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農業多功能性下農地利用策略之研究-以新竹縣新埔鎮農村社區為例 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 農業多功能性下農地利用策略之研究 -以新竹縣新埔鎮農村社區為例 治. 立. 政. 大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al. i n C U 研 究h e 生: hi n g c余錦清. v. 指導教授: 徐世榮博士. 中 華 民 國. 九 十 九. 年. 六. 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 摘要 農業多功能性,為現今各國農業發展進程中的新典範,其核心概念是 各種商品與非商品的聯合生產成果,並特別強調農業的非商品產出,如社 會、文化、景觀、生態及環境等功能。在農業多功能性下,國內的農地利 用,則面臨著國際農業經濟發展與競爭壓力,及國內地狹人稠、山多平原 少等自然因素所產生之農地零細分散與小農經營型態問題。且近年在國內 農地資源不足情形下,並有農業生產力衰退,農地低度利用、違法轉用、 農業景觀破壞及農地污染等問題相繼發生,亟需檢視與分析農地利用政策 之執行成果與現況,以改善符合農村與農民需求及符合農業的多功能性之 農地利用策略。 農村社區層級是執行農業多功能性的一個必要之規模,因此本文從農 村社區層級來檢視國內所呈現之多功能性現象。從個案農村地區農地利用 現況及各階層民眾觀念之訪談結果上,所發現之特點或特色,依不同之面 向分別為:一、在生產面上,重視農產品產銷制度;農地能集中化與規模 化利用;珍惜農地資源合理有效利用農地;重視農產品之品質與食品安全; 農地有轉作及輪作以改善生產環境提高生產效益情形;及重視農業之生產 知識與技術等。二、在生活與文化面上,能將農業與休閒、遊憩、觀光之 結合;耕作農民老化與多有幫農之情形;定期舉辦農村產業文化活動等。 三、在生態環境面上之特點則有,重視農地污染源之防治;重視有機農產 品之推廣;重視農地的使用管制等。顯示農業多功能性理念在農村社會中 亦能廣受地方菁英及民眾之支持及有所實踐。但同時也發現農地低度利 用、違法轉用、農業景觀破壞及農地污染等問題仍有許多改善的空間。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. v. 國內目前所推行之「農地銀行」與「小地主大佃農」等農地利用政策, 雖有助於擴大農地經營規模利用及改善農民生活,但在執行上尚未具顯著 之成效。本研究之訪談結果亦發現,受訪者對此兩種政策多不甚瞭解。經 解說與互動後,民眾亦提供了許多不同之意見。例如,目前租賃農地之方 式,多僅以口頭上約定繳租之方式即成交,係由於過去所施行之三七五租 佃制度仍讓農地所有權人擔心。及若無農地租賃書面契約,辦理農業貸款 困難,影響農業之經營等之民眾意見。顯見國內政策仍有諸多改進的空間。 此改進策略上,本研究所引介之日本「農地保有合理化事業制度」 ,受訪民 眾多有認為,可擷取其優點提供作為國內農地利用策略調整之參考。. engchi. i.

(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(7) 目 錄 摘要 ……………………………………………………………………………… i 目錄 ……………………………………………………………………………… I 圖目錄 …………………………………………………………………………… III 表目錄 …………………………………………………………………………… Ⅴ. 第一章 緒論 …………………………………………………………………… 1 第一節 研究動機 ……………………………………………………………… 1 第二節 研究目的 ……………………………………………………………… 7 第三節 研究範圍與內容 ……………………………………………………… 8. 政 治 大. 第四節 研究方法與流程 ………………………………………………………15. 立. 第二章 理論與文獻回顧 …………………………………………………… 19. ‧ 國. 學. 第一節 農業多功能性之發展趨勢 ……………………………………………19 第二節 農業多功能性之意涵與內容 …………………………………………28. ‧. 第三節 農村社區層級多功能農業之概念 ……………………………………52 第四節 農業多功能性的轉型架構與永續發展 ………………………………60. y. Nat. sit. 第五節 日本農地保有合理化事業制度 ………………………………………72. a. er. io. 第六節 小結 ……………………………………………………………………81. n. iv 第三章 當前國內農地利用面臨問題分析 ………………………………83 l 第一節. n U i e h ng c 農地零細分散與小農經營 ……………………………………………84. Ch. 第二節 農業生產力之變化與衰退 ……………………………………………87 第三節 農地集約度降低與變更使用 …………………………………………96 第四節 農村景觀環境的破壞與農地污染……………………………………100 第五節 小結……………………………………………………………………104. 第四章 農業多功能性下之我國農地利用政策 ……………………… 105 第一節 我國農業政策之轉型與發展…………………………………………105 第二節 農地銀行政策…………………………………………………………111 第三節 小地主大佃農政策……………………………………………………120 第四節 我國農地價值與功能之認知…………………………………………130 第五節 小結……………………………………………………………………134 I.

(8) 第五章 新竹縣新埔鎮農村地區個案探討………………………………137 第一節 個案農村地區簡介……………………………………………………137 第二節 個案農村地區訪談概況………………………………………………147 第三節 多功能性農地利用現況………………………………………………152 第四節 擴大農地經營規模利用之訪查………………………………………164 第五節 小結……………………………………………………………………172. 第六章 結論與建議 …………………………………………………………175 第一節 結論…………………………………………………………………175 第二節 建議…………………………………………………………………180. 政 治 大. 參考文獻 ………………………………………………………………………183. 立. 附錄一、 大佃農身分類型及及應符合產業別經營規模條件彙整表 ………195. ‧ 國. 學. 附錄二、 訪談內容 ……………………………………………………………196. ‧. 附錄三、 承租耕地農民訪談記錄(格式) …………………………………199. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(9) 圖目錄 圖 1-1 日本農地保有合理化事業之基本流程圖 ………………………………13 圖 1-2 研究流程圖 ………………………………………………………………17 圖 2-1 近代農業體制發展趨勢圖 ………………………………………………27 圖 2-2 多功能農業聯合產出的理論架構 ………………………………………31 圖 2-3 聯合產出概念 ……………………………………………………………32 圖 2-4 農業非商品產出的供需落差 ……………………………………………33 圖 2-5 非商品產出的供需交換關係 ……………………………………………34 圖 2-6 政策介入農業多功能性的必要條件分析 ………………………………35 圖 2-7 農場的發展途徑和多功能性範圍 ………………………………………53 圖 2-8 空間規模和多功能性的嵌套層級體制 …………………………………54. 政 治 大. 圖 2-9 嵌套的多功能農業地理與農村空間 ……………………………………58. 立. 圖 2-10 解決出讓農家與承受農家間之時間落差問題…………………………75. ‧ 國. 學. 圖 2-11 避免農家交易上之顧忌…………………………………………………76 圖 2-12 將多數之出讓農地集中轉讓給一人,以促進集團化與連接化………76. ‧. 圖 2-13 農地開發事業用地等之先行取得………………………………………77 圖 2-14 調整出租人與承租人所期待之租賃期間不一致問題…………………77. Nat. sit. y. 圖 2-15 農協之農地保有合理化事業與農業委員會、市町村之關係…………78. io. er. 圖 3-1 台灣地區 2007 年耕地規模農戶數比例圖………………………………85 圖 3-2 我國總人口與農戶人口數增減趨勢圖 …………………………………88. n. al. Ch. i Un. v. 圖 3-3 我國人口總戶數與農戶數增減趨勢圖 …………………………………89. engchi. 圖 3-4 近年各年齡層農業就業人口數趨勢分析圖 ……………………………90 圖 3-5 國內 2007 年各年齡層農業就業人口數比例圖…………………………91 圖 3-6 我國相關產業占國內生產毛額的比例趨勢圖 …………………………92 圖 3-7 國內 2007 年農戶所得來源比例圖………………………………………94 圖 3-8 國內 2007 年專業農戶與兼業農戶數比例圖……………………………95 圖 3-9 國內 2007 年兼業農戶以農業或兼業為主戶數比例圖…………………95 圖 4-1 綠色矽島願景下農地分級分區規劃政策理念 …………………………109 圖 4-2 我國農地銀行媒合服務示意圖 …………………………………………111 圖 4-3 小地主大佃農政策示意圖 ………………………………………………122 圖 5-1 新竹縣新埔鎮地理位置圖 ………………………………………………138 圖 5-2 新埔鎮交通位置圖 ………………………………………………………140 圖 5-3 新埔鎮各村里社區位置圖 ………………………………………………140 III.

(10) 圖 5-4 福祥園藝中心仙人掌栽植 ………………………………………………157 圖 5-5 范先生灌溉水塘與養殖情形 ……………………………………………157 圖 5-6 范先生田螺養殖情形 ……………………………………………………157. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(11) 表目錄 表 1-1 歐盟、日本地區與適合我國地區之農業多功能性內涵比較表 ……… 9 表 2-1 我國與歐洲休耕補助政策之差異性 ……………………………………22 表 2-2 農業多功能性議題的演變歷程 …………………………………………25 表 2-3 多功能性的主要解釋 ……………………………………………………29 表 2-4 農業多功能性擁護國家各別立場分析 …………………………………29 表 2-5 農業生產以外之公共財與所帶來之負面外部性 ………………………35 表 2-6 國家或組織對農業多功性之分類 ………………………………………36 表 2-7 農業的三大功能及其次功能 ……………………………………………37 表 2-8 農業多功能性中屬於農地的次功能 ……………………………………38 表 2-9 德、日農業政策與農地角色功能比較表 ………………………………51. 政 治 大. 表 3-1 臺灣地區各地形面積與耕地面積占總面積之比例 ……………………83. 立. 表 3-2 臺灣地區 2008 年非都市土地使用編定之農牧用地平均面積表………84. ‧ 國. 學. 表 3-3 新竹縣 2008 年 6 月底非都市土地使用編定之農牧用地平均面積表…84 表 3-4 台灣地區耕作規模農戶數統計表 ………………………………………85. ‧. 表 3-5 臺灣地區平均每戶農家耕地面積表 ……………………………………86 表 3-6 國內總人口數與農戶人口數之比例一覽表 ……………………………87. Nat. io. sit. y. 表 3-7 國內總戶口數與農家戶數之比例一覽表 ………………………………88 表 3-8 農業就業人口之年齡分配與平均年齡統計表 …………………………90. n. al. er. 表 3-9 國內生產毛額統計表 ……………………………………………………91. i Un. v. 表 3-10 農家平均年所得與所得來源數額及比例表……………………………93. Ch. engchi. 表 3-11 專業農戶數與兼業農戶數量統計表……………………………………94 表 3-12 臺灣地區歷年耕地複種指數一覽表……………………………………97 表 3-13 臺灣地區歷年耕地面積佔土地面積之比例……………………………98 表 3-14 非都市農牧用地變更編定為非農牧用地之面積………………………99 表 4-1 推動「小地主大佃農」試辦計畫-10 個試辦區辦理情形……………128 表 4-2 臺灣農民對農地價值與功能的認知…………………………………… 131 表 5-1 個案農村地區訪談對象分類表………………………………………… 148 表 5-2 個案農村地區受訪者編號一覽表……………………………………… 148 表 5-3 個案農村地區之訪談方式與重點……………………………………… 151 表 5-4 農業多功能性之觀念與認知分配表…………………………………… 152 表 5-5 個案農村地區受訪者對農業產銷制度之意見彙整表………………… 153 表 5-6 個案農村地區農業產銷班規模彙整一覽表…………………………… 155 V.

(12) 表 5-7 承租農民耕作規模與租賃方式之訪查結果…………………………… 166 表 5-8 承租農民農地收穫與農地使用情形之訪查結果……………………… 166 表 5-9 擴大農地經營規模觀念認知訪談結果分配表…………………………167 表 5-10 農地銀行與小地主大佃農政策之認知程度分配表 …………………168 表 5-11 農地利用策略之解說後民眾意見分配表 ……………………………170. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(13) 第一章 緒論 第一節 研究動機 自 1990 年代迄今約二十年期間,各國雖有經濟、社會、政治及環境等 各層面的差異,而對於農業方面的變動和發展進程則多已走向後生產論 (post-productivism)或多功能性(mutifunctionality)的農業體制。農業多 功能性(Multifunctionality of agriculture, MFA)的理念已逐漸受到國際上的 重視,及成為許多國家農業政策的新指引 1。在此理念下,農業經營除了生 產農產品與糧食的基本功能之外,尚具有保護自然環境、維護鄉村景觀與 奠基鄉村發展等功能。於 1997 年由歐盟農業委員會(COPA 2)與歐盟農業 合作委員會(CoGeCA 3)共同提出的「歐洲農業模式」(Model of European Agriculture, MEA)中,即以多功能農業為基礎(王俊豪,2004a:2),並 主張多功能農業與歐洲社會文化具有密不可分的關係(王俊豪、周孟嫻, 2006:1)。在此同時,世界貿易組織(World Trade Organization, WTO) 對各國所規範的農業協定(Agreement on Agriculture,AG)中,也已重視 到 農 業 之 生 產 應 顧 及 糧 食 安 全 與 環 境 保 護 等 非 貿 易 事 項 ( non-trade concerns) 4。因此,歐盟於WTO多邊貿易協商時,提出了以農業多功能性. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. sit. 1. Nat. 為發展理念的歐洲農業模式,作為談判的籌碼 5。除了歐盟外,如日本等生 產成本較高之國家,亦相繼於WTO中,強調農業多功能性的特性,以使價. n. al. er. io. 在 1990 年代,許多盎格魯-亞美利加(Anglo-American) 國家從經濟、社會、政治及環境 層面的差異,來討論現代農業體制(modern agricultural regimes) 與農村本質、變動和未來 的發展進程。結果產生二項最具權威的觀念:一是農業體制從生產論(productivism) 走向 後生 產論(post-productivism),二 是從生產論 走向多功能 性的農業體 制(multifunctional agricultural regimes)或多功能性(mutifunctionality)。如今,後生產論與多功能性已經成為許 多國家(例如歐盟、日本、中國及韓國等)農業政策的新指引,或者本身即為新農業政策的 一部份(李承嘉、方怡茹等,2008:32)。 2 COPA 是 Comité des Organisations Professionnelles Agricoles 的縮寫,係指 Committee of Agricultural Professional Organizations in the European Union,故譯為歐盟農業專業委員會 (王俊豪,2004a:2)。 3 CoGeCA 是 Comité Général de la Coopération Agricole 的縮寫,係指 General Committee for Agricultural Cooperation in the European Union,故譯為歐盟農業合作委員會(王俊豪, 2004a:2)。 4 在 WTO 規範各國貿易的協定中,農業協定(Agreement on Agriculture,AG)之主要目 的在於改變農產貿易活動的型態,使農產貿易政策回歸公平與市場導向的特質,並使進出 口國對於農產貿易活動之進行更容易掌控。而農業協定的前言與第 20 條提到應顧及非貿 易事項,即指糧食安全與環境保護等項目(蕭景楷、黃錦煌,2003:131-132)。 5 WTO 多邊貿易談判為近年來影響歐盟農業發展最重要的因素之ㄧ,特別是貿易自由化 的全球競爭壓力,迫使歐盟共同農業政策必須修正原有之農業市場支持系統,諸如降低境 內市場的價格支持措施、削減出口補貼,及降低進口關稅,以放寬國際農產品進入歐盟市 場之機會。然而,歐盟有鑒於其農業生產方式、環境保護與動物福利等法定標準的制度限 制,迥異於農業出口國家的廉價競爭策略,故於多邊貿易協商時,提出以多功能農業發展 理念的歐洲農業模式作為談判籌碼(王俊豪,2004a:3)。. Ch. engchi. 1. i Un. v.

(14) 格、所得支持方案與貿易限制等之合理化 6。這也使得以農業多功能性為基 礎之理念,已逐漸成為近年生產成本較高之小農經營國家,在農業政策與 農地利用策略上之重要方針。 地狹人稠的我國臺灣地區,農地資源非常有限,近年來隨著時代的變 遷,社會經濟逐漸發展,以及全球化、科技化趨勢之影響,使得我國傳統 農業型態亦隨之逐漸轉變。相較於歐美等國之農業經營型態,我國則普遍 為規模較小且零細分散之小農經營型態,農業經營規模不僅與歐美地區相 差懸殊,更小於鄰國日本 7。因此我國之農業生產成本,較之日、歐等主張 農業多功能性以降低貿易限制之國家更高,農業之經營困境更鉅。 尤以我國於 2002 年加入世界貿易組織(WTO)後,國外農產品之大 量湧入國內市場,國內農業的生產與經營環境在此內、外在的困境中,受 到了嚴重之衝擊。因此,為保護國內之農業環境與經濟利益,我國對於農 業多功能性之主張更是不容忽視。因此農政單位在農地利用之策略運用 上,亦應跟隨著農業多功能性之發展趨勢,做合理之調整與改善。並且, 農業之經營者在面對著全球化及農業多功能性之觀念下,亦須不斷的學習 與改變,突破現有之不利因素與困境,以面對國內、外的競爭壓力及挑戰。 亦即,在全球化的時代裡,面對著農業的多功能性的國際趨勢下,我國之 農業政策與農業經營觀念,尤其在農地利用之策略上,亦應有合理之檢討 調整與改善以為因應,及符合農業多功能性之利用。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. n. al. er. io. 然而,近年來國內之農地利用策略上,是否已能顯現農業多功能性之 理念與要求呢?從近年我國農政單位所提出的各項農業政策與發展方針視 之,如行政院農業委員會(以下簡稱農委會)1995 年提出之「農業政策白 皮書」中,以兼顧農業生產、農民生活與環境生態,滿足現代生活所需, 維護後代生存權益,訂定下列三項之總體目標,即: (一)提高農業經營效 率,強化國產品市場競爭力;(二)加強農村建設,增進農民福祉;(三) 維護環境資源,促進生態和諧等 8。嗣後農委會所陸續提出之方案及計畫, 如 2001 年提出「邁進二十一世紀農業新方案」,所列之新世紀農業發展願. Ch. engchi. 6. i Un. v. 由於 WTO 的精神是消除各種妨害自由貿易的障礙,所以政府補貼是不容許的,因為會 影響實際成本,進而造成不公平的競爭;可是生產成本較高的國家若不對生產者加以補 貼,將使其缺乏生產意願,整個產業將受到立即的影響。所以農業生產成本較高的國家往 往對農業的補貼和支持也較高,如日本、歐盟等,認為農業補貼可以有效地使農業持續發 展,並且產出有利於整個社會的公共財等副產品,他們強調可藉由農業多功能性的特性, 使價格與所得方案與貿易限制合理化(蕭景楷、黃錦煌,2003:131)。 7 歐洲的農場平均規模約 15 至 20 公頃,紐西蘭的農場平均更高達 1000 公頃以上(陳武 雄,2009b)。同屬小農型態的日本農戶平均耕作面積僅 1.24 公頃,約為歐美的 1/15(李 蓮生,2006)。而據行政院農業委員會 2008 年農業統計年報之資料顯示,我國臺灣地區 之耕地面積約 82 萬公頃,農家戶數約 75 萬戶,農戶的平均可耕作面積約僅 1.1 公頃,更 小於鄰國日本。 8 參照行政院農業委員會網站,農業政策,「農業政策白皮書淺說(8408)」。 2.

(15) 景為:讓台灣農業邁向「永續發展的綠色產業」、「尊嚴活力的農民生活」 以及「萬物共榮的生態環境」等 9。於 2005 年時提出為期 4 年之「中程施 政計畫(94 至 97 年度)」中,列出了四項優先發展課題,即:(一)確保 糧食安全,提升產業競爭力;(二)再造農村社區,增進農民福祉;(三)加強 國土保安,維護生態環境;(四)擴大對外農業合作,拓展農業發展空間等 10。 農委會於 2009 年,再度提出「本會中程施政計畫(98 至 101 年度)」,其 優先發展課題則包括:(一)確保糧食安全; (二)發展科技優勢農業; (三) 推動農地改革及農村再生;(四)加強農產品全球布局;(五)加強國土保 安等五項。從這些近年來之一連串之農業政策目標與課題中所視,在表面 上似乎已重視到生產、生活與生態等三生農業,及朝向農業多功能性之發 展。但在實際上,國內農地利用所面臨之問題是否因此減少?在政策的內 容與作法上,是否符合農地農用之情形?以及在農地利用策略上,是否仍 須改善與調整之情形?仍值得從農村社區中予以檢視。. 政 治 大. 在農地利用的法令上,自 2000 年 1 月 4 日大幅修正「農業發展條例」 後,放寬了「農地農有農用」之原則,以致農地細分、農舍興建及違規使 用等情形恐將日益嚴重,及衝擊農業生產環境 11。例如「農舍」的興建與. 立. ‧ 國. 學. ‧. 管制上,是否已有完備的法令規範及完整的國土規劃體系作配合,以及政 府對於農地興建農舍的管制態度等,仍須有待加強改進,以保護國內之農 地資源 12。且蛙躍散布的農舍,是否影響農業之「生產」效率、農村之「生 態」環境、及農民「生活」之安寧等,仍有諸多值得檢討之問題 13。因此 從農業法令上所產生之問題亦可看出,國內在之農地利用的政策與策略 上,是否吻合農業多功能性之要求而言,仍有許多改進的空間。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 再者,國內目前所重視及推動之擴大農場經營規模的各項政策,是否 吻合農業多功能性之問題上。基於國計民生與社會安定及國家安全之角. Ch. engchi. 9. i Un. 參照行政院農業委員會網站,農業政策,「邁進二十一世紀農業新方案(9001-9312)」, 第一篇第二章,新世紀農業發展願景。 10 參行政院農業委員會網站,農業政策,「中程施政計畫(2005 至 2008 年度)」。 11 林森田(2005:132)認為農舍與農業設施之違規使用,影響到安全農業之問題。廖安 定(2008)亦指出 2000 年農地政策鬆綁以來,農地細分、農舍興建及違規使用情形益形 嚴重,致農地呈現切割、穿孔現象,山坡地則面臨超限利用、濫墾、濫伐,衝擊農業生產 環境及影響國土資源合理利用,尤其民代要求修法,放寬農舍興建資格條件面臨巨大壓力。 12 學者顏愛靜(2008:1)認為,在「農舍」的興建上,尚缺乏完備的法令規範,農民於 自有農地興建個別農舍的結果,容易造成空間利用的失序現象。加上政府對於農地興建農 舍的管制態度模糊,以及國土規劃體系長久存在計畫效力未明等問題,使得農民視自有農 地上興建農舍為理所當然,導致田間建物蛙躍散布,甚至違規轉變為他用,對於農業經營 與農地利用亦將造成許多負面的衝擊。 13 因個別農舍散布於農業用地,造成農耕面積細碎切割,不利農業機械化操作,而影響農 業「生產」效率;再者,個別農舍零散矗立,不僅不利農村景觀的形塑,更將影響農村「生 態」環境之永續性;此外,興建個別農舍亦導致公共設施的浪費,加上農藥噴灑影響居住 農民的健康,以及農舍排放污水流入農田及垃圾處理不當,對環境造成的污染與破壞,皆 會有礙農民「生活」之安康寧適(顏愛靜,2008:1)。 3.

(16) 度,我國在確保糧食之安全上,仍然扮演其重要的角色 14。此觀諸農業多 功能性擁護國家中,多將糧食安全之保障,列為其農業多功能性政策上之 重要內涵與項目可知 15。由於我國之農業多屬小農經營型態,農業生產成 本相對為高,影響農業之競爭力,及不利於農業之發展 16,甚且於我國糧 食自己率不足之情形下 17,更顯示農業多功能性所包含之糧食安全問題, 當為我國農業發展應關注之重要課題。因此,在貿易自由化的國際情勢及 農業多功能性之趨勢下,對於如何克服及改善國內之小農經營型態,提高 生產效益,以保護我國在農業環境上糧食安全之問題,及降低我國之生產 成本以提升農業之競爭力,已是我國農業政策不容忽視的一環。為此,我 國近年來之農業政策亦已逐漸重視並鼓勵農地生產規模之擴大化、專業化 與企業化的經營利用策略,期能提高農業生產效益,並兼顧及農民生活之 照顧等,以為因應。農委會先後所提出及推動之「農地銀行」及「小地主 大佃農」等兩項政策,為我國目前在擴大農地經營規模利用上之兩項重要 農業政策。而此兩項政策是否能從國內農村社區中,有效實現農業多功能 性之要求,亦為本研究之主要動機之ㄧ。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 。惟我國農地銀行政策之執行策略,仍停留在仲介服務之. sit. y. Nat. 14. 19. ‧. 執行此項業務. 學. 以「農地銀行」政策之推動策略而言,農政單位於 2007 年 8 月起開始 進行「農地銀行」建置與規劃作業,並透過基層農會扮演農地銀行的核心 角色,作為媒合服務的平台,改善國內農業經營環境,以促進農地有效率 之利用 18。目前雖已有大部分之基層農漁會成立了「農地銀行服務中心」,. n. al. er. io. 近年來,世界糧食的生產雖呈增加趨勢,然由於糧食生產與人口分布不均,近半數糧食 由僅占四分之一人口的已開發國家生產,以致部分開發中國家仍普遍存在糧食不足問題。 因此,如何加速改善世界糧食問題,促進糧食安全,將是二十一世紀各國與國際組織共同 努力的方向。而台灣屬海島國家,基於國計民生與社會安定及國家安全之角度,確保糧食 供應安全,仍然扮演其重要的角色(彭作奎、謝佑立,2008:605-606)。 15 農業的多功能性一般可包括環境功能、糧食安全、食品安全、農村活動等。例如經濟合 作發展組織(OECD)、聯合國農糧組織(FAO)及日本、韓國、挪威、芬蘭等國之農業 的多功能性上,均包含了糧食安全之項目(蕭景楷、黃錦煌 2003:133-135)。 16 小農經營制度是目前台灣農業發展瓶頸之ㄧ(陳希煌,2006:17;張志銘、林英彥,2008: 121)。 17 維持一定的糧食自給一直是各先進國家非常努力的目標,也應是我們國家的重大政策, 但是,目前台灣的糧食自給率僅有百分之三十二,已經遠低於鄰國日本的百分之三十九(徐 世榮、賴宗裕、顏愛靜等,2008)。 18 「農地銀行」原係日本政府為解決農地買賣雙方相對之交易產生之一些困擾,例如口頭 契約上之誤解、農家間心理上之顧忌等,規劃由特定公法人居中處理,藉以促進交易之進 行並可避免困擾,同時也藉由特定公法人之參與,讓農地可集中在一定之平台下,將願意 出讓之多數農地集中轉讓給單一經營人,以促進農地經營之集團化及經營土地之整體化, 達到促進農地利用之目標。我國目前農家經營面積有限,且受限於農地持有細分嚴重,農 地產權處理複雜,也直接影響了農地流通速度及農地利用效率。因此行政院農委會於 96 年間即已參酌國外已有之作法,在現行法制基礎下,研議農地銀行建置與規劃作業,以服 務農民,並促進農地有效率之利用(簡俊發、張志銘等,2007)。 19 農地銀行自 2007 年 8 月 14 日開張啟用,至今已有 273 家農會及 25 家漁會陸續成立「農 地銀行服務中心」,占全部農漁會家數的 87.4%(張志銘,2008)。. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(17) 層次上,該政策之施行亦非農會或漁會的法定業務項目,將容易受到農民 團體代理及自利行為的影響,而產生執行不完全的問題(張志銘、林英彥, 2008:134)。且以目前成交案件之執行情形來看,對達成擴大農地經營規 模之目的而言,尚未達理想之效果 20,顯示往後之執行策略上仍有許多改 善與調整之空間。 此外,農委會於 2008 年度起所積極推動「小地主大佃農」政策,除了 以擴大農業經營規模及促進農業轉型升級為願景,並以建立老農退休機 制,調整農業勞動結構年輕化為目標 21。且依農委會所訂目標,預定至 2012 年輔導大佃農承租農地擴大經營面積至少達到 1 萬公頃 22。惟「小地主大 佃農」農地利用政策目前仍屬初辦階段 23,往後是否能有效推廣與執行, 及相關配套措施是否合理上,則仍需要加以檢視。 另主政者在政策的制定,及執行策略之運用上,往往需要靠政策執行 地區由下而上的民主過程,傾聽基層民眾的聲音,瞭解民眾意識,才能訂 出符合民眾需求,及合理有效的策略措施。亦即國內現行農業政策是否能 有效執行,以達成預定之政策目標,尚須從農村社區中之農地利用現況, 及基層農會、地方菁英及民眾等階層,對於現行農業政策所持之觀點,以 及支持之態度上,予以檢視。因此,本文認為在農業多功能性下,農地利 用之政策與策略運用上,有實地走訪農村社區,以個案研究分析之需。並 從基層農會、地方菁英及民眾等階層人員中,透過訪談、解說與互動過程, 探知渠等對於現行國內農業政策,如「農地銀行」及「小地主大佃農」等 政策瞭解之程度與觀念、支持之態度,及所反映之意見等,作為農地利用 策略之研析及作為調整與改善之參考。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i Un. v. 綜合以上之問題意識,在農業多功能性之國際趨勢下,我國近年之各 項農業政策,雖可看出在面對農業多功能性之趨勢,及國內不利之農業環 境下,標榜了農業三生功能的永續發展方針,但從農政單位所訂定之政策 內容與執行策略上觀之,是否確能達成三生農業之目標與方針,尚需予以 檢視與檢討。尤以現行「農地銀行」及「小地主大佃農」政策上,雖為擴. Ch. engchi. 20. 根據農地銀行自 2007 年 8 月 14 日開張啟動至 2008 年 11 月 30 日之統計數據,成交之 案件數為 1,342 筆,總面積為 420.37 公頃,其中法拍之成交案件數及面積佔總數之大部份 (張志銘,2008)。 21 參行政院農業委員會網站,重大政策,小地主大佃農,推動「小地主大佃農」政策執行 方案 (2009/05/27)。 22 行政院農委會對於「小地主大佃農」政策,所訂之未來四年(2009 年至 2012 年)推動 目標上,預定至 2012 年輔導大佃農承租農地擴大經營面積至少達到 1 萬公頃。參行政院 農業委員會網站 / 重大政策 / 推動「小地主大佃農」政策執行方案 (2009/05/27)。 23 行政院農業委員會為推動「小地主大佃農」計畫,自 2008 年 6 月起即籌組專案小組, 積極規劃計畫推動配套措施,並於 2008 年 9 月遴選 10 區進行試辦,整合產官學界專 家組織輔導團隊協助試辦執行。於試辦區辦理政策宣導,並協助大佃農承租農地及研擬企 業化經營管理事宜,至 2008 年底已承租面積計 140 公頃(陳武雄,2009a)。 5.

(18) 大農場經營規模,提高生產效益,以維護糧食安全及保障農民生活等,但 目前尚屬初期辦理階段,是否能合理有效達成政策目的,尚有待於基層農 村社區層級中之執行與運用情形,來作觀察分析與驗證。也顯示我國在農 業多功能性下之農地利用策略,確實仍有許多值得檢討與改進之空間。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(19) 第二節 研究目的 國內在農地資源有限的情形下,小農經營是普遍的農業型態,且在國 際貿易自由化的今日,傳統之農業與農村社會也面臨了重大的衝擊與挑 戰,在農業政策與農地利用策略方面,亟須面臨相對之變革以因應多功能 性時代與環境之需。亦即在農業多功能性的國際發展趨勢,及面對各種內 外在環境下,我國之農業與農地利用策略,也應為重視生產、生活文化與 環境生態等多功能性利用,作合理有效之調整與改善以為因應。政府與農 民對傳統農地利用的觀念及作法亦應有所改變,讓各項政策思維能夠充分 的互動與整合、不斷的創新與改革。使我們的農村社會與農地利用,在農 業多功能性下,能更加完善的,營造出更有活力、更富競爭力,及擁有永 續性之農地經營與農業發展環境。因此,本研究之目的主要為對如下各項 情形之探究:. 政 治 大 一、 檢視近年國內之農地利用現況是否呈現農業多功能性現象。 立 二、 檢視國內現行之「農地銀行」及「小地主大佃農」政策,對於達成擴 ‧. ‧ 國. 學. 大農地經營規模利用之效果。 三、 從農村社區中,瞭解基層農會、地方菁英及民眾等,對於農業多功能 性之觀念,以及對農地銀行、小地主大佃農等政策支持之態度。 四、 在農業多功能性下,尋求未來農地利用策略調整之建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i Un. v.

(20) 第三節 研究範圍與內容 一、研究範圍 (一)研究空間範圍 本研究主題所探討的農業多功能性下農地利用策略,係針對可 踐行於國內農村社區之範圍。惟國內農業政策是否確實吻合多功能 性之農地利用,及國內農地利用政策之執行策略,能否於我國農村 社區發揮其效用,須從實際深入農村社區以瞭解農地利用現況、民 眾意識、農村與農業之未來發展等問題癥結上檢視。由於在研究者 有限的時間與人力條件下,不易以巨觀的面向來審視並探究臺灣地 區之農地利用現況與相關問題,因此本研究之研究範圍定位為社區 層級農業多功能性之研究。選定以傳統農業生活型態為主之新竹縣 新埔鎮農村地區為例,以微觀的個案研究區來深入瞭解國內農村社 會,發覺農地利用之問題所在,俾在農地利用之策略上,提供政策 之參考與做合理之調整。. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. ‧. (二)研究時間範圍. sit. y. Nat. 1. 文獻與統計資料蒐集. n. al. er. io. 本研究在文獻資料之蒐集上,以距本研究截稿為止之最近 資料為主。而在統計資料之蒐集上,為有效觀察近年國內之相 關變動情形以增研究之成效,以自 1990 年代迄今十餘年間之數 據資料為主。. Ch. engchi. i Un. v. 2. 個案訪談調查期間 本研究於理論與文獻資料蒐集與探討後,再於個案地區對 相關人員做密集式之訪談,訪談期間且於考量避開個案農村社 區主要農作之農忙時期下,以 2009 年 3 至 5 月間為主。. (三)名詞界定 1. 農業多功能性 農業多功能性於近十餘年來在歐洲廣被討論及被世界各 國尤其是小農經營國家所重視及提出相關主張,然而各農業 多功能性主張國家因其各有不同之農業與經濟環境,對於農 8.

(21) 業多功能性則各有不同之定義與解釋。本文主題之「農業多 功能性」 ,係參酌農業多功能性擁護國家中,歐盟及日本對農 業多功能性所賦予之內涵,及適合於我國臺灣地區所處農業 環境之意義上。目前國內逐漸重視三生農業之發展,因此本 文認為較適合我國之農業多功能性內涵,可從生產、生活文 化與生態三個功能面向之永續發展上解釋。簡言之,本文所 謂「農業多功能性」之內涵為,農地資源的保護與永續利用、 糧食安全 24與自足、農民生活保障、農村文化之傳承、農村 環境景觀之維護等。此與歐盟及日本地區所指農業多功能性 內涵之異同,如表 1-1 所示。 表 1-1 歐盟、日本地區與適合我國地區之農業多功能性內涵比較表 地區. 農業多功能性主要內涵. 政 治 大. 永續發展、環境保護、農村地區維護、貧困減少、食 品安全性、消費者關心(食品標示)、愛護動物. 歐盟. 立 國土保護、水源涵養、自然環境保護、良好景觀形塑、 文化傳承、保健休養、地方社會維護與活化、糧食安 全保障. ‧ 國. 學. 日本. ‧. 農地資源保護與永續利用、糧食安全與自足、農民生 活保障、農村文化之傳承、農村環境景觀維護. 適合我國環境. sit. n. al. er. io. 2. 農地. y. Nat. 資料來源:李承嘉、方怡茹,2008:40;本研究整理。. Ch. i Un. v. 本研究主題所指「農地」,主要包括下列範圍之土地:. engchi. (1) 農業發展條例第 3 條第 1 項第 10 款所稱之農業用地。即 1. 供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。2. 供與農 業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨 場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。3. 農民團體與 合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫、農 機中心、蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地。 (2) 農業發展條例第 3 條第 1 項第 11 款所稱之耕地。即指指 依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保 育區及森林區之農牧用地。 24. 1996 年糧農組織召開「世界糧食高峰會」,將糧食安全定義為:「確保所有人民於所有 時間均能獲取安全而營養的食物,以維持健康而有活力的生活,而且不損及自然資源的生 產能力、生態系統的完整性及環境的品質。」(羅如文,2005:16) 9.

(22) (3) 依區域計畫法劃定為各種使用分區內(國家公園區除外 25 )所編定之農牧用地。 (4) 依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之林業用地、養 殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農 路使用之土地,或上開分區內暫未依法編定用地別之土 地。. 3. 政策與策略之界說 本文主題係對於農地利用策略上之研究,文中亦有述及農 業之相關政策者,因此將「政策」與「策略」等詞之意義,分 別作以下之界定: (1) 政策. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 若以英文字的「政策」 (policy)ㄧ字,它是來自於希 臘文、梵文及拉丁文所演變,是目標或目的的一般性陳 述,並非只針對公共事務而言,探究其意涵則不論公或私 部門,亦不論原則或細節,只要是處理或解決問題的方 針、原則、策略、措施、辦法均屬之。而中國字之「政策」 一詞,「政」是指眾人之事,「策」是指策略,「政策」的 真意並非指私人之策略,亦非指一些措施與方法,而是指 處理公眾事務之策略 26。本文內所述之政策,即指處理公. n. (2) 策略. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. 眾事務之策略而言。. i Un. v. 張世賢、陳恆鈞等(2001:3)學者認為,在公共政 策中之「策略」,是政府為了處理或解決公共問題,經由 政治過程之產出 27。行政學學者林鐘沂(2002:351)則 在探討政策執行時,先就執行的策略加以分析。因此,本 文所稱之「策略」,乃指執行公共政策之依據或方針,而 25. 區域計畫法將非都市土地劃分為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、 山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川區、其他使用區或特定專用區等 10 個使用分 區。因非都市土地內國家公園區並無農牧用地之使用地類別,故本文所稱農地之範圍未含 該區。 26 張世賢、陳恆鈞等,2001,「公共政策-政府與市場的觀點」,第 2 版第 1 刷,台北: 商鼎文化出版社,頁 1-2。 27 張世賢、陳恆鈞、林水波等學者在其對公共政策所下的定義中指出,政府為了處理或解 決公共問題,達成公共利益或公共目標,經由政治過程,所產出之原則、方針、策略、措 施、辦法等等,即是「公共政策」。 10.

(23) 非指私人之策略。即本文期盼對農地利用策略之研究成 果,供國內農業政策之參考。. (四)研究對象 本研究之對象即個案地區之訪談對象,以個案農村社區新竹縣 新埔鎮之地方菁英、民眾、地方農會與農政單位主管為主。訪談之 地方菁英包括各里里長及社區發展協會理事長等;訪談民眾以擴大 農地經營規模之承租人為主;而當地基層農會、政府機關之農業主 管部門等主管人員,亦為本研究意見交流與訪談分析之研究對象。. 政 治 大 (一)農業多功能性之理念與趨勢之探討 立. 二、研究內容. ‧. ‧ 國. 學. 在農業多功能性之理念中,係認為農地之資源除了提供農業 生產上經濟目的商品產出外,農業並具有非商品產出之聯合產出 概念。亦即,農地之利用,在農業與農村之發展上兼具生產、生 活、文化、生態保育等或其他利於人類之多項功能與其任務。因 此,近年來農業之多功能性已逐漸受到世界各國之探討與重視。 尤其是歐、亞地區各國,在農業生產成本上普遍較之美、加地區 為高,在維護經濟上之權益及保護農地生態環境前提下,在 WTO 協商時,將農業多功能性理念所隱含的非貿易事項,作為協商之 籌碼。因此,強調環境生態保護與景觀、生活、文化的農業多功 能性理念,已成為近年各國農地利用與農業發展之趨勢。因此, 本研究首先對農業多功能性之相關文獻作回顧分析,探究農業多 功能性之內涵與其發展,觀察各國對農業多功能性觀念下農地利 用政策之實踐方式,實施成效與相關爭議等。再以建構農業多功 能性為核心價值之政策理念,運用於我國之農地利用策略上。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. (二)國內農地利用問題之成因與研析 因我國除地狹人稠外,屬山多平原少之地形。在農地資源有 限之情形下,加上時代之變遷與工、商業普及等,傳統之農業受 到社會經濟結構改變,及近年受到國際貿易自由化之影響,在內 外環境之衝擊下,造成國內農地利用上呈現出諸多之問題。因此 本文所探究之農業多功能性下農地利用策略,則有將國內農業環. 11.

(24) 境與農地利用所面臨問題上作分析探討之必要。. (三)個案農村社區對農地利用問題之訪談與分析 在當前國內農業及農地利用所面臨的諸多問題下,農業多功 能性之農地利用策略,能否於我國農村社區發揮其效用,本研究 擬藉農地多屬零細分散、自然生產環境不佳之新竹縣新埔鎮農村 社區個案為例,加以分析探討,以微觀的方式來審視農村社區對 於農地利用之現況情形。從個案之農村社區中,深入農村,和當 地地方菁英與農民代表意見交流,經由溝通與互動過程,瞭解農 民對於農地之永續利用與農業多功能性發展之認知。並探究瞭解 農村社區所面臨之普遍性農地利用問題與困境,農村社區之農民 意識,農民對於農地利用之真正需求,及瞭解農民們對多功能性 農村發展之期許。並適時推廣與宣導農業多功能性之理念,及引 介合理調整農地所有權與使用權以擴大農場經營規模之農地利 用策略等。進而探究與評估我國之農業政策如何在農業多功能性 下,克服國內與國際間相對不利的農業環境,做最合理有效之農 地利用策略,以運用於農村社會,並促進農地之永續利用與農業 環境之永續發展。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. io. al. er. (四)推動擴大農場經營規模之農地利用策略. v. n. 在農業多功能性下,農地與農業之經營同時兼具著經濟性與 非經濟性等之功能,農村之經濟發展雖非農地利用策略之唯一訴 求,然而以我國農地多屬零細分散之小農經營環境,生產成本高 於一般國際上之農業社會,就農村經濟之生產面向而言,確實存 在諸多之問題,亦即不得不加強改善國內農業生產環境之問題。 因此,在農業結構與制度上的相關課題中,須重視推動擴大農場 經營規模,以改善目前農業生產環境的問題。而此一課題與農民 直接相關的,則為涉及農地所有權與使用權等之地權調整問題, 因攸關農民之財產權益,及目前國內擴大農場經營規模的政策效 果不彰,確有需要探討與改進的空間。為此,在推動擴大農場經 營規模的策略運用上,除了農委會於 2007 年 8 月間所推動實施 之「農地銀行」政策,及現行「小地主大佃農」之政策仍須檢視 其施行成效外,本研究則嘗試引介「農地保有合理化事業制度」, 以促使農地所有權與使用權能作合理之調整,加強改善農業生產 環境與生產結構問題。. Ch. engchi. 12. i Un.

(25) 農地保有合理化事業制度,係日本近年來,為消除零細分散 之農地經營型態,所立法施行之農地政策制度。農地保有合理化 事業,係透過公家機關或法人組織直接經手介入農地權利之移 動,經由農地之買賣、租賃、信託等方式,其目的是要促使農地 的集團化、擴大農業經營的規模,以期改善農業結構,提升農業 生產效率。日本農地保有合理化事業運作方式之基本流程,如圖 1-1 所示:首先,由農地保有合理化法人向較小規模之農家購買 或承租農地面積(A) ,而在出售或出租給擴大規模農家之前,為 中間性(暫時)之保有。其次,當找到有意擴大規模之農民而其 年齡在 65 歲以下(核心農戶) ,且農地保有合理化法人認定其原 有之經營面積(B)加上取得後之農地面積(A+B)可以超過基 準面積(C) ,則可將農地(A)出售或出租給該農戶(即農地之 再分配)。. 立. A. 賣出(出租). ‧. ‧ 國. 農地保有合 理化法人. 買入(承租). 學. A. 政 治 大. 中間暫時保有. 取得後之 經營面積 (A+B) > C. n. al. er. io. sit. y. Nat. B. 基準 面積 C. Ch. i Un. v. 圖 1-1 日本農地保有合理化事業之基本流程圖 資料來源:徐世榮等,2005:1-8。. engchi. 在原本農地零細分散,且多屬小農經營型態的臺灣之農村社 會,如欲集中且擴大農地經營規模,達到超越經營效率基準面積 的農地利用,如僅任由農民之間或透過仲介逕行買賣、租賃,相 互交易,觀之臺灣長期以來缺乏農地流動化的實況,其進展緩慢 實屬必然,擴大農地經營規模改善生產效益之成效有限。所以可 考量由政府或農民團體之介入,運用合理有效之農地利用策略, 方能逐步實踐與改善。以日本推行農地保有合理化事業之經驗, 不難發現彼等對於農地流動之促進,是採取積極的發掘(農地流 動化推進員),而非消極的等待當事人來申請,尤其日本農地保 有合理化事業之實施主體,是公部門之農地保有合理化法人所組 成,係具有法律地位之公法人制度,其立法所建制的種種配套措 13.

(26) 施,及得以操作的內容與握有的資源,使其具有相當大的揮灑空 間,相當值得作為國內農地利用策略上之參考。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i Un. v.

(27) 第四節 研究方法與流程 一、研究方法 本研究主要採下列之方法以進行研究,分述如下: (一)理論與文獻之探討 本研究以農業多功能性理論為基礎。探討農業多功能性之理念 與特點,並蒐集國內外有關之農地利用政策策略、促進農業發展等 之相關文獻,擷取相關政策制度之優點,作為本研究農地利用策略 之運用與分析。. (二)個案研究法. 立. 政 治 大. 1. 個案研究之原因. ‧. ‧ 國. 學. 我國之農業環境因國內外種種不利之因素,已面臨嚴重 之衝擊,並在農業多功能性之理念與趨勢下,亟須對整體農 地利用策略加以研究調整與改善。本文認為除了在巨觀的面 向探討國內所普遍存在之許多農地利用問題外,亦須考量微 觀的面向,從深入國內農村社區,充分瞭解農村中之農業生 產環境與各種農地利用現況、探詢農民觀念與意識,來發掘 實際農村問題之所在,以與國內巨觀之普遍性農地利用問題 相互檢視並作為分析與印證。. er. io. sit. y. Nat. n. al. 2.. i n C U hengchi 個案地區之選擇. v. 因本文係於農業多功能性下針對農地利用問題做分 析,而農地零細分散、自然生產環境不佳之情形,為台灣地 區之普遍現象與主要問題之所在,在農業生產區之個案選擇 上,宜選擇較符合此現象之鄉鎮,作為代表性之個案農村社 區。因此,本研究以選擇位於台灣中北部,在地形上山多平 原少,並以經營農業為主之新竹縣新埔鎮為個案農村社區為 例,期能對本研究有所助益。. (三)深度訪談分析法 本研究之深度訪談分析法中,以對於個案農村社區各階層 之相關人員作實地訪談互動及意見交流,獲知農村社區之現況 15.

(28) 與本文主題之相關資訊,並從訪談成果作為研究主題之分析與 印證。訪談之方式以研究者與受訪者間,實際面對面之訪談與 互動為主。一方面探詢受訪者在農業多功能性下對於農業與農 地利用之認知與觀念,傾聽受訪者對農地利用政策與農村發展 願景、改革方向之看法與意見等並從傾聽民意與意見交流中, 獲得個案農村社區之各項訪談成果,檢視農村社區在農業多功 能性之農地利用情形,及對農地利用執行策略之檢討與改進分 析。. 二、研究流程 如圖 1-2 所示。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i Un. v.

(29) 研究動機與目的. 研究範圍與內容界定. 研究方法選擇. 理論與文獻回顧. 當前農地利用面臨 問題分析. 學. 國內農地利用政策 之探討. ‧ 國. 立. 政 治 大. sit. y. Nat. n. al. 農業多功能性理念推廣. er. io. 瞭解農地利用現況. 聽取農民意見. ‧. 個案農村社區資料 搜集整理. Ch. 個案農村社區實地 訪談與記錄. engchi. i Un. v. 個案問題之探討與分析. 結論與建議. 圖 1-2 研究流程圖. 17. 農地利用制度之引介.

(30) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i Un. v.

(31) 第二章 理論與文獻回顧 第一節 農業多功能性之發展趨勢 學者李承嘉與方怡茹等(2008:31-32)的研究認為,現今農業發展的 趨勢,有兩項新的農業典範或體制:一是農業體制從生產論(productivism) 走 向 後 生 產 論 ( post-productivism ) , 二 是 從 生 產 論 走 向 多 功 能 性 (mutifunctionality)的農業體制。並且此兩種體制的觀念,已成為許多國 家(諸如歐盟、中國、日本及韓國等)農業政策的新指引。我國目前則較 少對此兩項體制方面之研究。而從 Burton 和 Wilson(2006)的文獻認為, 對於後生產論與多功能性的研究應多從人類行動者的面向著手,才能理解 此兩種觀念的實踐意義。. 政 治 大. 就農業體制改變下的後生產論與多功能性之發展成因分述如下:. 立. 一、農業後生產論之發展. ‧ 國. 學. (一)農業後生產論之轉化過程. ‧. 農業在市場經濟的發展方面,已從戰後時期歷經一次相當可 觀的架構改革,並且轉化成兩個重要的階段。亦即農業發展的概 念從「生產主義階段(productivist phase)」發展至「後生產主 義階段(post-productivist phase)」。生產主義階段,是從 1950 年代早期持續到 1980 年代中期,其重點是放在提高農場產量, 並且以一個農業的不斷的現代化和工業化為特點。後生產主義階 段 , 有 些 學 者 稱 作 後 生 產 主 義 過 渡 期 ( post-productivist transition,PPT),其目的則是降低農場產量,和以農業的整合 為特性,並以擴大農村的經濟和環境保護為目標。(Ilbery and Bowler,1998:57-84). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 李承嘉等(2008:33)學者認為,在第二次世界大戰之後, 傳統以農業生產為主的農村經濟活動,隨著現代化腳步的快速發 展,都市內湧入大量的人口,以從事工商業活動,勞力與資本逐 漸集中在都市,農村被賦予提供都市糧食的任務。農村被賦予生 產農糧的觀點,稱為農業生產論(agricultural productivism)。農 業生產論一方面採取古典經濟模型(如農業區位理論)的觀點, 認為透過市場的力量土地會被分派到最適合的用途上,每一塊土 地因此會達到其「最高價值的使用(highest valued use)」或利 潤極大化。另一方面,政府則透過公共政策來支持土地生產商品 的價值,以便達成可估計的經濟成長目標。而其具體的策略包 19.

(32) 括:1.吸引產業進入農村:其主要手段為財政誘因(如租稅減免、 低利貸款等)及基礎設施的改善(如道路、排水、灌溉、通訊設 施等),藉以提升地方的就業機會及促進地方經濟活動;2.改善 農村結構:包括土地改革及農地重劃等,由上而下對土地產權進 行重分配,或進行土地改良事業,以穩定農村和提高土地的生產 力;3.引進新生產技術,以提高農業的生產效率等,例如新品種 及化學肥料的使用、農民之在教育、乃至生物科技的應用均屬 之,整個農村是以追求現代化為主。李承嘉等(2008:33-34) 並指出,在缺乏農糧及日常生活必需品的社會中,生產論可以有 系統地分派農村土地,並且有效率地解決物質缺乏問題。不過, 生產論也產生了下列三項改變,直接影響農村土地使用:1.許多 國家或地區農糧生產過剩;2.某些國家或地區,因市場需要而浮 現的寧適導向土地使用;3.社會價值改變,對環境保育的重視。 也由於這些改變的因素,而促使同時兼顧農地生產與消費使用的 「後生產論」(agricultural post-productivism)之形成。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 學者 Ilbery 和 Bowler(1998)認為,農業生產主義雖著重 於農業的現代化、工業化、商業化,集約、高投入與高產出等的 農業經營型態,並以強調「糧食數量」為其政策主,但這種政策 卻造成了歐洲農糧生產過剩及生態環境的破壞。因此,至 1980 年代中期後,農業經營的理念與發展趨勢,取而代之的就是屬於 低投入、低產出、強調永續農業經營的體系,及強調「糧食品質」 為主的後生產主義體制。徐世榮、李承嘉、黃金聰、陳奉瑤等學 者(2005:2-1~2-2)的研究指出,從農業生產主義轉化至後生產 主義之過程有下列三個兩極的政策變化情形:. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 1. 從集約到粗放:1980 年代中期以後,原以農場集約經營的農 業政策,在鼓勵減少農業投入,並且在農業生產上越來越粗 放,此對減少環境污染及自然棲息地的復原具有重要作用。 2. 從集中到分散:歐洲的農業原集中在少數的大農場及區域(亦 即大規模現代化的經營) ,現代則鼓勵細分成小經營單位,農 業生產因而分散化。 3. 從專業化到多樣化:農業經營透過農業及非農業的不同形式 來開拓新的所得來源,亦即避免特殊產品大規模在一農場生 產,此一多樣化趨勢能夠產生更多的土地使用與多樣化的景 觀。. 20.

(33) (二)後生產論在我國農業政策實踐上之差異 于宗先、王金利(2001:169-171)認為,相對於我國臺灣 地區而言,臺灣近年農業生產政策的轉變,與歐美地區之農業生 產主義轉變方向卻有部分相異之處,乃因臺灣係屬於土地狹小而 人口密度高的海島地區,都市擴張、鐵公路興建、工業用地增加 等,造成的農業用地逐漸減少。況且在人口迅速成長的情形下, 農家可耕種面積愈來愈小,也就愈來愈不夠經濟規模。今後較大 之農田以趨向粗放的機械化生產,及利用少數農民去經營大面積 之農田,為必然之趨勢。臺灣也因工業化及加入世界貿易組織 後,很多農民放棄耕作,轉到工業或服務業謀生,致被荒蕪的農 地大量增加。在此種情況下,為改善以往農業規模太小,不利於 經濟利用,逐漸有農業專業區的出現。未來也在農業專業區,或 擴大農場規模的生產方式下,方可收規模經濟之利。. 政 治 大 徐世榮等(2005:2-2~2-3)學者則認為,對於 Ilbery 和 Bowler 立 (1998)所指之農業後生產主義的三項政策轉化,有些已可見於. ‧ 國. 學. 我國的農業及農地政策中,有些可於國內農業政策中予以加強, 但有些則因農業結構上之差異,我國之農業政策上並不宜跟進,. ‧. 徐世榮等並舉例說明如下:. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1. 休耕政策之效果不同:歐洲的粗放農地政策以休耕補助 為代表,耕地休耕補助近年亦成為我國加入 WTO 之後, 作為減少稻米產量的主要手段之一。不過,依據歐洲的休耕 補貼經驗顯示,在減少農業產量方面的效果並不顯著,主要 因為申請休耕的農地數量未及預期,以及休耕者都屬於原來 生產力較低的土地(Ilbery and Bowler, 1998)。雖然,休耕政 策對農糧減量效果不如預期,但是休耕政策在環境作用上卻 有極大的成果。此呈現歐洲休耕政策與我國耕地休耕政策認 知與效果有所不同,因為我國休耕土地數量雖越來越多,但 在環境保護上的功能仍然缺乏評估,而且對於休耕產生的負 面效果(如耕地破壞、農民傳統努力習性的減損等)已逐漸 受到重視。(如表 2-1). Ch. engchi. i Un. v. 2. 農場規模之差異:歐洲雖然鼓勵細分成小的經營單位,但這 一政策成果仍然極為有限(Ilbery and Bowler 1998),而且所 謂小規模亦都在 10-20 公頃之間。此一政策顯然不符合國內 需要,因為我國農場經營規模,平均在 1 公頃左右,與歐洲 所謂細小規模在 10-20 公頃之間有天壤之別。亦即,我國擴 大農場經營規模仍然為必要追求的目標。. 21.

(34) 表 2-1 我國與歐洲休耕補助政策之差異性 差異性. 地區 歐洲. 我國. 休耕政策目標. 減少環境污染. 配合糧食減產政策. 申請休耕土地. 生產力較低土地. 缺乏評估. 申請休耕數量. 不如預期. 越來越多. 減產效果. 不顯著. 顯著. 環境保護效果. 有極大之成果. 產生負面效果. 項目. 資料來源:本研究整理。. 3. 發展農村多樣性土地使用與多樣性景觀的訴求與政策,最能 突顯後生產主義的內涵。這項措施使得鄉村成為休閒、旅遊、 環境保護及其他消費性的空間,也就是鄉村不再僅僅是經濟 生產的空間,同時也是消費的空間,鄉村地區因此變成國際 經濟的領域,同時成為投資先鋒者的投資對象。這些使得鄉 村具有多樣性(即不同的鄉村) ,也成為全球化趨勢下鄉村發 展的主要策略。從 1990 年代開始,這種營造鄉村特色的景觀 也在我國逐漸受到重視,我國過去倡導的社區總體營造、城 鄉新風貌計畫,以及推行中的六星計畫都在強調突顯地方特 色的重要。國內雖然強調發展鄉村特色,但在實踐上卻仍有. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 待持續努力,同時,農地的多元使用(非僅做糧食生產)已 為趨勢,農地利用計畫宜有此項意識。. 二、農業多功能性之趨勢. Ch. engchi. i Un. v. 由於 1980 年代新自由主義抬頭,在農業政策的改革過程中,引發 了多功能性(multifunctionality)的興起,積極主張減少政府的干預, 回歸市場機制及自由貿易,也影響到全球的農業政策。(李承嘉、方 怡茹,2008:37)農業多功能性雖在歐洲被討論最多,實際上,係在 1992 年於巴西里約熱內盧所舉行「地球高峰會」的永續發展宣言中, 受國際的認可,在 1996 年的世界農糧組織(FAO)高峰會議中,則再 度強調多功能性的重要性。(Garzon 2005:3;Zander et al. 2007:1) 多功能性觀念的形成主要在回應大眾對農業與農村社區重大與廣大改 變的關懷。例如雖然農業在農村的經濟上仍然扮演重要的角色,但其 重要性已經降低,然社會對農業所扮演的多功能角色,則另有期待, 包括環境與景觀維護、水管裡、洪氾管制、社會照顧及文化承襲等。 因 此 , 多 功 能 性 被 認 為 是 一 種 新 的 一 統 性 典 範 ( new nuifying 22.

數據

圖 2-8  空間規模和多功能性的嵌套層級體制。

參考文獻

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