第二章 理論與文獻回顧
第五節 日本農地保有合理化事業制度
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第五節 日本農地保有合理化事業制度
在全球化及貿易自由化的趨勢及農業多功能性下，小農經營型態之國 家，則多有擴大農場經營規模之農地利用策略，來降低生產成本，達致農 地符合更有經濟效益之利用，以改善農業生產環境，及改善小農所得偏低 的困境。在鄰近的日本地區亦屬小農經營之國家，擴大農場經營規模利用 也成為日本重要之農業政策事項。日本在擴大農場之經營規模之農地利用 政策上，實施「農地保有合理化事業」之制度，該制度包含了農地所有權 與使用權調整之相關農地利用策略，以收擴大農場之經營規模之效。王俊 豪（2008c：105）認為，擴大農業經營規模為農業現代化的要件，然而，
農地的有效移轉，則是決定農場經面積能否擴大的關鍵所在。農地保有合 理化事業制度對於農地所有權或使用權調整策略之作法，亦可供為改進國 內農地利用策略之參考。
日本之「農地保有合理化事業」制度，其事業之目的是為了促使農地 集團化利用，進而擴大農業經營規模，以消除農地零細分散之問題，及提 升農業生產效率等。由於該事業係以公部門的專門機關為農地保有合理化 法人，親自進行農地買賣等之事業，故該制度並具有直接促進農地流動化 之效果。其制度內涵概述如下：
一、日本農地保有合理化事業制度之變遷
日本為擴大農地經營規模，促進農地集團化及農地保有之合理 化，於 1970 年修訂農地法時，創設農地保有合理化促進事業。因日本 在其「農地法」上，對於農地之租賃行為有相當嚴格的限制，致想要 縮小經規模或離農之意願者擔心農地出租後收不回來，而不敢隨意將 農地出租，想要以租賃方式來擴大農地經營的農民亦不易達成其願 望。加上農地價格的上漲，使農地很難流動。再者，日本亦不願輕易 地修正農地法，以維護農地改革之成果，在此情形下，乃於 1980 年制 定「農地利用增進法」，以推動經由租賃方式來達致農地之流通。嗣於 1981 年新的法制創設了三項主要事業，即：農地流動化促進事業、農 地流動化獎勵金支付事業及農地銀行活動事業等。又於 1987 年時，加 入了農用地經營規模促進事業。之後，將農地流動化獎勵金支付事業 改成農地流動化補助金支付事業，又改為確立高生產力農業構造推進 事業，補助金之支付主體也由市町村改成縣農業公社，農用地經營規 模促進事業則更名為土地利用型農業經營規模擴大促進事業。
此後，日本有鑒於農地制度應導向以培育具競爭力之農業經營為 主，又因從事農業者高齡化、農業無後繼者、廢耕地持續增加、耕地 零細分散等問題未獲明顯改善，乃於 1993 年廢止「農地利用增進法」，
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同年發布「農業經營基盤強化促進法」，農地銀行之事業則改由農地保 有合理化事業進行，並由具有公益性質之機構作為農地保有合理化法 人，得以基於其公信力直接介入農地之權利變動，以協助核心農民或 集團經營者擴大經營規模，促進農地利用及改善農業生產結構。（張志 銘、林英彥，2008：129-130）
二、法令依據與政策目標
（一）法令依據：
日本推行農地保有合理化事業之主要法令依據為 1993 年所 頒布施行的「農業經營基盤強化促進法」：
1. 農業經營基盤強化促進法第 5 至 11 條。
2. 農業經營基盤強化促進法第 17 至 26 條。
（二）政策目標：農地保有合理化，亦即農業經營規模擴大，農地集團 化耕作。
三、農地保有合理化法人
日本之農地保有合理化法人，是基於「農業經營基盤強化促進法」
之法律地位，實施農地保有合理化事業的特別法人，目的是為了要促 進農地的集團化、農業經營規模的擴大等，農地保有的合理化39。亦 即，農地保有合理化法人，係農地集團化與規模化之前，中間暫時保 有農地之公法人。
四、日本農地保有合理化事業之內容
韓寶珠、林珈芝等（2008b：48-59）指出，日本農地保有合理化事 業之內容，主要有下列 5 項：
（一）農地買賣、租賃等事業
所謂農地買賣、租賃等事業，即農地保有合理化法人，依據 想要縮小農業經營規模者，或想要離農者之申請，而將他們的農 地先行買下來或租下來；另一方面，依據想要擴大農業經營規模
39 近長 武治，「日本における農地保有合理化法人の任務」，收錄於田山輝明編著，『農 地整備法制に関する日欧比較研究』，初版 1 刷，株式会社成文堂，平成 10 年 3 月 31 日，
頁 129。
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者的申請，而將先前買下來或租下來的農地出售或出租給他們，
由此進行農用地等之利用調整事業，這項事業為農地保有合理化 事業之中心事業。
（二）農地出售信託事業
所謂農地出售信託等事業，即不在村地主或希望離農者等，
對農地保有合理化法人，為出售農地之信託，而農地保有合理化 法人受託後，則將農地價額之 7 成以内，無利息貸給委託者，待 農地出售後，受託者再將土地價款支付給委託者，而委託者需清 償先前之貸款。
（三）農地出租信託事業
所謂農地出租信託事業，即持有土地之非農家或不在村之農 地所有人（例如在都市生活而不能自任耕作或管理者），對農地 保有合理化法人，為出租農地之信託（需移轉所有權），而農地 保有合理化法人受託後，則將農地出租給希望耕作之核心農家，
並收取租金，然後扣除費用（例如租税公課、事務管理費等），
其餘額為收益金，要支付給委託者。到期後承租人將土地還給農 地保有合理化法人，而農地保有合理化法人在信託期滿後，將土 地所有權移轉給信託人。
（四）農業生產法人出資育成事業
所謂農業生產法人出資育成事業，即農地保有合理化法人將 由農地買賣等事業所買下來的農地，以現物出資方式對農業經營 改善計畫經過認定之農業生產法人出資（移轉所有權），而成為 農業生產法人之股東，並以現物出資農地之估價額取得持分，然 後將該持分分割讓售（最長分割 25 年），持分受讓人則每年對 合理化法人支付受讓代價。農地保有合理化法人也可對農業生產 法人採取現金出資的方式。
（五）研修等事業
農地保有合理化法人，對保有之農地在保有期間提供作為新 進農業者之農業技術、經營方法之實地研修訓練。在保有期間也 會做除去障礙物、深耕、整地、灌溉排水、農路整修、有機物投 入等土地改良，使農地變成優良農地，然後做為研習農場，或農 產品試驗栽培之用。
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出讓農家 農地保有合理化法人 承受農家
（買入） （中間暫時保有） （出讓）
在出讓者希望 之時期買入
（×年1月）
在承受者希望 之時期出讓
（×年12月）
五、農地保有合理化事業之基本流程與具體效益
日本農地保有合理化事業，係由農地保有合理化法人為中間保有 農地之角色，以促進農地之流動。其運作方式之基本流程詳見第一章 圖 1-1 所示，即先由農地保有合理化法人向縮小規模之農家購買或承 租農地，而在出售或出租給擴大規模之農家前，為中間性之暫時保有。
當農地保有合理化法人找到有意擴大農地規模而其年齡在 65 歲以下 之核心農戶，且認定該農戶其原有之經營面積加上取得後之農地面積 可以超過符合經濟經營規模之基準面積，則可將保有之農地出售或出 租給該農戶，以達到農地之再分配，促進農地之流動化，及提高生產 效益之目的。
徐世榮等學者（2005：2-9~2-11）之論述指出，日本所推行之農 地保有合理化事業，依上述之基本流程及其相關規定之運作，可達成 下列之具體效益：
（一）解決出讓農家與承受農家交易時間之落差問題
離農之農家為轉業投資或處理負債等問題而亟欲取得出售 土地之價款時，這與計畫購買農地者之間會產生時間上之落差，
因此兩者相對之交易調整相當困難，農地保有合理化法人之「中 間性保有」制度將可消除雙方之時間上之落差（如圖 2-10 所示）。
圖 2-10 解決出讓農家與承受農家間之時間落差問題
資料來源：徐世榮等，2005：2-9。
（二）避免農家間相對交易之顧忌
買賣雙方相對之交易往往會產生一些困擾，例如口頭契約上 易產生之誤解、農家間心理上之顧忌與排斥等，若以公家機關之 合理化法人部門居中處理，將可避免前述交易上之困擾（如圖 2-11 所示）。
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出讓農家 農地保有合理化法人 承受農家
相對交易會有心理上之抵抗感
（買入） （中間暫時保有） （出讓）
出讓農家B （買入） 農地保有合理化法人 承受農家
（出讓）
（中間暫時保有）
出讓農家A
出讓農家C 在承受者希望
之時期出讓
圖 2-11 避免農家交易上之顧忌
資料來源：徐世榮等，2005：2-10。
（三）可將多數之出讓農地集中轉讓，以促進集團化與連接化
需購置農地之農業經營者，如果要向複數的農地出讓者購買 農地以擴大經營規模時，先由合理化法人綜合取得後再一次轉讓 給農業經營者，則其農地買賣事務手續可以簡化。同時，合理化 法人也可將暫時保有的農地加以整理改善，以提高附加價值後再 予以出售（如圖 2-12 所示）。
圖 2-12 將多數之出讓農地集中轉讓給一人，以促進集團化與連接化
資料來源：徐世榮等，2005：2-10。
（四）農地開發事業用地等之先行取得
合理化法人可以先行取得尚未開發之未墾地，然後實施農地
合理化法人可以先行取得尚未開發之未墾地，然後實施農地