第四章 農業多功能性下之我國農地利用政策
第二節 農地銀行政策
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第二節 農地銀行政策
我國之農戶的平均可耕作面積約僅 0.78 公頃，農地利用普遍為零細分 散、規模較小之小農經營型態，農業經營規模不僅與歐美地區相差懸殊，
更小於鄰國日本 61，因此在生產成本上，較之日、歐等主張農業多功能性 以降低貿易限制之國家更高。在面對國際化及貿易自由化的趨勢下，衝擊 我國農業之競爭力，及產生農業經營環境更加艱鉅與困境。在此形勢下，
如何擴大農地經營規模利用，以降低農業生產成本，達致農地符合更有經 濟效益之利用，改善小農所得偏低的困境，並保障我國糧食安全之問題，
將是農業多功能性下，我國農地利用政策不容忽視的重要課題。現階段我 國農委會在擴大農地經營規模利用上，所提出與推動之「農地銀行」政策，
即為鼓勵農地生產規模之擴大化、專業化與企業化的經營利用。
一、 農地銀行之意涵
「農地銀行」一詞，係源自於日本之用語，日本政府原為解決農 地買賣雙方相對交易時所產生之困擾，例如口頭契約上之誤解、農家 間心理上顧忌等，規劃由特定公法人居中處理，藉以促進交易之進行 並可避免困擾，同時也藉由特定公法人之參與，讓農地可集中在一定 之平台下，將願意出讓之多數農地集中轉讓給單一經營人，以促進農 地經營之集團化及經營土地之整體化，達到促進農地利用之目標。（簡 俊發、張志銘，2007）我國所推動之「農地銀行」，即係利用農、漁會 等農民團體，扮演農業用地買賣、租賃等交易之媒合服務角色，並提 供作為農地租購、農地利用法令及農業專案融資貸款等諮詢服務平 台，藉以促進農地的流通及活化農地的利用。農地銀行媒合服務之運 作，如圖 4-2 所示。
圖 4-2 我國農地銀行媒合服務示意圖
61 參考資料同本文前揭註（註 7）。
農地銀行
（農會）
甲
（賣主或出租人）
乙
（買主或承租人）
委託 委託
媒合服務
農地所有權或使用權
（買賣、租賃交易）
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計畫，由農會、漁會扮演農業用地買賣、租賃等媒合服務角色，同時 提供專案農業融資貸款等諮詢服務，藉以促進農地流通及活化農地利 用，促進農漁會轉型。當時，並已完成農會 300 人之「不動產經紀營 業員」訓練及證書取得，強化農會人員應有的專業職能。各農會積極 籌設開辦的「農地銀行服務中心」，第一階段已有 115 家農會準備就 緒，第二階段亦有約 100 家農會陸續加入，服務據點遍布全臺66，迄 97 年底臺灣地區已有 273 家農會及 25 家漁會陸續成立農地銀行服務 中心，占全部農漁會家數的 87.4% 。此時，各農漁會累計已上網建 置農地出租、出售及法拍案件數共計 11,574 筆，成交案件數共計 1,342 筆，成交農地面積合計 420.37 公頃，成交案件中所同時辦理貸款之 總金額約達 3 億 1 千餘萬元。（張志銘，2008） 顯示農地銀行推動已 達到活絡農地買賣及租賃市場及協助農漁會處理不良資產問題之初步 成果。農政單位推動「農地銀行」在提升行政效能及服務品質的努力 上，亦漸獲各界之認同與肯定。（簡俊發、張志銘，2007；廖安定，2007）
三、 農地銀行建置與推動之法律依據及施行目標
（一）農地銀行之法律依據
農地銀行係政府為促進農地之流通，滿足農地所有權人與有 意經營農地者間租售之需求，及擴大農地經營規模利用而設，提 供農地之買賣、租賃、法拍等仲介資訊平台及服務環境，並媒合 促成交易之達成。在農政法律上，於 2003 年 2 月 7 日所修正公 布之農業發展條例，增訂第 22 條之 1 規定，明定主管機關為促 進農地流通及有效利用，得輔導農民團體辦理農業用地買賣、租 賃、委託經營之仲介業務，並予以獎勵。此亦為我國農政單位於 2007 年起委託各基層農漁會，施行農地銀行建置與推動計畫之主 要法律依據。且基於農業發展條例為不動產經紀業管理條例之特 別法，農會辦理農業用地買賣或租賃等仲介之農地銀行業務，得 不受不動產經紀業管理條例之限制。
（二）農地銀行之施行目標
據行政院農委會於 2007 年時所訂我國農地銀行之建置工 作，係以服務農民、促進農地利用效率為最終目標，且預期達成 下列 3 項之計畫目標：（簡俊發、張志銘，2007：41-43；廖安
66 參行政院農委會網站，2007 年 8 月份農委會重要措施。
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定，2007：33-38）
1. 建立農地租售資訊平台與網絡：規劃並建置以農民需求為主 之農地銀行資訊平台，提供農地租售服務、農地利用管理知 識、便民服務、意見交流、農地資料查詢等功能，可讓農民 有統一之農地買賣或租賃資訊查詢窗口，並能簡易的操作及 使用。
2. 強化農會之農地仲介服務：輔導並獎勵農民團體辦理農業用 地買賣、租賃、委託經營之仲介業務，服務農民，並促進農 地有效利用。
3. 落實農業新政策與目標：配合新農業運動推動農業漂鳥體 驗、留農築巢、園丁計畫等政策，協助農業生力軍取得經營 農業之農地。
四、 農地銀行建置與推動計畫之內容
（一）農地銀行之整體工作規劃
依行政院農委會企劃處處長廖安定（2007：33-38）表示，
我國農政單位對於推動農地銀行之整體工作規劃，依階段可分 為：1.計畫執行規劃及準備；2.平台設計、訓練及資料建置；3.
服務啟動、仲介及輔導；4.加強宣傳、檢討及績效評鑑；5.擴大 青年留農貸款及產銷輔導；6.農地利用權擴大出租及規模經營；
7.健全長期租賃環境及農業經營專區執行法制；8.農地調整規劃 及制用環境改善等。
（二）農地銀行之推動工作重點
廖安定（2007：33-38）並將農地銀行之推動工作以年度區 分，2007 年度時為推動之初期階段，其工作重點為：1. 建置開 發農地銀行資訊及服務平台；2. 提升人員素質與營造農會服務環 境；建立輔導獎勵機制及執行規範等。2008 年度起列為中長期，
至 2009 年度止之工作重點為：1. 進行農地銀行系統之維護更 新，強化與其他農業及農地相關資訊系統之整合工作；2. 持續推 廣宣傳，並完成計畫實施之檢討；3.將農會全面納入農地銀行專 案實施計畫之考核與獎勵，並辦理成效評鑑；4.配合農田休耕補 助方式之調整，鼓勵農民將農地經營權出租，擴大農地供需之仲 介服務；5. 透過資訊系統之應用，以示範性操作規劃模式，導引 農會協助於特定農業生產區域之農地經營規劃與調整等。2009
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年後之工作重點則為：1. 建立農地銀行網站之營運及處理機制；
2. 建構及擴大農地銀行資訊網絡之實施。3. 擴大農地銀行網站 之應用功能，包括直接給付、產銷班經營、特定農業生產區域之 規劃等計畫。
（三）推動農地銀行之預期效益
簡俊發、張志銘（2007：41-43）及廖安定（2007：33-38）
等認為推動實施農地銀行政策可達成以下之預期效益：
在農漁民方面：1.可藉由資訊平台便利農地供需雙方以最小 成本取得農地租售訊息及媒合服務網絡，同時配套獲得農地取得 與經營農業所需之金融低利貸款，實質降低土地取得及經營成 本。2.可藉由專業資訊服務與交流平台，消除農民對三七五減租 條例的疑慮，進而提供農業發展及農地利用之訊息，減少不必要 的交易糾紛。3.提供漂鳥、園丁等農業生力軍安定經營農業的機 會，落實新農業運動之農業漂鳥體驗、留農築巢及園丁計畫等農 業新政策與目標。
其次，在農會方面之效益有：1.增加各農會增加多元化服務 功能，照顧農民，並促進農會轉型。2.利用農業用地仲介服務增 加業務收入，並進一步由農會信用部提供專案貸款或農產品供銷 服務，相輔相成，增加農會收益。3.提升農會人員素質及服務環 境品質，讓農會更能永續經營等。
而在政府方面之效益則有：1. 促進農地流通，便利農民取 得所需農地，活化農地利用與擴大經營規模，增加農業競爭力。
2. 建立輔導及獎勵農會辦理農業用地仲介業務之機制，強化農 會對政府的向心力。3. 透過資訊系統之開發與推廣，未來可引 導農民團體積極協助於特定農業生產區域之農地經營規劃與調 整，提升經營效率等。
五、 農地銀行政策之改善問題分析
農委會所推動之「農地銀行」政策排除了「不動產經紀業管理條 例」之適用67，然而農地銀行之畢竟是屬於以仲介媒合方式促進農地 之流動化，其施行上亦可能衍生下列幾項之問題：
67 參「農會漁會辦理農業用地仲介業務輔導獎勵要點」第 1 點。
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（一）農地銀行能否有效執行問題
我國農地銀行政策之執行策略，仍停留在仲介服務之層次 上，該政策之施行亦非農會或漁會的法定業務項目 68，將容易 受到農民團體代理及自利行為的影響，而產生執行不完全的問 題。（張志銘、林英彥，2008：134）
（二）農地所有人對於出租農地之心理因素
雖然農業發展條例於 2000 年 1 月 4 日修正公布施行後，
所訂立之農地租賃契約已不適用耕地三七五減租條例之規定，
但由於我國農業長期以來的耕地三七五租佃制度下，耕地出租 後之收回不易，所產生農地銀行之農地租賃仲介交易上，農地 所有人對於出租農地是否能順利收回，仍有心理上之畏懼感，
增加交易上之困難。
（三）缺乏長期租賃的誘因機制
根據農地銀行推動至 2008 年 5 月 l4 日止已成交之 242 件 租賃案件統計，農地之租期大多集中在一年，計有 93 件，約占 承租案件總數之 38％；其次為半年者，計有 77 件，約占總數 之 32％；而租期達到三年以上者，僅有 13 件，約 5％，比例最
根據農地銀行推動至 2008 年 5 月 l4 日止已成交之 242 件 租賃案件統計，農地之租期大多集中在一年，計有 93 件，約占 承租案件總數之 38％；其次為半年者，計有 77 件，約占總數 之 32％；而租期達到三年以上者，僅有 13 件，約 5％，比例最