第二章 理論與文獻回顧
第二節 農業多功能性之意涵與內容
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第二節 農業多功能性之意涵與內容
一、農業多功能性之意義與相關解釋
近年來農業多功能性之觀念與趨勢，如前所述。蕭景楷、黃錦煌 等（2003：133）依據經濟合作發展組織（Organization Economic Cooperation and Development Countries,OECD）對農業多功能性定義認 為：產業具有多重產出的經濟活動，可以同時對社會的各種目標都有 所貢獻，亦即多功能性觀念是以活動為導向，並將生產過程與其多重 產出的特性關聯起來。因此，一般來說，農業的多功能性可包括：一、
環境功能：景觀（生物多樣性、遊憩與美觀）、文化傳承、污染。二、
糧食安全。三、食品安全。四、農村活動（農村生活、農村的經濟活 動）等。然而蕭景楷等（2003：134）並指出，由於每個國家的社會、
文化、政治與經濟情況不同，其對於農業多功能性定義的項目也不盡 相同。因此，何謂多功能性？學者李承嘉、方怡茹等（2008：39）認 為，經過了相關國際組織的參與提倡，及已有豐富文獻及政策討論，
它的義涵變得多元複雜，而有各種不同的界定被提出來，且至今仍未 有被共同接受的內容。
陳怡婷（2008：12-13）認為，傳統之農業係以生產功能為主，自 農業引入了多功能的概念後，如同 Hollander（2004）所曾指出，身為 農業多功能性擁護者的歐洲，因保護農業概念的出現，使得其意識到 鄉村農業特色，而強調農業應與一般商品有所差異性的區別，認為農 業應是可以反映歐洲社會特殊歷史文化及其選擇的策略模型，同樣的 亦重視農業生態與鄉村生活。而所選擇的策略模型，則以農業具多功 能性為中心。農業不僅提供糧食（producing not only food），亦支撐 保護鄉村生態多樣性地貌（sustaining rural landscapes）、形成鄉村農 業活動（generating employment）及使鄉村地區保有生存能力（the viability of rural areas）。然而，農業多功能性並非是完全正面或完全 負面的概念，所以無法用好與壞的客觀對立標準去與以評斷解釋，故 當各國紛紛於國際間表態支持農業多功能性與否的立場時，只能瞭解 其係基於國家立場考量各項本國因素後對於農業多功能性的態度。亦 即，至今仍未有一個確切且被各國所共同接受的方式，可以形成農業 多功能性在國際間所獲得之共識。此也為引發國際間對農業多功能性 輿論爭論不休之原因。
李承嘉等（2008：39-40）學者將多功能性歸類成八種不同的解釋，
如表 2-3 所示。且各多功能性友好國對多功能性的認定中，亦各有不 同，如表 2-4 所示。
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資料來源：李承嘉、方怡茹，2008：39。
表 2-4 農業多功能性擁護國家各別立場分析
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資料來源：李承嘉、方怡茹，2008：40。
農業多功能性在擁護國所支持的內涵中，雖尚未有一致共識的解
OECD於2001年另外賦予多功能性定義（working definition），並且強 調，工作性的界定應符合各成員國已經認可的多功能核心元素。多功
王俊豪、周孟嫻等（2006：2）認為，歐盟共同農業委員會於 1997 年所提出的「歐洲農業模式（Model of European Agricultural，MEA），
其理論基礎在於多功能農業，亦即將農業視為多元複合產出的產業活
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動。而農業多功能性的核心概念，則在於各種商品與非商品的聯合生 產 （ joint production ） 成 果 ， 並 特 別 強 調 農 業 的 非 商 品 產 出
（non-commodity outputs，NCO），能以公共財或私有財的形式，進入 到公共服務與市場流通的場域，其理論架構如圖 2-2 所示。
而非商品產出，又可區分為實質的功能與抽象的功能兩大層面。
如稻穗為實質的非商品產出，可納入市場經濟的運作架構，且可能發 展出可測量指標來量化分析。因此歐盟執委會於 2005 年所提出的歐洲 農業模式評估計畫（MEA-Scope）中，係側重於實質的非商品產出層 面，其對於農業多功能所之評估指標，即依據各地區自然條件與農產 管理方式的差異，以及可能產生的正面或負面外部性，作為農業多功 能性之量測篩選與分析。而不同的土地利用所形塑的農耕景觀，則為 農業與自然環境聯合產出的抽象功能，如社會、文化、景觀、環境等 抽象功能，可能轉換成農業商品以外的衍生收益，但其實際應用的可 行性則相對較低。
圖 2-2 多功能農業聯合產出的理論架構
資料來源：Piorr et al., 2005：13；王俊豪、周孟嫻等，2006：2；楊國柱、陳亭伊、顏愛靜 等，2007：40。
陳怡婷（2008：14）對於農業功能聯合產出之概念，以更簡單的 曲線圖說明，如圖 2-3 所示。舉一個實例，農業投入同時具有糧食功 多功能農業 聯合
生產 非商品產出
（NCO）
商品產出
（CO）
公共財
z 降低負面外部性 z 產出正面外部性
私有財
成本
市場機制
準市場機制
（如政府補貼）
商品與非商 品總收入
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能與生態功能，假設 y 軸為農業投入可達到的生態功能產出；z 軸為 農業投入可達到的糧食功能產出。當農業投入至(y*,z*)時，生態功能 與糧食功能皆達到其最大化；在 y*以前的投入，係屬於兩者互補性的 產出，隨著 y 增加，z 也跟著增加，二者為正向關係；在 y* 以後的 投入，屬於只可選擇其一的產出，因為隨著 y 增加，z 也跟著遞減。
也就是說，假設欲追求 y 軸的生態功能大於 z 軸的糧食功能，在聯 合產出概念下的農業經營方式會傾向於圖 2-2 右側的投入 ( 提高生 態功能，減少經濟功能 )。因此，農業多功能性雖依各國國情與地區 性需求或時空環境之差異，而有各種不同之解釋，但以農業多功能性 之核心概念，則係將農業視為一種多元複合產出的產業活動。亦即在 一定程度之農業投入下，同時具有商品與非商品聯合產出之功能。
圖 2-3 聯合產出概念
資料來源：Huylenbroeck et al., 2007：8；陳怡婷，2008：14。
三、農業非商品產出的供需關係與政府角色
王俊豪、周孟嫻等（2006：3）指出，歐洲農業模式（MEA）對 於農業多功能性之施政重點，在於界定與尋找農場經營時之非商品產 出。而為釐清歐洲農業模式與社會之連結關係時，可以農業非商品產 出之供需關係作分析。就非商品產出的社會需求而言，可分為外顯需 求與潛在需求兩類。所謂外顯需求（revealed demand）係指政府為了 特定的公共服務目的所採取之施策措施，常見的政策工具，如農業環
z 財貨
z* （y*,z*）
生產可能曲線 互補性的產出 競爭性的產出
非可分配投入 可分配固定投入
y* y 財貨 生態功能產出
糧食功能產出
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境計畫（agri- environmental schemes，AES）係以保護自然環境為目標 的農業補貼措施，鼓勵農民以較為粗放的農場生產計畫，從事非商品 的環境產出。至於潛在需求（potential demand）則是指採用相同的農 業施策計畫，可能會因地區資源特性的不同，或是因國家整體鄉村發 展的目標與經濟情勢的差異，而擁有發展不同正面外部性（positive externalities）的潛能，或需面臨不同負面外部性的威脅。
再就非商品產出的供給面來看，外顯供給的成效，則視農業商品 與非商品產出間的聯合程度（degree of jointness）來決定。換句話說，
在農場經營實務中，不同的生產計畫會採取不同集約度的經營方式，
資料來源：Piorr et al., 2005：19；王俊豪、周孟嫻，2006：3。
王俊豪等（2006：3-4）並認為，非商品產出的供需之間，存在著
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色。也就是當農民之非商品產出有供給過剩情形時，由國家層面的需 求，來確保非商品產出的供給，維護農民收益；當消費者對非商品產 出的需求不足時，亦由國家層面的供給，來滿足消費者對非商品產出 的需求。供需之交換關係如圖 2-5 所示。以動物福利補助計畫為例，
政府基於保護消費者的考量，一方面，可透過補貼鼓勵農民採取低集 約度的放牧計畫；另一方面，則可制訂動物畜養最低生活空間的牧場 規範，以提升民眾對於肉品消費的安全感。因此，動物福利補助措施 可視為國家對農業非商品產出的需求-食品生產環境的安全性；相同 的，該補助計畫的實施成效，則可用來滿足消費者對於食品安全的需 求。
圖 2-5 非商品產出的供需交換關係
資料來源：Piorr et al., 2005：17；王俊豪、周孟嫻，2006：4。
從農業多功能性的政策實踐上是否有一套依循的基準方面，陳怡婷
（2008：15）認為，農業多功能性介入農產品自由化貿易所引發之衝 突時，可由農業生產是否具一體性、外部經濟可否發揮、是否具有公 共財的性格等三個問題，來作為政策介入之判斷標準，並藉此說明政 策介入維持農業多功能性之必要性（如圖 2-6 所示）。此也成為歐盟、
挪威、瑞士等國主張農業多功能性於國家政策實踐的基礎所在。
農民層面的非 商品產出供給
國家層面對非商 品產出的需求
國家層面的非 商品產出供給
消費者層面對非 商品產出的需求 農民與國家的交換關係
目標：確保非商品產出的供給
國家與消費者間的交換關係 目標：滿足對非商品產出的需求
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資料來源：陳怡婷，2008：15。
由於農業具有聯合產出之多功能性概念下，農業除了生產農產品
(landscape and open space amenities)
優養化
(eutrophicatioI1) 文化遺產
(cultural heritage)
沉澱與汙濁
(sedimentation and turbidity) 農村經濟生存
(rural economic inability)
飲用水污染
(drinking water contamination) 糧食安全
(domestic food security)
家畜經營污染
(odors from livestock operations)
問題一、農業生產是否具一體性
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(prevention of natural hazards)
動物棲息地 (animal welfare) 地下水涵養
(groundwater resource recharge)
過度灌溉
(irrigation-overuse，salinization) 生物多樣化保護
(preservation of biodiversity)
生物多樣性喪失 (loss of biodiversity) 溫室效應減緩
(greenhouse gas sinks)
溫室效應加速
(greenhouse gas emissios)
資料來源：Abler，2005：242；陳怡婷，2008：24-25。
四、農業多功能性之分類
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資料來源 :蕭景楷等，2003:135；陳怡婷，2008：25-26。
陳怡婷（2008：26）則認為，儘管各國均針對其本國不同之農業經
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水：1.涵養水源、及防洪；2.妥善利用水資源 土：1.國土保育；2.維護土壤地力
社會及文化功能
1.緩和都市化；2.保存農村社區生活；3.傳承農村文化遺 產價值；4.促進農村遊憩；5.形成富麗農田景觀；6.傳承 農地耕種教育；7.平衡地區發展；8.替代社會福利保障；
9.振興農村地域
資料來源：陳怡婷，2008：26-27。
表2-8 農業多功能性中屬於農地的次功能
表2-8 農業多功能性中屬於農地的次功能