第四章 阿美族板模工個案生命史
第二節 戰後台灣營造業的外包制度與生產政治
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第二節 戰後台灣營造業的外包制度與生產政治
環視當今全球之營造業或建築業，因其「遊牧式的行業」（nomadic enterprise）
特色，而與其他絕大部分商品製造業相當不一樣。此一行業，施行外包制度，具 有下列特色，形成勞工組織程度比較弱。其中包括：一、生產發生在相對較短的 時間段裡；二、它是一個遊牧式的行業，勞動力和部分生產設備都會移動
（Short,1996）。但是，此外包制度及勞資關係之生產政治，則會因不同國家及其 不同時期、不同地區而有所不同。亦即，國家機器如何介入干預其營造業，則產 生不一樣的外包制與生產政治的風貌。
戰後台灣營造業，則延續日治時期以來的投標及包工制度。不過，國家、資 方與勞動（勞方）之間在戰後之台灣營造業裡的的關係如何呢？國家、資方與勞 動者三者如何看待外包制度呢？基本上，對於營造業資方之部門，國家扮演著制 度化管制的角色（見圖 5-3）。如早期＜建築法＞所規定性與干預性的法條。不過，
正如吳永毅研究指出的，雖然：「國家的法規企圖將資方先做一內部分工，使國 家、資方和代理國家監督生產的專業人士，能構控制勞動過程，然而現實的運作 並非如此，大部份的勞動過程是由資方直接控制的，國家官僚和專業人士變成國 家法規製造出的經濟特權，也就是她（他）們在剝削勞動剩餘上擁有特權。」（吳 永毅，1988：218）。換言之，戰後台灣營造業雖有國家監督法案，但大部份的勞 動過程，是由資方直接控制的。國家官僚和專業人士，通常只是營造業資方的工 程順利推動的賄賂地對象而已。對於工地工人的勞動過程與外包制度的勞動條件，
國家機器雖有形式上的法權，卻實際上，卻作為經濟上的支配性，如賄賂與官商 勾結（吳永毅，1988： 221-222）。
在層層外包制定安排下，形成了營造業正式經濟部門與非正式經濟部門之間 的剝削與依賴關係（圖 5-4 所示）。正如謝德成（1987：18）研究指出的，戰後正 式部門中的業主及營造廠提供了區位、場地、資本、技術等。部分工程由所屬之 建築工人承建，部分工程則發包給建築包商或直接包給各獨立工頭，而部分工頭 的工程亦轉包自包商，但包商與工頭二者必須招募工人來完成其所承包的工程。
工人則是付出技術、勞力以換取工資的工資賺取者。都市非正式部門中之建築工 人為教育程度偏低的青壯年移民（如原住民都市移民）、失業者及都市原本從業 者所組成（部分具備建築技術、部分則無特殊技能），因為建築業具有容易進入、
較自由及高工作單價的特性而從業，但因建築業受經濟景氣影響很大，故造成從
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業者就業之不穩定，經濟狀況亦不佳。正式部門與非正式部門的關係，前者利用 控制市場的手段進行剝削後者，後者則依賴前者。
圖 5-3 台灣營造業的生產關係圖
資料來源：（吳永毅，1988：217）。
圖 5-4 台灣營造業建築作業關係圖
資料來源：（謝德成，1987：19）。
業主、營造公司
區位、場地、資本、技術
特定專屬 之工人
工 頭
建 築 工 人
勞力、技術
包 商
正 式 部 門
非 正 式 部 門 國家機器
器
勞動過程 產品
品
使用者 起造人
設計監造人
承造人
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這樣的「轉包」與「剝削/依賴」之制度安排15，可以使得資方在營造業遇市 場起伏大時，「轉包系統一方面可使勞動力成為彈性商品，在市場上昇時雇用較 多工人；在市場下跌時立即解雇。另一方面資方可規避一切的福利、津貼、退休、
年資、加班等成本。……不但如此，因為資方規避了勞動力再生產之支配（福利、
教育、房屋津貼、職訓、工作安全等），使勞動者必須自己負擔，或外化給其他 的生產方式（例如學徒制、家庭勞動力，和以少數民族或退伍軍人作為墊底的勞 動力後備軍）」。（吳永毅，1988：218、221-222）。
從西方的經濟史角度考察，也可以知悉工業革命前就有非正式部門的存在。
不過，在西方社會，在有組織的工人為反剝削的強烈抗爭後，其結果除了使工人 工資相對提高之外（因此可以減少從事其他獲取收入的活動），另有兩個結果：
其一，是非直接工資的獲得，即保障個人免於疾病、意外、失業及年老的給付的 增加，它是報酬中重要的一部分，使工人免於從事緊急經濟活動來維生；其二、
是階級鬥爭積極地限制了僱主任意僱用和解聘的自由（Portes,1987：187）。如此 一來，工人在工會及勞動組織的保障下，可以與資方談判或協調。因此勞工可以 免於非正式部門之苦，而享有正式部門之福利與保障。但是以西方現代化的過程 看來，非正式經濟部門並沒有消聲匿跡，反而是被現代資本主義再創造、並重組 起來加以運用。這不只發生在開發中國家，也發生在像美國這樣的已開發國家（如 紐約的成衣業外包）。
與台灣其他行業相比，營造業的下包單位，則是相當典型的非正式部門代表。
以營造史角度來看，它的投標兢爭與外包制度，曾經過近百年歷史波折，但依然 相當穩固。建築工人無一定的僱主（隨著外包工程之包商與工頭而異），也沒有 一定的工作場所（隨工地而高度流動）。如此一來，外包制度下的工人，如上述 往往只有直接工資的獲得，沒有非直接工資的津貼、福利與保障。而且，當發生
15 回顧台灣營造業研究史，這種由上而下的「國家/資本」或二元勞動市場論及 剝削論研究觀點可謂主流。當然，此種視野有其利弊。優點是，此觀點可以為我 們提供巨觀的角度看待營造業制度排下勞動者的勞動條件與勞動環境。缺點是，
這樣的觀點不能呈現建築工人在此制度安排下勞動過程中的行動策略、能動性及 其主觀感受。如本文第一章第一節研究目的所言的，本文的田野調查與個案訪談，
正好可以提供我們「由下而上」的主位觀看角度，可以重新反思二元勞動市場論 及剝削論的巨觀視野之不足處。另外，從建築工人行動者的微觀日常生活角度，
可以讓我們重新思考原住民勞動價值觀如何呈現，例如他們的集體勞動觀念及勞 動價值觀及階級背後的道德意涵。
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勞資衝突時，他們也沒有有力的工會組織可以依靠。除了非直接工資的缺乏，及 沒有工會組織的後盾外，外包制度造成營造公司或業主為節省了技術勞工培訓的 成本，而將其技術工人的養成責任，轉嫁於得標的工頭或資深的工人身上。
技術工人的培養，沒有正式部門之營造公司或業主後援，也沒有其他制度安 排的幫忙。例如，台灣教育體系中大專建築系、土木工程系，提供建築師或工程 師的專家系統之培養；而高職的土木科則培養工地監工的專才；而技術的工地工 人的培養，則沒有教育部門的支持，只有職訓局公部門零星的培訓課程。如此一 來，其培訓的絕大部分責任，就幾乎落到工地的工頭或資深的工人的身上。根據 調查，營造業勞工技能習得管道中，以學徒方式習得最多，佔六、七成（見表 5-4）。新進工人，跟著工頭或資深的工人（師傅），透過邊做邊學的方式，取得 某項建築技術。但如此技術常會因勞工流動率高而沒有辦法完全銜接，住宅的生 產品質自然也就參差不齊了。因此，戰後台灣的建築勞動力長久以來，便存在著 工人技藝養成的困難（許坤榮，1988：181）。
基本上，營造業屬勞力密集的行業。近年來除技術工人難覓之外，新血補充 的缺工問題（因 3D 之故－(Dirty)骯髒、(Difficult)困難、辛苦及(Dangerous)危險）， 也一直困難著營造業者及包商。據統計，1989 年臺灣各大行業中以營建業之短 缺員工人數比率最高（10.21％）而營建業中則以多需基層勞力之房屋建築業
（11.04％）、一般土木工程業（10.21％）等缺工較為明顯，對營造工程之進行影 響頗大（孫清山，1991：4）。翻閱報章雜誌，當營造業市場上昇時（經濟景氣時）， 也常有營造工地缺工消息的報導：如＜營造業缺 3 萬模板工，勞委會訓練本勞補 缺額＞（中央社，2009/03/28）、＜1 個月 4、5 萬，建築工地很缺人＞（自由時 報， 2012/9/21）及＜天熱，找嘸工，公共工程動不了＞（聯合報，2014/7/29）
。
表 5-4 營造業勞工技能習得管道
單位：％
管道 年份
學校 職業訓練 補習班 以學徒方 式習得
其他 總計
1990 6.67 4.34 1.05 74.50 13.44 100 1991 10.58 3.30 0.98 72.14 13.01 100 1992 11.80 3.52 0.75 68.63 15.30 100 1993 8.23 3.54 0.51 66.57 21.14 100
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1994 9.03 3.89 0.35 63.77 22.95 100 1995 10.08 4.15 0.70 60.63 24.43 100 1996 6.30 6.16 1.40 71.67 14.47 100 資料來源：1990 至 1996 年《中華民國台灣地區營造業勞工工資工時調查報 告》，行政院勞工委員會。
說明：採分層抽樣調查。
除上面技術銜接，及勞動力短缺的問題之外。在這個非正式部門，台灣營造 業相當明顯的，是其運作遭遇的最重大社會後果，主要在於領域裡的有組織勞工 力量都被瓦解了。諸如：勞資協商、社會組織，以及政治影響力。台灣營造業建 築工人受到的剝削更甚於其他行業，但他們為什麼沒有走上街頭？也與非正式部 門之「勞動過程的去集體化」，息息相關。除此之外，另台灣營造業獨特的社會 關係網絡特色，對受剝削與勞動條件不良之工人上街抗爭或集體行動，也扮演阻 撓與化解的作用。
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