第四章 農業多功能性下之我國農地利用政策
第一節 我國農業政策之轉型與發展
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第四章 農業多功能性下之我國農地利用政策
自戰後至 1980 年代中期，國際農業社會歷經農業生產主義階段轉化至 農業後生產主義階段。及 1990 年代初期興起的農業多功能性理念，已逐漸 受到世界各國之探討與重視。尤其在世界貿易自由化的趨勢下，歐盟及亞 洲等小農經營之國家，基於農業的多功能性具有的非關貿易事項，而據以 作為 WTO 貿易談判上之籌碼。多功能農業的主張，已為小農經營型態之國 家，提供農業政策與未來農業發展的新思維。我國臺灣光復迄今，也由於 社會與經濟成長快速，農業政策也隨之歷經多次重要之改革。為面對及因 應全球化及農業多功能性之國際潮流，我國之農業政策亦有多項重要之農 業改革。然而在第三章中已顯示我國在農地利用上仍存在著諸多之問題，
本章則將農業多功能性下，我國近年農業政策之轉型過程與發展方向、農 地銀行政策與小地主大佃農政策，以及我國農地價值與功能之認知等進行 探討，以檢視近年國內之農地利用策略是否吻合農業多功能性之現象。
第一節 我國農業政策之轉型與發展
一、近年我國農業政策之轉型過程
隨著時代之變遷與社會經濟之快速成長，我國近年之農業政策，
亦有逐漸轉變之情形。陳怡婷（2008：56-65）參酌張嘉蘭、郭小喬、
楊閎仁、林妍均、李承嘉等學者在台灣農業政策發展及農地政策觀察 之相關研究，並大致按照行政院農業委員會所印行之「農業白皮書」
為主的歷史分期，將我國自臺灣光復後的農業政策發展歷程，分為五 個階段：第一階段為臺灣光復初至農地改革完成時期（1945~1953 年）。此階段農業目標為改善環境及引進新技術進而提高生產力與修 復水利設施，故以基礎糧食增產工作進行農地改革。第二階段為以農 養工時期（1954~1968 年）。此階段之農業為臺灣工業提供大量資本、
勞力與市場，奠定臺灣經濟快速起飛的基礎。此時期之農業發展政策 可由 1953 年開始的各期四年經濟計劃中見其端倪。第三階段為農工並 重時期（1969~1990）。農業全力培養工業的結果，使國內經濟結構 面臨重大轉變，農業成長呈現相對落後現象。因此，此時期的農業發 展重點為建設農村與提供農產品價格補助，從當時的「加速農村建設 重要措施方案」與「農業發展條例」的公佈，象徵臺灣農業發展過程 中，已從汲取時期，轉變成為一個支持性的農業政策，農民與農村問 題受到政府重視。第四階段為三生農業時期（1991~2001 年）。受到
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能性用作農地使用政策的重要性。（陳怡婷，2008：56-64）農業多功能性已在 1990 年代起廣受世界各國之重視，並為農業發
2005：18-21）
我國政府自 1988 年起實施貿易自由化政策，外國廉價的農產品大
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二、我國農業政策之發展方向
為促進國土資源合理配置，有效保育自然環境、滿足經濟及社會 文化發展之需要，提升生活環境品質，並確保國土永續及均衡發展，
內政部於 2007 年提出 「國土計畫法 」(草案)。該法案將國土依功能 分區劃分為國土保育地區、農業發展地區及城鄉發展地區等三種分區
59，並規定得視實際需要再予劃分次分區。在農地政策上，於 「國土 計畫法 」(草案)的劃設基本原則中列出，農業發展地區應考量農業發 展、基本糧食安全，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避 免零星散漫之發展，以確保農業生產環境之完整等60。基於此一理念 及符合劃設之目標，顏愛靜等（顏愛靜、陳立夫、楊國柱、周以倫、
連容純、李妮臻、陳亭伊，2005：30；賴宗裕、詹士樑，2005：30）
於行政院農業委員會 2005 年度農業管理計畫報告中指出，直轄市、
縣（市）政府於執行農業發展地區之劃設作業時，必須依循下列數項 之基本準則：
一、 以國土永續發展與生產、生活、生態之三生一體為目標。
二、 農業發展地區以確保農業永續發展為原則。
三、 確保農業發展地區內土地使用與分區劃設目標一致。
四、 計畫引導農業發展地區配置適宜性與法制規範合理土地使用。
五、 保持農業發展地區土地利用之彈性與效率。
六、 農業發展地區土地、建築物及設施的使用，不得妨礙農業永續經 營。
七、 為維持農業生產用地永續利用，宜鼓勵從事農業經營者擴大農場 規模，研究創新生產方式及品種；並給予農業發展地區之土地所 有權人合理的獎勵。
顏愛靜等（2005：20-22）指出，未來新國土計畫法制下，農業 發展地區之分級分區概念，可配合倡導建設臺灣為「綠色矽島」之願
59 參內政部 2007 年 1 月 12 日臺內營字第 0960800101 號函陳報行政院審議「國土計畫法 (草 案)」第 21 條所訂， 國土功能分區之種類如下：一、國土保育地區：為保護自然資源、生 物多樣性、自然景觀、文化資產及防治天然災害、確保國防安全，並限制一定開發利用或 建築行為之地區。二、農業發展地區：為農業發展及維持糧食安全之需要，供農業使用之 地區。三、城鄉發展地區：為規劃供居住、經濟、交通、觀光、文教、都市發展及其他特 定目的等需要作有計畫發展之地區。
60 參內政部所訂 2007 年版「國土計畫法 (草案)」第 4 條。
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資料來源：顏愛靜等，2005：21。
（一）在永續發展方面，生產用地以維持國家基本糧食安全為主，規劃
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以利維持分級分區之規劃成果。
（三）追求知識經濟之農地利用，首重農業生產之研發創新，因此，農 地於進行次分區劃設時，宜考量劃設發展生物科技或有機農業之 農產專業區、休閒農業區等，或於各分區內容許從事這些類型農 業之生產。唯有發展高附加價值之農業，方為減少農地擅自變更 使用的最佳策略。換言之，與其以處罰的方式取締農業用地的違 規使用，不如積極誘使土地所有權人或使用人朝向有利的用途，
故其規劃考量重點應在於如何提升農產附加價值，間或可達成管 制的效果。
國土計畫法草案中除訂有國土功能分區之土地使用管制原則，明 列違反土地使用管制之罰則，另訂有落實國土之保育與國土永續發展 之相關政策措施。顏愛靜等（2005：22-24）並認為，在追求「效率」
與「安定」的現代化農業，並確保農業永續發展的農業政策前提下，
將未來在新國土計畫體系下之農地政策定位為：（一）保護重要農地，
維持基本糧食安全；（二）發展高附加價值農業，提升產業之競爭力；
（三）平衡農業發展權益差距，建立維持農用誘因機制；（四）確保 農業生產環境之完整，追求農地永續經營等四個要項。從以上我國農 業政策之發展方向亦可顯示，我國在國土規劃政策上，對於農地與農 業多功能性利用與永續發展之重視。農業多功能性之農地利用政策，
也已成為未來農業發展之趨勢。