第四章 農業多功能性下之我國農地利用政策
第四節 我國農地價值與功能之認知
響國土資源合理利用（廖安定：2008）。而楊國柱、陳亭伊、顏愛靜等（2007：
37）認為，土地可按使用性質分類，其應供作農業之用途，可提供糧食安 全、寧適性、農村文化保存、生態多樣性等多重的功能性，或可謂農地本 身具備有「公共財（public goods）」以及「外部效益（external benefits）」
的性質。然而，如擅自興建農業建築或農宅，破壞農地完整性，而家庭廢 污的排放亦會污染農地，由而產生了「外部成本（external costs）」。此等 外部效益或外部成本並無法經由市場來決定應付金額，也引發該如何處置
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資料來源：李承嘉、方怡茹，2008：64
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方怡茹（2009：100）之研究認為，我國農民對農地功能與價值的認知 上，有下列幾點情形：
一、 我國農民的價值觀普遍認為台灣應該要保有自己的農業，並且重視農 地作農業使用。再者我國農民認為農業生產品質比產量最大化重要，
並認同農地除了具有生產功能外，具有生活功能一休閒旅遊與生態功 能，顯示我國農民對農地功能與價值的認知已走向後生產論與農業多 功能性。
二、 農民對農地功能與價值認知主要受「居住時間」、「農村類型」、「年 齡」、「經營形式」、「教育」等因素影響。且與其他相關調查結果 相比，更進一步發現「居住時間」影響農地功能與價值認知。
三、 「農村類型」顯著影響農民對農地功能與價值的認知的結果，顯示未 來農地政策應考量鄉鄉村異質性，研擬適切的政策方針，並突顯台灣 鄉村類型化確實有其實益。
方怡茹（2009：100-101）並將農村分為街突型鄉村、言周過型鄉村、
傳統農業型鄉村、發展受限型鄉村。以不同鄉村類型的農民是否具有不同 的農地功能與價值認知所作之問卷研究結果，其類型之差異情形分別為：
一、衝突型鄉村
農民的價值觀受到開發壓力衝擊，人地關係反而更加緊密，更重 視農地與農業的保存，進而反對農地開發興建高級田園住宅。農地功 能認知上，重視農地生態功能與生產品質的重要性，並同意以各項措 施維繫農地良好的生態環境與生產品質。
二、調過型鄉村
農民的人地關係緊密，重視農地與農業保存。農地功能認知上，
重視農地生產品質、休閒旅遊與生態功能，並同意以各項措施維繫農 地生產品質與良好的環境及發展觀光休閒使用，以利促進精緻農業升 級。
三、傳統農業型鄉村
相較於衝突型與調過型鄉村，使得具有嚴重勞動人口老化與長期 農業收入偏低問題的傳統農業型鄉村出現人地關衝較為鬆動的情況，
但傳統農業型鄉村仍非常重視農地與農業。農地功能認知上，傳統農 業型鄉村最重視有效率高產能的生產功能，其次亦同意農地具有發展 休閒旅遊的功能。
四、發展受限型農村
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受限於農地生產條件不佳，亦缺乏轉用條件，因此對農地功能與 價值抱持悲觀態度，人地關衝疏遠，對農地利用感到無所適從。惟僅 認為既然無法從事生產或休閒旅遊，但仍可利用農地之載力，開發作 為高級田園住宅。
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第五節 小結
自戰後至 1980 年代中期，國際農業社會歷經農業生產主義階段轉化至 農業後生產主義階段，以及農業多功能性理念的興起，也引發小農經營型 態國家之農業政策與未來農業發展的新思維。我國自臺灣光復迄今，也由 於社會與經濟成長快速，農業政策歷經多次重要之改革。社會經濟型態也 從原本以農為主時期，依次逐漸轉型為以農養工時期、農工並重時期、三 生農業時期。由於我國屬小農經營型態，至新世紀加入世界貿易組織
（WTO）以來，在世界貿易之自由化，多數農產品於市場機制的競爭壓力 下，造成農業面臨生存不易之威脅。為因應全球化所帶來的衝擊，我國農 政單位已積極提出及推動一連串的農業改革之新方案，目前所推動之農業 政策及施政方針中，已逐漸跳脫傳統之思維，及均衡發展三生（生產、生 活、生態）三力（創力、活力、魅力）之永續農業。
在未來農地政策上，內政部於 2007 年所擬定之「國土計畫法（草案）」， 將國土依功能分級分區規劃。也在農業多功能性之理念下，農業發展地區 應以考量農業發展、基本糧食安全，積極保護重要農業生產環境等，作為 劃設之基本原則。未來之新國土計畫法並可配合「綠色矽島」的遠景，以 人文、生產環境與生態等永續發展為首要，並重視社會公義與知識經濟之 農地利用等理念架構，將農地資源作合理的規劃利用。亦可顯示我國在國 土規劃政策上，對於農地與農業多功能性利用與永續發展之重視。農業多 功能性之農地利用政策，也已成為未來農業發展之趨勢。
我農政單位於 2007 年 8 月起正式實施之「農地銀行」政策，惟目前尚 未顯現如日本「農地保有合理化事業」制度所獲得之具體成效，農地銀行 制度是否能獲得農民之信賴與支持仍有待檢視。且農地銀行屬仲介者角色 與平台，該政策亦非農會的法定業務項目，在施行上可能產生下列幾項之 問題：一、容易受到農民團體代理及自利行為的影響，而產生執行不完全 的問題；二、我國農業長期以來的耕地三七五租佃制度下，所產生農地所 有人對於出租農地是否能順利收回，仍有心理上之畏懼感；三、缺乏長期 租賃的誘因機制；四、交易平台服務人員專業能力問題；五、農地銀行成 員之道德規範問題等。針對上述「農地銀行」之執行上所可能產生之問題，
應以配合農民之實際需求加以改進，及本文第二章所探討日本已立法實施 之「農地保有合理化事業」制度，所採用公法人「中間保有農地」之方式，
似可改善我國「農地銀行」之上述問題，且「農地保有合理化事業」制度 之多項優點及實施經驗，可供為我國農地利用策略改進之參考。
「小地主大佃農」政策是馬英九總統上任前提出改進農業問題的重要 政見與理念，主要係為改善我國所面臨之農業勞動力老化，及國內農地零 細分散的小農經營，無法發揮規模經濟的效果等問題。「小地主大佃農」
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的特色是要促進農地流通和活化農地利用，降低農業生產成本，並調整農 民勞力結構及整體產業結構。鼓勵老農或無意耕作的農民長期出租農地，
讓有意投入農業的新農民，可以集中耕種、企業化經營，更能讓台灣的農 業快速轉型升級。因此，在農業多功能性下，若能落實執行「小地主大佃 農」之政策，可為改善國內目前農業生產環境及照顧農民生活之有效策略。
然而在推動「小地主大佃農」政策之執行方案中，係利用「農地銀行」平 台之服務功能以配合執行，若能在「農地銀行」政策上予已改進，將更能 落實「小地主大佃農」政策之執行。目前「小地主大佃農」政策僅為部分 地區試辦階段，往後是否能有效推廣與執行，及在擴大農地規模利用上之 成效，亦仍有待施行成果之檢驗。
農業及農地具有生產、生活及生態等的多元價值與多元性功能，且它 也成為我國農業及農地政策的主軸。亦即農地本身具備有「公共財」以及
「外部效益」的性質。如違規興建農舍、農地污染等，也產生了「外部成 本」，此等外部效益或外部成本無法經由市場價值來決定，也引發該如何 處置的爭議問題。而現階段之我國農民對農地價值與功能的認知中，也已 逐漸能體認農地同時具有生產、生態、生活等價值與功能。