有何限制，
接著才是討論外籍人士的入出國、停居留等法律制度。各國入出國與 停居留的管理上，其實並沒有太大的差別，進入西班牙，除非是歐盟 會員國或與西班牙訂有短期停留免簽證優惠的國家外，都必須申請簽 證。入國時必須持有效的旅行文件與簽證才可進入。比較特別的是，
西班牙在移民事務規劃與管理面向上，分別隸屬不同的單位，「勞動 與社會安全部」的「移民秘書處」負責移民事務規劃，至於外籍人士 的入出國，以及在西班牙停居留的階段，與我國過去移民署尚未成立 前一樣，均由警察單位進行管理。將移民管理劃歸警察的管理思維，
59 Enriquez, Carmen Gonzáles, supra note 29, p.7.
隱藏著外籍人士管理的著重點，在於避免外籍人士對社會治安的滋擾 與危害。
經濟全球化的過程當中，全球不平等的問題產生，南北國家之間 的隔閡不見得因為全球化的結果而得到稍微的緩歇，反因為經濟全球 化的發展，在國際經貿制度設計、國家的發展能力、國家利益的考量 之下，沒有將窮國與富國之間做完好的修復，而變成富者愈富、貧者 愈貧的情況。為了求取更好的生活品質與環境，編織身處富國可能享 有的種種利多，因此經濟發展較落後的人民決定冒險一試，非法移民 的篇章就自此開展。西班牙注意到「全球化」這個背景因素，認為非 法移民問題不是單純一個國家的力量可以解決，而需要靠合作。因此 除了國家在邊境管理上的強化，以及非法移民合法化的策略之外，西 班牙政府對外積極尋求解決之道。
外部邊境管理部份，西班牙試圖強化自己的邊防警衛，但是卻無 法防堵數量龐大的非法移民不斷地湧進，再加上本身國內實施過多次 非法移民合法化的先例引發的「呼喚效應」，也成為西班牙在尋求國 際幫助的過程中，屢遭困挫，更甚至被認為應該對非法移民問題的嚴 重性，負起一定程度的責任。西班牙與歐盟進行協調，希望各國對於 邊境的強化上，能夠貢獻心力，並將非法移民問題轉化成是整個歐洲 都必須面對的。歐盟雖然已成立 Frontex，作為邊境管理的統合機 關，但在移民政策上，仍然沒有進行統合，甚至在打擊非法移民問題 的責任分攤上，各國考量國家利益的情況下，致使每個國家對非法移 民問題的回應不盡相同。因此，在這樣的背景下，西班牙更需要努力 與歐盟及成員國間，持續溝通與協調，強化國際合作，因應非法移民 問題。
與非洲國家的互動上，有鑑於非法移民大多懷抱著追求美好生活 的夢想，經濟因素在主導著非法移民的行為占了很大的關鍵，因此，
西班牙也好、歐洲也好，都對非洲提出經濟面、技術面支援的發展計 畫，希望在非洲也能建構一個美好的環境，將非洲的遷移推力降低，
拉力提升，以有效地留住非洲人民。與其讓更多的非法移民到西班牙 築夢，不如就讓其本身在原屬母國，即能實現夢想，讓其有願意留 下，使人才不外流，國家也才有發展的可能。此外，西班牙持續與非 洲國家協調，希望他們也能約制自己的國民，並能在邊境管理上進行 強化，防止過多的非法移民外溢至西班牙。綜上所述，全球化時代，
問題的解決，有時還得必須暫時擱置國家的至高性，藉由協商來獲取 共識與雙贏。
看待國際遷移，早期的推拉理論、新古典經濟理論、雙重勞動市 場理論等，多是從經濟的角度切入，認為跨國的遷移行為，背後驅動 的力量是經濟因素。後期的學者則認為，結構的因素一定程度也影響 著遷移，包括像是移民網絡的建構，也會是促成國際遷移的一個重要 因素。討論國家對外籍人士與非法移民的管理措施，除了經濟因素 外，也不能忽略結構的因素（如非法移民網絡、一國國內的移民社群 等）。西班牙認知到這樣的情況，因此在對外籍人士的管理措施上，
更強調移民融入與整合，對非法移民管理措施上則更強調合作與全球 不平等現象的解決，而這正是我國面對外來人口結構轉換的過程中，
所必須重視與強化的面向。
第七章 結論
第一節 綜合分析與比較
本論文論述我國當前的移民事務與管理機關、移民政策方向與移
民法制，並接續討論我國對外籍人士與非法移民的管理措施，並以西 班牙作為個案討論，參考西班牙的經驗，比較我國在外籍人士與非法 移民的管理措施上，還有哪些地方可以持續提升與精進。在論述之前 宜特別提出說明的是，本論文並非要將西班牙的制度完全複製或套 用，而是透過對西班牙對外籍人士與非法移民的管理措施之瞭解，藉 以發現我國在移民管理的面向上有哪些可以再強化、改進或進一步思 考的地方。以下即針對我國與西班牙的移民問題、對外籍人士與非法 移民的管理等面向，進行綜合分析與比較。
第一項 移民問題的特性
我國移民問題調整的對象，係不具備我國國籍的外籍人士，其中
因為我國的歷史與政治背景因素，故對於大陸地區人民、港澳居民的 部份，特別抽出來另外進行規範。我國面對移民現況，重點主要鎖定 在占我國居留外僑人口最多的外籍勞工，以及對當前非法移民問題的 管理與因應。
在移民問題的定性上，我國將移民問題放置在「內政」的層次，
係屬我國國內事務，我國可以基於國家利益與考量，對於移民進行約 制與管理。此外，將移民問題定位在內政層次，其他國家即有不得干 涉我國內政事務的義務，因此使得我國在處理移民問題上，有更多的 自主性。不過這樣的自主性，象徵著國家有權決定如何規範外籍人 士，如果要進行調整，則必須行政機關首肯且付諸實行才有辦法改
變，這也是我國許多非政府團體在推動相關移民權益保障時，所面臨 到的困境。
至於西班牙的移民問題，是放置在勞動與社會安全的層次上，認 為移民問題與勞動權、社會安全有密切相關。其原因在於，扣除掉純 粹觀光的外籍人士，西班牙國內的移民或非法移民，很大一部份都是 在國內從事有報酬勞動者，這些移民在異鄉環境，如相關權益沒有受 到良好保障，除對移民人權是一種侵害外，也間接影響到西班牙人民 可能遭受這些移民的危害。再者，雖然歐盟在移民問題的處理上，並 沒有特別規範個別成員國應如何訂定規定，但也不代表西班牙在移民 問題的處理上有完全的自主性，反而相關政策的出檯，必須顧及到其 他國家的感受（如非法移民合法化的措施）。
第二項 移民政策
我國並沒有一部官方的《移民政策綱領》。即便透過行政院的施
政方針、施政報告中對於移民問題的回應，抑或是梳理移民署的業務
政方針、施政報告中對於移民問題的回應，抑或是梳理移民署的業務