第六章 西班牙對外籍人士及非法移民管理措施
第二節 西班牙對非法移民管理與解決對策
西班牙國防部的報告《控制湧向西班牙的移民潮：現況與行動計
畫》(El control de los flujos migratorios hacia España: situación actual y propuestas de actuación)中，從國家安全的角度切入，分析當前西班牙 移民現況、外部邊境非法移民控制、非法移民與人口販運、非法移民 母國推展相關計畫、移民與勞動市場、在歐盟架構下朝向一個共同的 移民政策發展等問題。報告內容指出，非法移民形態包括入境非法、
合法入境逾期居停留、從事與入境目的不符之活動等，並著重在入境 方式的非法，針對偷渡、人口販運等行為，討論如何透過外部邊境執 法 進 行 防 範 ， 且 在 文 字 使 用 上 ， 跳 脫 較 為 中 性 的 「 irregular/
irregular」，直接使用「illegal/ ilegal」。控制非法移民的國家作為，
這篇報告認為有以下幾個重點。第一，政府必須妥為安排與規劃進入 西班牙的勞動移民、打擊相關非法契約的簽訂與地下經濟；第二，確 保進入西班牙的移民能夠與人民和睦共處及增進融合；第三，增強對 抗非法移民與非法販運人口的力道；第四，與移民母國進行合作，促 進其進步與永續發展27。
西班牙的非法移民28問題一直困擾著西班牙政府，也因此在相關 政策與管理作為面向付出更多的努力。有別於我國純粹以防堵及加強 查察的面向應對非法移民問題，西班牙政府在處理非法移民問題時，
27 Ministerio de Defensa, El Control de los Flujos Migratorios hacia España: Situación Actual y Propuestas de Actuación, España: Ministerio de Defensa, 2006.
28 西班牙的非法移民問題，基本上，西班牙對非法移民並沒有的一個正式且明確的定義，在認定 是否為非法移民者，西班牙採取法條反面解釋的方式，亦即在西班牙的法律架構下，對於外國 人在西班牙領域內入境、居停留許可、居住及工作等方式與條件均明確規定，而移民者如未符 合這些規定，則係違反西班牙法律，將被視為非法移民 。European Migration Network (EMN),
“Ad-Hoc Query on national definitions of irregular migrants and available data”, available at http://ec.
europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad-hoc-queries/298.emn_ad-hoc_query_irregular_ migration_updated_wider_dissemination_en.pdf, visited on March 28th in 2014.
除了加強邊境控管外，在內部管理的面向上，就曾實施非法移民合法 化的政策，舒緩境內非法移民的壓力。其次，就國際層次來說，深知 非法移民問題並非是單一國家的力量可以解決，因此與歐盟及其他歐 洲國家尋求合作。最後，移民是為了追求更美好的生活，非法移民甘 願承擔很大的風險進到另一個國家，也希望在有別於母國的富饒新天 地，賺更多的錢，未來有更好的生活品質，但之所以讓這些不論是合 法或非法移民離國出走的原因，在於原本的母國並沒有提供吸引他們 留下來的拉力，反倒是國內社會普遍貧困、工作機會缺乏，原生母國 無法提供一個很好的環境把他們的人民留下來。對此，西班牙也開始 從這些主要大宗的移民母國著手，協助改善國內的環境，讓人民可以 不用離國出走，也能在國內有一定程度的收入與好的生活。
Carmen Gonzáles Enriquez 歸納西班牙的非法移民的政策，主要有
幾項重點。第一，強化邊境控管；第二，對於涉及人口販運的嚴厲懲 處；第三，勞動檢查；第四，對於非法移民查處的警力投入；第五，
與歐盟在移民控管政策的合作及努力29。就分析層次來說，西班牙在 處理國內的非法移民問題上，可以歸納為國內層次與國際層次兩個面 向進行觀察。以下，即針對西班牙的非法移民問題與影響，以及面對 非法移民問題時，在國內與國際場域所實踐的具體重要舉措，進行梳 理與討論。
第一項 西班牙非法移民的問題與影響
西班牙大多數的非法移民是透過非法跨越邊境，或以觀光名義入 境後逾期停留。非法移民對西班牙的影響，最常被拿出來討論的，主 要展現在三個面向，分別是社會治安面、經濟面與人權。
29 Enriquez, Carmen Gonzáles, “Country Report: Spain”, Undocumented Migration- Counting the Uncountable: Data and Trends across Europe, EU: European Commission, 2009, p. 14-17.
首先，就社會治安面來說，討論的重點在於非法移民對於治安良 市」(black market)，也就是地下經濟，他們在黑市進行勞動，雇主很 可能利用他們的非法處境，對這些非法移民進行工資或勞力的剝削。
也因此，站在人權保護觀點來說，保護這些非法移民亦是必要，輿論
30 西班牙國家報(El País) 於 2002 年 1 月 3 日的報導標題就這麼下，「內政部長將超過 9.8%的犯罪 成長歸咎於移民」(El ministerio de Interior atribuye a la inmigración el aumento de la criminalidad en más de 9.8%), See http://elpais.com/diario/2002/01/03/espana/1010012408_850215.html, visited on October 20th in 2014. 但這不是第一次出現這樣的言論，國家報在 2001 年 2 月 11 日的報導中，
就引述警察總長的言論指稱，「警察總長將升高 10.52%的犯罪率歸因於非法移民」(El director de la policía achaca a la inmigración irregular a la subida de la delincuencia en un 10.52%)，文章中 可以閱讀到「根據分析，這些現象的產生是由於大規模的非法移民湧至」、「非法移民不願工 作、支持犯罪(animo de delinquir)」、「警方堅稱(afirma)，所可知的犯罪(los delitos conocidos) 是由外國人所為」等文字。See Wagman, Daniel, “Estadístico, delito e inmigrantes”, available at http:// www.iigov.org/ss/article.drt? edi=184297&art=184321, visited on October 20th in 2014; also see at Aierbe, Peio, “Inmigrantes delincuentes: una creación mediática”, available at http://www.cipresear ch.fuhem.es/pazyseguridad/AIERBE%20inmigrantes.pdf, pp.94-98, visited on October 20th in 2014.
也指出，政府應該加強杜絕非法移民，如此一來則可保護非法移民免 於遭受剝削。研究指出，約有 25 萬名在西班牙的非法移民，處於勞 動奴隸地位(condiciones laborales de esclavitud)31，幾乎所有來到西班 牙的非法移民，都背負著 5,000 至 6,000 歐元的債務，這約是偷渡到 西班牙的費用，到達西班牙後，這些非法移民幾乎必須完全無償地進 行工作，以先清償之前的債務，若在西班牙工作期間，所遇到的雇主 對其勞力或工資上的剝削與不人道待遇，則非法移民地位幾乎形同奴 隸一般。因此，在防範非法移民的人權面考量上，是防範他們「可 能」遭到的非法對待，杜絕發生人權侵害的行為。
面對國內從事地下經濟生產的非法移民問題，政府無法掌控生產 利益，無法課徵稅收；再者，非法移民在沒有獲得保障的情況下，滯 留於西班牙國內，為求生存可能，有時不得已鋌而走險從事犯罪行 為，以不法手段獲取利益謀生。講究人權保障的今日，控管非法移民 其實也是一種維護人權的方式，因為在沒有保障的情況下，非法移民 可能遭不法組織集團掌控，受剝削或權益侵害與損失。最後，在一味 檢討非法移民帶來的影響時，也該回過頭來想想，政府的行政怠惰，
也是造成非法移民問題嚴重的原因，Carmen Gonzáles Enriquez 的調查 研究中就發現，有一類非法移民，他們之所以形成非法移民的狀態，
不是因為非法入境，也不是故意要在西班牙逾期停居留或非法工作，
而是因為西班牙公務部門緩慢的行政作業而使他們的身分變成非法，
他們依照規定申請延長居留效期，但公部門因為申請件數過多而拒絕 或要求他們延後申請的時間，導致他們放棄以正規的方式延續他們合 法的身分，成為非法移民32。
31 參考網路資料，網址：http://www.consumer.es/web/es/solidaridad/2002/12/10/55084.php，檢閱日 期：2014 年 10 月 20 日。
32 Enriquez, Carmen Gonzáles, supra note 29 , p. 9.
西班牙在 2008 年之後，由於經濟不景氣，國內失業人口大增，
國內民眾及輿論也開始認為非法移民是滋擾社會的根源，於是政府著 手實行大規模的非法移民搜捕行動，並且修訂外國人法，將遭查獲的 非法移民拘留時間拉長，並且在移民團聚的條件上設立更嚴苛的條 款。西班牙政府在非法移民控管上展現其決心與努力，但另一方面，
西班牙經濟衰退，移民處於弱勢地位的情況下，為求謀生但又找不到 合法的工作，因而不得不迫使自己進入隱密及非法的勞動市場，更多 合法移民變成非法移民33。
第二項 應對非法移民的國內作為
西班牙國內在應對非法移民問題時，本論文主要聚焦於兩個面向 進行觀察，包括對於邊境管理的強化，以及國內實施的非法移民合法 化切入。在邊境管理上，西班牙自主建構一套防禦監視系統，監管海 域邊界；國內非法移民問題上，則放在非法移民合法化政策的討論。
一、邊境管理：外部監控整合系統
西班牙在邊境管制的強化面向，建構「外部監控整合系統」
(Sistema Integral de Vigilancia Exterior, SIVE)，透過邊境控管建立「物 理邊界」(physical border)，加強防禦非法移民自西班牙南部進入34。
33 Enriquez, Carmen Gonzáles, supra note 29, pp.12-13.
34 See Agrela, Belén, “Spain as a Recent Country of Immigration: How Immigration Become a Symbolic, Political, and Cultural Problem in the ‘New Spain’”, University of California, Santiago: The Center for Comparative Immigration Studies, August 2002, p.14, available at http://www.ccis-ucsd.org/publi cations/wrkg57.PDF, visited on October 20thin 2014. 進一步資訊可參考有關西班牙警衛隊(Guardia Civil)的介紹，網址 http://www.guardiacivil.org/prensa/ actividades/sive03/index.jsp，檢閱日期：
2014 年 10 月 20 日。
圖 6-2-1：西班牙外部監控整合系統
資料來源：El País, “Funcionamiento del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) ”, see http://
elpais.com/elpais/2014/08/13/media/1407961147_754163.html, visited on October 20th in 2014.
「外部監控整合系統」主要的執行地點有兩處，分別為西班牙南
部的阿海希拉斯省(Algeciras)、卡蒂斯省(Cádiz)、馬拉加省(Málaga)沿 岸，與迦那利群島，在這些據點執行邊境控管計畫。之所以會選定這 些地方，乃係有鑑於進入西班牙的非法移民主要透過兩個路徑，第一 條是經由橫渡直布羅陀海峽進入西班牙，另外一個路徑是經由橫渡非 洲大西洋沿岸進入迦那利群島。「外部監控整合系統」主要針對從海 面上非法入國者監控，防止企圖以非法手段進入西班牙的人們。該系 統由三個防衛設施所構成。第一，監控系統，包括高塔監測(higher towers of control)、強力照明設備 (lighting)、閉路電視 (colsed-circuit television)。該監控系統配有高解析度的攝影機、紅外線攝影機（針對 能見度較低時使用），以及可偵測 10 公里範圍的雷達系統。第二，
控制中心。監控系統會將所攝錄而得的影像傳回設置於阿海希拉斯省 的控制中心，如在海面上發現船隻，則將立即通報攔截或救援。第