政府機關服務創新策略架構芻議

綜觀文獻探討，公部門之特性與私部門不同，公部門創新管理的 原則，較之私部門更需涵蓋較寬廣的層面，且其衝擊影響的範圍更 大。因此，政府機關服務創新之作為，面臨許多的挑戰，可想而知。

值此知識經濟、多元社會的時代，政府機關在追求服務創新時，至少 幾項問題需要面對：

1. 知識績效挑戰：如何策略性創造與運用知識，嘉惠人民，提昇 知識的創造、採用與流通。

2. 人員技能挑戰：如何增加高品質人員之供應，以確保具有知識 創造與運用人員之供應。

3. 創新環境挑戰：如何創造使工作更好的環境，建立信賴與自信 的空間，以確保公共利益的提供及創新激勵政策的存在。

本研究認為，欲推動政府機關創新服務的工作，絕非一蹴可及。

需由組織面、策略面、運用面逐步下手。目前，在理論上，雖尚缺乏 實證的研究，但已有一些原則性的探討，可供參考。例如 2002 年，

Borins, Sandford 即對政府的改造，提出建議如下（Borins, Sandford 2002），頗具參考價值：

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1. 整體性（系統途徑、協調組織與多樣服務等）。

2. 新科技的運用（差不多均為新資訊科技）。

3. 程序改善。

4. 社區或公民授能。

5. 運用私部門達成公共目的。

此外，政府機關在執行措施上，亦宜考慮公私部門之不同，有所 調整。以政府導入全面品質管理（TQM）為例，Murgatroyd 於 1994 年即曾進行比較，認為公私部門TQM 無論在重點、產出及成就衡量 等皆有不同。依此類推，公部門進行創新管理的策略、步驟及績效評 估方式等，顯與私部門有所區別。

表2-6 公私部門 TQM 之區別

私部門TQM 公部門TQM 主要產出 購買者導向：服務櫃台 公民—使用者：服務櫃台 TQM 重點 顧客稱讚、多重供應商之間品

質服務差異化 員工稱讚、專業服務標準

成就之衡量 市場領導者—開放市場 問題式之形成—內部市場或修 正獨佔

資料來源：Morgan and Murgatroyd, 1994

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圖2.6 政府機關服務創新策略之觀念架構 資料來源：本研究整理。

本研究針對政府機關推動服務創新的作法，認為需兼容考量政府 機關內、外在情境與因素；包括外部性因素，如社會變遷、企業趨勢、

技術進步、國際競爭等，以及內部性因素，如（以流程觀之）組織再 造、政策創新、行銷溝通、服務傳送、服務品質等。本研究初步架構 之觀念如圖2.6 所示。推動政府機關創新服務，需有一整體性的策略 觀點（系統觀），尤其應能掌握外在環境的變化與民眾的需求：同時，

應能兼顧政府資源的可獲性與公平性，最後達到品質的要求，並進行 持續的改善。架構中個別內容則闡述於後。

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（一）組織改造—官僚典範的轉移

政府部門要植入創新管理、顧客導向的服務觀念，首先面對的最 主要問題，是政府部門如何超越官僚體系組織的若干負面功能，並從 官僚體系組織與其民主環境之間的關係，來尋求突破，以建立創新的 機制。換言之，組織再造—官僚典範的轉移，可視為政府部門創新管 理的基礎紮根工作。「非官僚典範」強調公民偏好、共識達成、使命 導向、資訊分享、績效公開、乃至行政責任、公民價值等內涵，對我 國政府組織改造，可為適切的導引。但其成功的前提，是組織的明確 定位、發展願景的共識、資訊資源的分享，以及公務人員的投入與回 饋等。其中，任何一個組織的改造，最核心的關鍵問題，恐怕還是領 導團隊的建立與員工參與的熱忱。為順利進行組織改造的工作，領導 者必須傾聽員工的訊息，作出明智的判斷；而有清楚認知員工，在合 理的獎懲制度下，亦較易執行產生更佳的績效。總之，組織改造，涉 及團隊氣氛（文化）與人員激勵，必須從「心」下手。

（二）政策創新

對企業界而言，為了因應市場環境的變化、競爭者新產品的推 出，以及消費者的需求，需不斷進行研發，創新產品、製程、甚至創 新服務，提供附加價值，以維持企業永續競爭力。對於政府機關而言，

不若企業界的競賽規則，但民主國家，政府的政策不當、施行不力，

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不僅在野黨施壓，更直接的反應是人民的選票。因此，執政者必需洞 悉環境的變化及人民的意向，在法律架構下，適時推出合宜的政策。

一個好的政策，應有具體的目標與可行性，並以創造公共福址為 依歸。除了新政策的探討與更新亦有其必要。至於政策創新的源頭，

與企業界一般，「技術推力」與「市場拉力」兩者皆有；前者來自於 政府內部員工技能提昇的驅動，後者則因外部環境變化，人民產生新 的需求而促成。但無論政策如何產生或更新，「政策品質」仍是最重 要的考量。於此，則民主程序、專業知識、輿論民意、共同信念等公 共利益判準的實踐，可為基本的制約。

（三）行銷溝通

以行政機關為例，在推動創新服務的過程中，自政策形成、施政 計畫、預算編列、執行計畫、成果分享、推廣運用等系列施政循環中，

行銷溝通皆是必要的元素。後官僚典範所揭示的公民參與、資訊分 享、員工主張、績效回饋等，透過「行銷溝通」之必要，也是過去公 部門較為忽略的。然而，越是民主、開放的社會，越強調運用各種管 道，建立官、民順暢的溝通。

以美國為例，2002 年，美國推出的創新管理措施，包括 e 政府/

顧客關係管理等，係以官僚體制導向轉型，運用企業智慧、透過網站 及360 度顧客觀點，提供便捷服務，期創造以結果替代過程、以市場

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理論取代傳統思維、提倡創新與競爭之公民型政府為導向。

一般產品的行銷，有所謂4p 的行銷組合，此觀念用於政策行銷，

亦有不少共通之處：

1. Product elements：政策的內容、目標、實施時間、實施對象、

實施方法等。

2. Price and Other cost of services：預算、追加預算、決算、外包 計價、採購、服務收費等。

3. Promotion and Education：記者會、公聽會、目標群體、推廣 輔導、教育訓練、實用手冊等。

4. Place,Cyberspace and Time：政府 e 化、寬頻到府、便捷服務、

園區規劃等。

此外，考量政策行銷的特性，以下幾點亦宜納入：

1. People：員工（創意、升遷、招募、培訓、獎金）、櫃台人員 服務態度、形象等。

2. Productivity：績效產出、品質水準、成本效用、民眾認知與滿 意、政府內部研發與日常工作等。

3. Physical evidence：機關建築、所在環境、運輸工具、使用設 備、員工服飾、政府印刷品等實體呈現。

（四）服務傳送

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在創新管理的經驗中，除了產品創新之外，製程創新亦是重要之 一環。對政府而言，即其「服務傳送」的改善。最顯明的例子是政府 e 化。施振榮曾就政府服務創新的 e 化途徑提出如下看法（施振榮，

2000）：

1. 利用網際網路讓人民容易參與政府新政策之制定與回饋。

2. 促使機關與單位之間有效溝通，提供靈活運用之單一窗口與 整體服務。

3. 改善政府服務的彈性、速度與取得，讓人民得到更好的服務。

4. 利用網際網路提供人民最新與完整的政府法律、規定、政策 與服務資訊。

5. e 化時代最大的不同，就是附加價值的轉變。傳統經濟的價值 創造是有形的產品，新經濟的價值創造是透過無形的知識、服 務及數位化產品。

所屬流程創新，係從輸入到產出轉移的效率改善，如庫存周轉率 更高、廢料減少、連結更頻繁、更小與交貨準時。透過新資訊系統、

設計、工程、測試、物料處理、組織架構、外部資源、採購關係、供 應鏈等，以獲取最佳操作效率、提昇顧客滿意度之創新與流程改造，

早成世界市場之策略優勢。政府機關亦可稟此概念，推出新技術與新 產品線，俾更有彈性回應民眾需求。相關的工作包括：政策策略規劃、

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預算分配、計畫執行、法規控管、全面品質管理、e 化、跨機關整合 等。

（五）服務品質

政府創新服務，最大的成功點應是表現在服務品質方面。影響服 務品質的因素非常多，包括：服務本身形象、服務人員形象、服務業 者與競爭者的形象比較、顧客印象、契約關係、氣氛、服務人員、作 業材料、顧客認知的需求、服務提供的預先想像、服務與行動傳送、

顧客滿足的水準及本質等，不一而足。上述組織改造、政策創新、行 銷溝通、服務傳送等，其實施方式與成果與政府創新服務之品質表現 相關。

學者對於服務品質衡量的項目或可作為施政者改善服務品質之 參考：

1. 有形性：服務設施、設備、人員與服務用品等的刺激。

2. 可靠度：履行原有約定的品質精確度之能力。

3. 反應力：自動自發地幫助顧客及提供顧客迅速便捷的服務。

4. 信任感：有禮貌及專業的服務人員、且其有能力贏得顧客的 信任。

5. 關懷度：對顧客的關心及注意。

6. 合宜的服務標準，避免服務品質角色模糊：

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（1）缺乏服務標準，造成經營人員只能盡量用管理詞彙，描述 服務的重要。

（2）制定過多的服務標準，造成服務人員無法了解究竟那一項 服務是標準重要的。

（3）太普通的服務標準，造成服務人員不太注意或所制定之標 準只能代表某一部分的服務績效。

（4）制定服務標準時缺乏溝通，造成服務人員只能憑空去猜測 其所代表的意義。

（5）服務標準未能與績效評估或獎勵制度連結，造成服務人員 不重視。

所謂「服務標準」可視為顧客對品質的期望，它引導並給予服務 人員努力的推動力；它清楚地顯示出服務工作目的必要付出；它代表 顧客感受的先後順序，並提供了服務提供者評估績效的客觀標準。