政府統計組織設計的基礎

國家統計機構的存在，是對一般大眾、政府、與商業團體提供在經濟、人口 統計、社會、與環境領域上的資訊，此資訊對這些地區的發展與各國之間、還有 全世界的人民在共享的知識和貿易均是必要的。因官方統計資料的品質大多依賴 人民、企業與其他作答者的合作上，才能提供適當且可靠的資料給統計機構。因 此，為了讓大眾信任官方統計資料，政府統計機構必須有一組基本的價值觀與原 則，才能贏得公眾的尊敬。而這些原則已在上一節「官方統計基本原則」中闡述。

至 於 價 值 觀 包 括 了 ： 獨 立 性(independence) 、 政 策 相 關 性 (relevance) 、 可 靠 性 (credibility)以及遵重回答者的權益(United Nations, 2003)。

而美國國家研究委員會(National Research Council) 在 2000 年時所出版的聯邦 統計機構之原則與實踐(Principles and Practices for a Federal Statistical Agency)一書 中也提到一個統計制度的基本目標有：

1. 保護回答者的秘密。

2. 對提供回答的人員要儘量減少其負擔。

3. 確保正確性，需要保持一致性在跨越地理區域、時間，以及資料的統計 量測誤差上。

4. 確保及時性，在發出資料的頻率，如同需要反映在所要研究的事物上之 重要的改變，以及傳播資料要和被蒐集之後適用性一樣快。

5. 確保中肯性，持續關心所改善資料，因這些資料能幫助使用者達成目前 決策與分析之所需，以及對未來資料需求的期望。

6. 建立可靠性，從政治的控制中來關心公平無私的與獨立的實際面與表象。

一、獨立性

統計機構必須擁有獨立的地位是大家所公認的，如此才能有可靠性並實施其 功能，從無阻礙的流程中來提供有用的、高品質的資訊給大眾和政策制定者。因 為沒有可靠性，即使有相當程度的獨立性，使用者仍可能喪失對統計機構資料的 正確性與公正性之信心，故資料提供者也會變得不願與統計機構合作。

在本質上，官方統計機構必須與政府其他部門區隔開來，以實現強制與政策 制定的活動。故其應為不偏不倚，且甚至要防止在蒐集、分析與報告過程中會有 為政治目的的人為操縱，導至一些相同證明的資料個別地被顛倒，只為了行政的、

法規的、或強制執行的目的。

聯合國統計委員會(2003)對於獨立性的相關特性歸納有下列幾點：

1. 會影響範圍、內容、資料編輯的頻率、分析或發佈的專業決策之權力。

2. 專業的、技術的與作業的人員之遴選與升遷之權力。

3. 由統計機構本身權力之外的政策官員之承認，才得以釋出統計資訊，且 無進一步的澄清。

4. 在政府與公眾團體之前，統計長與合格人員有關統計機構之統計資料的 發言權力。

5. 堅守預定時程來公佈重要的經濟或其他指標之數據，以防止為政治目的 來操縱公佈日期。

6. 很清楚地區別出統計資訊與政府高層人員之政策解釋資訊之維持力。

7. 經由媒體、網際網路和其他管道，自統計機構的統計時程計畫中，來培 養對重要發現之規律的、經常性的公告給大眾之傳播政策。

政府統計機構為維持其強大的獨立地位，必須清楚地知道他的目標與優先順

序性是固定不移的。事實上，目標是由法律來確定的，而優先順序性是由統計首 長來決定的。

事實上，統計機構是一個服務的機構，故其獨立性是與其方法、結果有關，

而非與其目標有關。因此，組織事務的概觀是由相關性的主題所起始，故統計機 構必須在範圍上是涵蓋全國性的，適用全國社會與經濟的所有區域。

二、相關性

統計機構必須持續尋求改善其資料系統，以便提供正確的、及時的與相關的 資訊，以滿足改變公共政策之需求。但有一個問題點，公共利益通常比統計制度 的步伐來得快。例如「新經濟」的存在，原本對傳統的統計學者而言並不存在，

在1990 年代早期這個觀念剛出現在報章雜誌與流行的文獻上時，2、3 年後此議題 已是先進國家政治的優先重點，最後統計學者在量測國民生產毛額(GDP)時是否將 此列入考量呢？如果最後要取代現有的經濟科目與基本的支援資料，此計畫可能 要費時數年，才能產生有用的量測結果。另一考量的例子是服務單位，其議題是 其結構、生產力、與工作的品質，已成為嚴重的政治話題。聯合國曾花費10 年之 久來組織、接受與組成最基本的國際分類，以便蒐集服務單位的資料。

從上面二個例子可看出，實施必要的方法以做成國際可比較的量測結果，遠 比認知一個問題是要花上許多的時間與心血。故統計機構必須從更多長遠的考量 來挑出短暫的目的，以免其如政策考量般的時常快速的改變。一旦優先順序被決 定了，統計機構便很難去修改，這也是為什麼在設定優先順序時必要有良好的判 斷力，以及能預見未來的政策方向的變化，故統計機構的首長必須從四個要素來 著手：

1. 所設計的計畫具普遍性，能充分地且容易適應政策方向的小變化。

2. 逐步擴大備存容量與建立準備的狀態，如此才何應付緊急狀況而不用干 擾到統計機構的正常功能。

3. 發展人力資源政策設計，以使統計機構的人員能適應與重新部署，有效 滿足機構計劃的改變。

4. 與其他統計機構共同分享技術性的資訊與構想。如此的共享能刺激創新 性的資料蒐集、分析與傳播方法的發展。

由於社會環境的變動不定，若有需要以統計資訊去回答政府有關計劃與資源 分配的問題，建議統計首長應維持彈性，避免過度地在詳細與特定的調查，應記 住政策可能隨時無預警地變化，以致使得此類調查的相關性受到限制。此外，為 了在困擾政策制定者本身的議題上，是有必要來獲得事先的資訊，如此統計者才 能在政策議程的優先順序認知到即將到來的變化。除此之外，不只是統計機構首 長的參與，更要擴及整個機構。

三、可靠性

一個特別環境影響統計學：統計機構的活動結果必須是重複可信的，但實際 上使用者卻不能複製其結果，這也是為什麼一個統計機構必須努力來支持可靠 性，以及為什麼對可靠性的任何攻擊，或是對缺乏對統計機構的輸出結果之信念，

有如此極端的靈敏的原因。故統計機構必須是嚴格地遵守資料蒐集的標準，以符 合處理資料的方法，以及結果的來龍去脈。除此之外，還必須灌輸人員品質的特 質是與高標準相等的。如此一來，品質輸入的結果以及品質的生產方法、控制才 能強化穩定下來。

為了鼓勵品質的特質以及讓使用者相信所採用的產生過程之品質，必需要有 大量的組織結果。例如，若要消除使用者的疑慮，定期地由一個統計機構所採用 的方法必須接受外部的評估過程，並且公開研究結果與開放討論。 然而，牽涉到 國家帳戶的編輯無論是有多麼高的品質，似乎以假設為基礎主的估計誤差是無可 避免的，這些假設看來貌似有理但並非且全由證據所支持。因此對公眾表達這個 大膽的事實可能會對人民有武斷的印象，因而導致不好的名聲。故任何有經驗的

分析者應了解假設的效應，如何以無害的模式來公開傳送姶大眾，透過方法的公 開檢查應是一個積極鼓勵的做法。

以上對可靠性所討論的議題只是統計制度獲取資訊的一部分，故與統計機構 人員分享品質的精神是不可動搖的，而檢驗與控制的方法，以及檢查與平衡的方 法，必須有足夠的力量去偵測、修正、與預防未來可避免的誤差，這些是必需澈 底來實施的。

四、回答者的政策

我們之前所提的一些目標，基本上說得比做得容易，且無一個單獨的方法可 以達成。目前所嘗試的許多方法主要是依據四個基本要素來進行的：合法的工具 以使順從或阻止違抗、呼籲回答者的道德良知以鼓勵合作、保證資訊不會被誤用、

使用種種的獎勵。

對於個人秘密的資訊或許是回答者之間最大的考量，統計機構若未勸服回答 者所提供給統計機構的資訊仍為機密的的話，是不可來信任其所蒐集的資訊之品 質。故統計機構雖有法律賦予權力徵求資訊，但若未得到社會各界的合作下，其 資訊是毫無用處的。因此，官方應盡其力來使回答者相信其回答的資訊是非常有 價值的，且其行為是值得尊重與讚許的。對統計工作而言，低回答率如同在編輯 和傳播資料的草率是一樣的錯誤。

因此，如何勸服回答者是一件困難的工作，故高回答率能改善整體的資訊品 質。所以政府統計機構應了解，改善合作所花的邊際額外成本與其對統計結果的 品質影響之間的關係。無論如何，其他的因素也應被列入考量，如改善編輯所花 的邊際成本之報酬率或許高過改善回答率所花的邊際成本之報酬率。

所有的政府統計機構都必須要有一個與回答者互動的單位，此單位或許是該 機構組織的一部分，其政策的目標是協助提高回答率和確保回答者是志願來提供

其機構普遍的態度。這些人員必須要避免騷擾與引用法律來加重回答者的負荷，

且必須以公正一致的方法來對待企業與家庭人士。若發生與回答者關係的危機 時，統計首長必須要指定他所信任的人員來代替，並儘可能往上直接報告給其主 管，如此才能顯出統計機構認真對待相關回答者的事務。

且必須以公正一致的方法來對待企業與家庭人士。若發生與回答者關係的危機 時，統計首長必須要指定他所信任的人員來代替，並儘可能往上直接報告給其主 管，如此才能顯出統計機構認真對待相關回答者的事務。