政府再造工程

世界各國的政治經濟與社會文化之環境因受到全球化的影響，已變得更加多 元化與變動不定，而傳統官僚組織的體制因缺乏創新求變的精神，也讓組織無法 及時回應及滿足廣大顧客的需求，因而 Hammer & Champy(1993)便提出企業再 造，引發全球對再造工程的熱潮。不僅是私部門提升企業績效而從事再造工程，

世界先進國家的政府部門更是積極參與，期以提升行政效率，增加國家競爭力。

Osborne & Plastrik (1997)對政府再造的定義：所謂政府再造是行政體系與組織 基本性的轉型，此種轉型是為了創造劇烈提升組織效能、效率、適應性及創新力 的目的。政府的轉型必須藉由改變行政體系與組織之目的、誘因、責任、權力結 構與文化等層面來達成。（Osborne ＆ Plastrik, 1997）

政府再造係指政府部門自行引進企業管理精神，從根本改革政府組織結構與 職掌分工，從理念改進公務人員工作態度，活化法規制度與時俱進的生機，讓政 府有更好的服務績效，也更能適應環境的變遷。Peter Drucker(1980)認為政府行政 績效低落的原因主要在於其組織計畫之目的崇高但卻模糊，或是同一時間執行多 項功能卻無法分出先後順序，以致造成資源之浪費與計畫之過時無效。

自1980 年後，全球經濟景氣衰退，政府 財政萎縮，但人民對政府服務之需求 卻與日俱增，故各國政府莫不朝向行政革新之方向，以降低成本、提升施政績效 和品質，來獲得人民之信心(Caiden, 1988; 魏啟林，1998)。由於公務行政機關欠缺 市場競爭的壓力來驅策公務員的效率表現，Osbome & Gaebler( 1992)便提出所謂

「 新 政 府 運 動 」（Re-inventing government）的口號以來，倡議以企業型政府

（entrepreneurial government）的觀念來引導政府改造的方向。換句話說，即是以 成功卓越的標竿(benchmark)與明確具體的願景(vision)來做為努力付出的指引。

柯林頓(B. Clinton)就任美國總統以後，便以行政革新為首要目標之一，責由副

reengineering)。1993 年高爾所主持全國績效評鑑委員會(the National Performance Review; N.P.R)，便是依據 Osbome & Gaebler 之理論，以推動聯邦政府大規模改革，

強化企業型政府之運作。高爾 在 1993 年 9 月所公佈之「國家績效評估報告」(Report of National Performance Review; NPR)中提出四項機制，使政府組織再造並轉變為 更有效能與效率：

1. 減少繁文縟節與去除官樣文章(cutting red tape and red type) 2. 民眾優先之顧客導向(putting customers first)

3. 授權員工合作以獲致成果(empowering employees to get results)

4. 精簡組織與人員，削減預算，回歸基本需求：以少量的花費創造一個更 好的政府 (cutting back to basics: producing better government for less) 一般而言，組織進行精簡或合併，主要針對新的政策目標及組織任務，解構 再重構組織的架構，俾能適當發揮組織效能，提升行政效率。然公共行政學界一 直以來都有個疑問：透過組織裁併、員額精簡，政府的體質便真的能改善嗎？競 爭力因此大幅提高？恐怕未必然。Hammer & Champy(1993)認為，組織改造的核心 工作之一―流程變革，是一個龐大複雜且必須持續關注的一件事，但多數組織領 導者卻寧可選擇裁併、外包等速效性的做法，替代在流程改造的細部工程中投入 之時間與精力。以許多私部門的例子，組織內部成員因精簡改造之名遭裁減，而 留下的員工則必須負荷更多的工作量，於是乎顧客的服務品質就每況愈下。

跨組織再造的工程遠較過去組織流程的變革幅度浩大，融入效率低落的組織 層級，拋卻過往提高效率的層級分工論，依各部門自然的組織職能與作業流程組 裝合工，運用組織內部及外部的網絡系統來整合上下及水平層級，將縱向部門與 橫向部門，內部與外部顧客間相互連結，以效能取代效率的觀點，強化知識型政 府跨部治理的能力，有效創造服務的價值鏈。例如，政策統合機關之一的科技委 員會，由國科會及行政院科技顧問組整併升格，除可避免原先各部會之間政策協

調的困難，降低協調成本；二可收共識整合，確立政策方向之效。此對於組織的 業務運作，皆是政策流程之解構與再重構。鑒於過去的組織改造僅聚焦在降低成 本、提高產出、增加速度等內部流程，其成果皆不如預期；故 Champy(2003)又提 出一個新的觀點，就是流程變革的範疇不能只侷限於組織內，更應向外延伸至組 織外部的客體，彼此之間，必須構成一個嚴謹完備且透明順暢的作業流程系統。

因此，若欲發展企業型政府，Posner & Rothstein(1994)指出，必須注重四個方 向：

1. 顧客(customer)：改善與顧客間的關係，了解並符合顧客需求 。

2. 結果(consequence)：工作內容必須與結果緊密結合，使員工努力得以顯 現，並建立衡量標準。

3. 控制(control)：引導基層人員本著顧客導向來提供服務。

4. 文化 (culture)：培養每位員工均能提供有價值的服務給民眾之組織文化。

以國內的角度來看，自 1997 年前行政院長蕭萬長強調積極推動政府改造運 動，並要引進企業精神之經營理念來改造中央與地方政府的組織功能，企業精神 已深受學術界與實務界的重視。就中央部會的層級而言，各機關的組織規模差距 甚大，從最小四十餘人之組織，到最大編制七百餘人的組織，編制規模差距高達 二十倍，但皆為同一層級的單位。組織規模差距太大，造成主管控制幅度與權責 不一，政府再造的確是當前首要任務。

由於政府再造工程所牽涉到的層面與範圍太過廣泛，加上舊有組織架構運作 許久，人員工作已定型化，故欲打破舊制推行徹底的改革，其困難度與阻礙甚為 巨大，而問題的主要原因有以下幾點(陳金貴，1998)：

1. 高階主管大多是行為與態勢趨於保守的傳統世代，公務人員有中年化與高 齡化趨勢，,面對新的挑戰會有恐懼感。

2. 根據中央政府機關總額員法與組織基準法，授與主管更多的權力，而組織 合併或裁減時仍會遭遇到許多內外的壓力，如組織成員或民意團體。

3. 並非所有的組織機關均需從事組織精簡、裁撤，應視實際需要來對組織結 構與規模作調整。

4. 政府再造計畫不明 確，宣傳與教育不夠，或相關資料缺乏，易造成再造工 程推行的阻礙及抗拒，甚至消極地應付，或是積極地迴避。

5. 改革研議時間過長，造成時機的耽誤。

而學者Keidel (1994)提出以新公共管理角度著眼，作為政府再造之理想層次：

1. 結構重建（restructuring）

指政府組織結構重組、政府規模減少、層級簡化、機關組織員額精減。

其理論基礎為組織為了生存或獲利，根據環境的需要，調整組織架構。檢驗 現行組織結構之績效標準為效率。綜言之，組織結構重建包含下列各項目一 或二者以上的縮減：（1）組織規模或員額數量；（2）組織單位數量；（3）組 織單位規模；（4）階層層級的裁減（林水波，2000：364）。

2. 流程再造（reengineering）

泛指組織流程的調整，包括流程創新、流程管理及流程設計。其理論基 礎為組織間本身存有相互依賴性，各部門間對問題的處理並非單獨完成，須 通力合作，發揮團體戰力，才能克盡其功。考慮對象主要為組織本身及服務 對象的利益。

3. 重塑認知（rethinking）

指涉公務人員工作策略與方式，對於工具的採用，往往受到公務員工作 觀念與能力之影響，隨著公務員對組織認知的改變而作調整。因為組織設計 為設計者原有的思惟模式，值此，組織再設計時，需要隨時反省原有的思惟

模式，以提高設計者對知識資本的應用。

（privilege-curtailing strategy）亦在減用考 272,900 名，並獲 得國會高度的支

(the flexibilization of remuneration）。

賦 (principal-agent theory)

英國「執行機構」

(executive agencies）

之設置，即是希望在 本(transaction cost)

(續表 2-1) 國家

面向

英 國 美 國 日 本 紐西蘭 澳 洲

流程再造 (reengineering)

英國政府推動行政 流程重新設計 1.目標導向管理系統 (target-oriented management systems) 2.全球預算成本中心

(denationalization)

，引用「新自由經濟 政策」(new-liberal economic policy)的 概念，市場服務優越 性取代行政執行功 能。可用自1978 年 1.非國有化

（denationalization）

2.民營化

（privatization）

3.解除管制

（deregulation）來描 繪。 財(private goods)的 政府部門及活動，

（comprehensive program）亦將經濟 觀點引介至社會非

調查性的公共服務方能有效推動執行。就獨立機關的組織定位來看，其不屬於行 政院部會，首長亦不參加內閣政務運作或參加行政院會，如此才能獨立、專業、

公正行使職權。因此，除依法管理之外，沒有制定政策的權力；該怎麼做就怎麼 做，沒有自行裁量的迴旋餘地（蕭新煌，2002）。就聯合國統計委員會之建議，統 計機構必須擁有獨立超然的地位，以確保其資料之中肯性、可靠性與保密性。

政府統計組織與制度之改造，應引進企業管理精神，從根本改革其政府組織 結構與職掌分工，從理念改進公務人員工作態度，活化法規制度與時俱進的生機，

讓政府有更好的服務績效，也更能適應環境的變遷。組織再造是政府的三大環節 之一，係為政府部門結構與職能的調整改進，才能有效建立創新、彈性，有應變 能力的政府企業型組織。

第三章 世界各國統計制度之探討

政府統計制度的本質是在政府之內建立一個部門來組織、運作屬於整個國家 的協調社會與經濟的統計之體制。此統計部門負責蒐集、編輯和出版統計等相關 資訊。此外，在行政管理與專門化的統計方面，必須與政府其他部門協同合作。

根據第二章文獻所提到，聯合國統計委員會在1980 年出版的「國家統計組織 手冊」中，針對各國政府統計制度的類型進行了全面系統性的分析和劃分。根據 政府統計工作在中央統計局與政府相關部門之間的分工情形，通常將各國政府統 計體制劃分為兩大類，即集中型和分散型。所謂集中型是指官方統計工作（或稱

根據第二章文獻所提到，聯合國統計委員會在1980 年出版的「國家統計組織 手冊」中，針對各國政府統計制度的類型進行了全面系統性的分析和劃分。根據 政府統計工作在中央統計局與政府相關部門之間的分工情形，通常將各國政府統 計體制劃分為兩大類，即集中型和分散型。所謂集中型是指官方統計工作（或稱