結論

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N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y 第六章 結論與建議

第一節 結論

一、 國內之各種農業環境困境更加顯示農業多功能性農地利用之重要性 面對全球化、科技化與資訊化時代的來臨，及社會與經濟快速發 展的今日，農業也逐漸轉化為後生產主義與農業多功能性之時代。各 國在農業後生產主義與農業多功能性之趨勢下，亦已從供應糧食為主 之農業與農地利用政策，逐漸轉變為農業具有商品與非商品之多元化 產出概念，及對環境、景觀、生態之保育與永續發展上。

在生產規模較大，生產經濟效益較高之國家，於後生產主義與農 業多功能性之趨勢下，為保護生態環境，農業之生產政策也逐漸轉變 為從集約到粗放、從集中到分散、以及從專業化到多樣化等。同時，

在世界貿易自由化的情勢下，農業經營規模普遍較小之歐亞各國，紛 紛以農業生態保護觀念為前提，提出農業多功能性之主張，以維護農 業生產與生態環境之永續發展。而農業多功能性中，所包含非貿易關 切事項之非經濟性功能，可產出正面之外部性，成為小農制農業進口 國家於世界貿易談判之籌碼。因此農業多功能性理念的興起，也引發 小農經營型態國家之農業政策與未來農業發展的新思維。農業之多功 能性，亦為近年各國之農業政策施政之方針。

國內地狹人稠，加上山多平原少，農地資源非常有限，且農地畸 零細碎，因此小農經營之農業環境較主張多功能性之國家中更為嚴 重。尤其在農業生產面的經濟效益上，以我國多屬小農經營型態，更 無法與普遍以大規模農地經營之國家相較。尤其在加入世界貿易組織

（WTO）後，為保護我國之農業與經貿權益，更須主張及強調農業之 多功能性。亦即在農業多功能性之理念下，應保護國內農業多功能環 境之永續性發展，當為國內農地利用政策與執行策略上之重要方針。

二、 當前國內仍面臨許多亟待改善之農地利用問題

據統計資料所示，臺灣地區平均每戶農家之耕地規模，僅約為 1.1 公頃，而歐盟國家約 18 公頃、美國約 207 公頃，國內小農經營之農業 生產環境相對於國際上以大規模生產之國家而言，農業經濟處於不利 之地位。國內之農地零細分散與小農經營型態農業環境多為先天自然 因素所造成，雖屬難予避免之缺憾，但如何強化我們的農業政策結構，

並儘可能擴大農地經營之規模，免於零細分散與小農經營型態問題之

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擴大，以改善農業生產環境，則是國內農政單位不得不加以重視的課 題。

在工商業發展迅速及世界貿易自由化之今日，國內農業經濟受到 內外環境的困境下，造成農民之農業所得偏低，農村社會中已除了農 地之零細分散與小農經營問題，亦產生了農業人口下降、老化、青壯 年人口從農意願低落、及農地之低度利用與違法轉用等問題相繼發 生。亦即除了農業生產環境之經濟上問題外，同時也產生農地生態環 境之破壞，及影響農民生活環境之問題。因此在農業多功能性之趨勢 下，農地利用之各項問題與困境，仍均亟待國內農政單位能確實為有 效之改善與解決。

三、 近年國內農業與農地利用政策方向是否呈現農業多功能性之檢視 由於國內屬小農經營型態，農業生產環境不佳，且自加入世界貿 易組織（WTO）後，在世界貿易之自由化，多數農產品於市場機制的 競爭壓力下，造成農業面臨生存不易之威脅。為因應全球化所帶來的 衝擊，及各小農國家對於農業多功能性主張的趨勢下，我國農政單位 已積極提出及推動一連串的農業改革之新方案，目前所推動之農業政 策及施政方針中，已逐漸跳脫傳統之思維，及均衡發展三生（生產、

生活、生態）三力（創力、活力、魅力）之永續農業。內政部於 2007 年所擬定之「國土計畫法（草案）」中，並將國土依功能分級分區規劃 與管制，草案中也以考量農業發展、基本糧食安全，積極保護重要農 業生產環境等，作為農業發展地區劃設之基本原則。雖可看出國內農 業制度之發展上，已呈現農業多功能性發展理念之趨勢，惟在往後之 全面之實施上，是能否有效推行與實踐，及對農業環境與農地利用政 策作合理之改善，仍有待往後從農村地區農村發展與農地利用成效中 檢驗。

四、 現行「農地銀行」、「小地主大佃農」政策對於達成擴大農地經營規模 利用成效之檢視

農業多功能性之農地利用，在生產功能上，須以改善農業生產環 境來達成農業經濟效益，例如擴大農地經營規模之利用。而在擴大農 地經營規模之政策策略上，亦需有完善之農地所有權與使用權調整機 制。目前國內在改善農業生產環境之農地利用政策上，所積極推動之 相關措施如「農地銀行」、「小地主大佃農」政策等也以朝向擴大農地 經營規模為主，惟目前仍屬初步實施或試辦階段，尚未見有顯著之效

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益。擴大農地經營規模之農地利用雖有上述兩項重要措施，然而在推 廣農地所有權與使用權調整之機制與實踐上仍有許多改進之空間。

例如我農政單位於 96 年 8 月起正式實施之「農地銀行」政策，

而「農地銀行」屬仲介者角色與平台，且該政策非農會的法定業務項 目，在施行上亦可能產生下列幾項之問題：一、容易受到農民團體代 理及自利行為的影響，而產生執行不完全的問題；二、我國農業長期 以來的耕地三七五租佃制度下，所產生農地所有人對於出租農地是否 能順利收回，仍有心理上之畏懼感；三、缺乏長期租賃的誘因機制；

四、交易平台服務人員專業能力問題；五、農地銀行成員之道德規範 問題等。因此本研究認為「農地銀行」政策仍需要配合農民之實際需 求，或可參考日本施行之「農地保有合理化事業」制度之優點及實施 經驗，加以檢討與改進。

「小地主大佃農」政策主要係為改善我國所面臨之農業勞動力老 化，及國內農地零細分散的小農經營，無法發揮規模經濟的效果等問 題。「小地主大佃農」的特色是要促進農地流通和活化農地利用，降低 農業生產成本，並調整農民勞力結構及整體產業結構。鼓勵老農或無 意耕作的農民長期出租農地，讓有意投入農業的新農民，可以集中耕 種、企業化經營，更能讓台灣的農業快速轉型升級，可為國內在農業 多功能性下之農地利用上，改善農業生產環境及照顧農民生活之有效 策略。然而在推動「小地主大佃農」政策之執行方案中，係利用「農 地銀行」平台之服務功能以配合執行，若能在「農地銀行」政策上予 已改進，將更能落實「小地主大佃農」政策之執行。目前「小地主大 佃農」政策仍僅選擇部分地區作試辦，往後是否能有效推廣與執行，

及在擴大農地規模利用上是否能具顯著之成效，仍有待施行成果之檢 驗。

五、 農村地區農地利用現況是否呈現農業多功能性現象之檢視

本研究以個案之新埔鎮農村地區為例，該地區多屬丘陵地形，耕 地零細分散、自然生產環境不佳，但民眾多能珍惜農地資源，將農地 依農地可利用之性質與環境，作合理有效之利用，如較適合耕種水稻 之水田以種植水稻為主，雖有位於山坡之農地仍能充分利用發揮最大 之生產效益，適合旱作之土地亦充分種植果樹、雜糧、蔬菜等，對於 生產力較差之農地，亦多能配合當地之自然農村環境之自然景觀資源 與農產特色作充分利用，如發展休閒農業區、觀光農業、精緻農業及 發展有機農產品等，顯示個案地區之農民雖於不利之農業經營條件 下，多能充分利用農地自然環境資源，將農地作多功能及多樣化之經

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營與利用。

六、 農村地區民眾對農業多功能性觀念及實際訪查結果之檢視

對於個案農村地區受訪之基層農會及地方農政單位、地方菁英及 民眾等各階層人員，經訪談過程將農業的多功能性之趨勢及理念予以 解說後，受訪者多能接受與認同農業的多功能性，亦即認為農業除須 考量生產的經濟層面外，尚包括農村社會之農民生活、人文、環境景 觀與生態保護等各項層面。在農地保護與永續利用觀念上，受訪民眾 亦多支持加強農地農用的土地使用管制措施，以保護優良農地不被隨 意之破壞及作不當開發之情形。

從個案地區之農地利用現況訪查及所見中，亦分別發現有下列各 項之特點或特色。在生產面上有：（一）重視農產品產銷制度；（二）

將農地集中化與規模化利用；（三）珍惜農地資源合理有效利用農地；

（四）重視農產品之品質與食品安全；（五）能將農地轉作及輪作以改 善生產環境提高生產效益；及（六）重視農業之生產知識與技術等。

在生活與文化面上有：（一）能將農業與休閒、遊憩、觀光之結合；（二）

耕作農民老化與多有幫農之情形；（三）定期舉辦農村產業文化活動 等。在生態環境面上之特點則有：（一）重視農地污染源之防治；（二）

重視有機農產品之推廣；（三）重視農地的使用管制等。顯示農村地區 之農地利用上多有吻合農業多功能性理念之情形。農業多功能性之理 念及三生農業之政策方針，在國內農村社會中亦能廣受地方菁英及民

重視有機農產品之推廣；（三）重視農地的使用管制等。顯示農村地區 之農地利用上多有吻合農業多功能性理念之情形。農業多功能性之理 念及三生農業之政策方針，在國內農村社會中亦能廣受地方菁英及民