政府統計制度的類型與特性

在探討政府統計制度之前，首先提出一些的疑問：什麼是統計制度的組織？

誰是它的最高主管？制度的法律基礎為何？誰能確保制度下的主管能做對事？誰 支付制度運作的經費？接下來的研究，會闡述可能的統計機構之配置與安排，並 從國家特定的角度來檢視其間相關的重要因素。

一、統計制度的結構

（一）單一機構(Single institution)

根據聯合國(1954)第一版的統計組織手冊中指出，單一機構是在政府內組成一 個部門以負責蒐集、編輯、與發佈統計資訊，並協調政府其他部門在行政的與特 定的統計資料之編輯。

從聯合國第一版的統計組織手冊中，我們可看出集中式的統計機構具有下列 的優點：

1. 在單一中心來能集中化專門的與稀少的人力資源；

2. 在同一工作場所中來協調計劃的進行；

3. 稀少的設備集中化，並知道如何來操作；

4. 較容易認同機構以便確保品質、不偏與擁有自由，避免政治的干涉。

而聯合國在其 1980 年的統計手冊中，將單一統計機構定義為集中型的 (centralized)的統計機構，其中提到集中型的統計機構具有對使用者方便與效率，

能從單一的來源獲取不同領域的統計資訊，而回答者在普查與測量時只有單一窗 口，也感到相當地方便。而集中型的統計組織安排具有容易客製化表格及依使用 者之需求來裁剪資料。比起多個單位而言，由單一機構負責的資訊保密與可靠性

Nation, 1980)。

（二）多個機構(More than one institution)

這是一種分散型(decentralized)的制度(United Nations, 1954)，其最主要的優點 有：

1. 統計機構接近政策中心，並能回應政策需求，了解立即的要求。

2. 統計首長的選擇，尤其是機構文化的定義，知識與倫理領導的提供，具 有相當重要的角色。因為在單一機構對首長的選擇，往往會影響其機構 的文化，但多機構在統計首長的選擇上，其他的統計機構的文化較不易 直接受到影響。

對於分散型的統計制度，主要有三種類型(United Nations, 1954)：

1. 以權力協調 (coordinating authority)方式；

2. 以無集中控制或協調方式；

3. 以最小的控制或協調方式；

對於第一種分散式的類型應儘可能來避免，因為此類型可能是歷史偶發事 件，或是由少數內閣對量化資訊之迅速且無次序的需求。而第二種類型雖無法律 委任，但有能力來提供有效的協調。至於第三種類型若在已建立的法律架構中，

或許會因為不同的領導單位或機構間的猜忌和競爭，使得實際的協調變成無效率 的。其實因為地區分散的情況與環境是截然不同的，因而要採用不同的型式，故 分散化型式的差異隱含著相當程度的協調問題，故從效率與效能之間的平衡，實 有賴於國家狀況而定。

聯合國統計委員會也指出，分散型統計制度其實在許多國家之情況是一種調 合型(mixed)。第一種是包含區域型的統計室(regional office)，或許是兩層級(例如 區域、地區)，但是整體卻由中央統計局來控制，此種制度稱之為垂直式(vertical)。

在垂直式的統計制度下，區域統計室只專門從事由中央指定的資料蒐集工作。垂 直式統計制度的優點有協調功能順暢，中央統計局有足夠資源來訓練區域的人員。

在某些國家，區域統計室除了資料蒐集外，並扮演著發佈中心(dissemination centres)的角色，如加拿大與法國。在澳洲，區域統計室如同國家中心對一些地區 的統計資料負責。因此在墨爾本的維多利亞是負責有關整個國家服務方面的統計 之編輯與發佈。

另一種區域分散型的型式是區域並不由中央統計局來直接或專門控制，而是 歸屬於國家區域的行政組織中，如同聯邦政府制度，最明顯的例子是德國，界於 聯邦統計局與州政府的統計室之間的合作關係，其根基於複雜的協定制度，來規 範資料的蒐集、統計標準、與其他的議題…等。另一個例子是瑞士，協調並不是 問題但可能相當難達成，比起垂直式，則需要付出更多的努力。在西班牙每一個 自主的區域則有其區域行政管轄的統計室。無論如何，這些自主的區域可被再細 分為省或州，而在省或州中的統計室則由屬於這些省州的中央制度所管轄。

有學者認為，從聯合國對統計制度的劃分標準仍不夠周詳具體，若從實施的 角度而言，此種劃分法也容易引起對政府統計制度類型判斷的混亂(余芳東，

2000)。例如有人認為法國與德國的政府統計制度是分散型的，有人卻認為是集中 型的，但又有些人認為兩者都是調合型的。實際上，法、德兩國統計制度之間有 明顯的差異。若按照聯合國對政府統計制度的二分法即集中型與分散型之標準，

其實並不易明確來判斷各國政府統計制度之類型，反而容易模糊化彼此之間的界 限與特徵。因此，對於政府統計制度之類型的分類，應可進一步來細分以加以明 確化。

余芳東(2000)認為應從橫向的專業統計之工作面與縱向統計資料蒐集和整理 的管理面來區分；亦即中央統計與部門統計的專業橫向關係，以及中央統計與地 方統計管理的縱向關係。余芳東(2000)將政府統計制度劃分為四個類型：

1. 高度集中型：亦即專業集中、地方集中橫向與縱向兩方面均實施高度集中 管理，亦稱專業集中、地方集中型政府統計制度。如加拿大、澳洲、丹麥、

荷蘭、挪威、東歐國家、印尼、中國大陸…等。

2. 專業集中、地方分散型：專業統計集中由中央統計局，統計數據的蒐集與 整理由地方統計局承擔；中央統計局對地方統計局的管理相當鬆散。如德 國聯邦統計制度。

3. 專業分散、地方集中型：專業統計分散於政府有關部門，但統計數據的蒐 集與整理相對集中，實行集中垂直管理的地方統計調查系統。如法國、瑞 典、紐西蘭、芬蘭、新加坡、韓國、泰國及我國…等。

4. 高度分散型：也稱專業分散、地方分散型政府統計制度。指政府或中央統 計局對專業統計與地方統計的管理均十分鬆散，專業統計工作基本上由政 府各部門來管理，地方統計由各地方政府負責，中央統計局在官方統計制 度中主要是負責協調的作用。如美國、英國、日本、義大利、印度…等。

（三）名稱識別的重要性

對政府其他部門與社會大眾而言，統計機構專業管理的地位與法律的地位必 須有所區別。因為專業管理的地位是關係著統計機構對外的能力或服務，因此獨 立的統立機構才能在中央政府內被清楚地認知為可識別的機構，並直接報告給部 門或同等級的官員。通常機構會有其自己的辦公室，屬於自己的活動，而非附屬 在行政體系部長下。因此，當統計機構編輯國家消費者物價指數(CPI)，公眾將認 同的是此指數是否由此機構來編輯，例如經濟部。

在政府中，一個可識別的統計機構也代表著預算的認知。在政府會計科目中，

將有機構及其相關的撥款項目。故對統計機構的認同感愈大的話，其對統計數字 的品質與信任也會相對地愈高，因此在中央政府的地位能見度也會明顯增加。

二、協調工具

不管政府統計制度的結構是落在集中型與分散型連續帶之間的那個位置，協 調仍是必要的。協調的理由主要有：不同的資料蒐集結果之比較、防止重複性的 工作和減少應答者的負荷、強化立場和增進官方統計的形象、代表國家在國際上 所關心之事項…等。其主要的工具 5 種：

（一）誘因(incentives)

除了政府強制性的公權力外，似乎誘因較能讓協調工作進行得更順暢，如資 訊的分享、統計專門技術的提供、優先重點考量的決定、參與聯合性統計活動…

等。但協調也有一些損失，例如為防止資訊重複，一些統計單位必須依賴其他統 計或行政組織來找出所需的資訊。而採用統計標準與用語，必須大費周章來協調 各個行政組織。

（二）一些有用的機制

最常用的協調工具有術語表及一些問卷與預算控制的組合。這些控制的應用 可以是正式的或非正式的，視傳統與最有效的方法來評估，有些甚至是用法律來 規定。在許多國家中，統計機構也扮演國際組織與國內統計機構的中間協調者。

國際組織通常是擁有標準分類的制定權與知識者。通常協調機制是以委員會的形 式，但在任何情況下，是否能充分地管理以符合一般管理和達成決策使得代表團 體能付之實現。

對中央統計機構而言，應儘量少用其權力來管理地方部門和機構，而是以維 持協調功能為主。以協調的精神來提供統計制度之凝聚力。

（三）國家統計委員會(National Statistical Council)

國家統計委員會的存在對統計工作的協調具有一定的幫助，因其存在可提供 機會來提高貢獻。中央統計機構或者統計首長應該找到一個依據職權給予委員會

的角色，因而從協調的討論過程中來加強中央統計機構的影響力。

國家統計委員會的角色主要為：

1. 國家統計委員會可能用於統計機構的防禦。 它能保護統計機構因公務員 的約束而無法正確地回答的攻擊。

2. 國家統計委員會能擔任起基本價值的監護人之角色，如隱私權保護。

3. 國家統計委員也是最終的保證人，在現有資源內，正如那些統計首長所 定義，統計機構所負責推動的統計計畫，包括經濟、環境和社會統計、

國家和地區詳細資料、可靠性與及時性，能在許多爭論中取得平衡。

4. 國家統計委員會也是一個對話者，如同一位部長可以選擇是否希望有一

4. 國家統計委員會也是一個對話者，如同一位部長可以選擇是否希望有一