政府與企業之比較

有關公私管理的異同，長年以來即存在廣泛之爭議，有部份學者 專家認為（例如：徐仁輝，1999；Knott ,1993；Yates ,1985），管 理就是管理，無所謂公私部門之差異。無論是在政府或企業，都需要 類似的管理知識、技能、概念與工具，來幫助他們發揮相同的管理功 能，俾將組織的資源予以妥適地配置運用，以期有效達成組織的目標。

近年來風行一時的「民營化政策」、「建構企業型政府」等有關政府 再造與行政革新的作為，即可說是立基於此種理念而產生。

然而，由一些對公私組織異同之研究顯示，公部門在決策時，既 存在多元權威又沒有利潤底線，缺乏市場競爭與價格機制，沒有明確 的績效標準，受限於獨特的倫理規範等因素，使其與企業組織有相當 的差異（Perry and Rainey ,1988; Rainey ,1983, Ring and Perry ,

1985）。因此，Allison (1980)即指出，「公私兩域之管理，只在細 微末節上相似雷同」；而 Rosenbloom（1998：6-15）則從憲法、公共 利益、市場與主權的觀點，析論公共行政與企業管理的差異，並強調 私部門只提供消費者財貨與服務（goods and service），而公部門除 了提供財貨與服務外，更負有管制民眾的責任（regulation of the public）。

由於政府與企業間的結構性差異，以及這些因素的存在與影響，

使得企業界行之有效的制度與方法，在引介到公部門運用後，往往產 生隔隔不入甚至失靈無效的情形(Downs and Larkey，1986)。因此，

公共行政學術社群的諸多學者均認為公私管理有所差異（轉引自余致 力，2000：111-154）。

「顧客關係管理」起源於企業界，主要導因於企業界對顧客服務 與維持的日益重視（紀明輝，2003：12），經過多年的發展，CRM 已經 趨近成熟；不論是理論架構的建立，亦或是實務工作的推行上，皆有 相關的專書與論述說明。然而，在一個新工具為企業所成功的運用，

獲取超額利潤時，我們必需要思考：是否可以將同樣的理論方法，從 第二部門(民營企業)移植至第一部門(政府機關)呢？本節將依 Boyne

（2002：279-298）提出之分析架構，探討政府與企業的差異性，論述 如后。

壹、政府面對環境的複雜程度較企業為高

政府所需要面對的環境變項，除了政治系統中的公民大眾、

民意代表、利益團體、或是媒體輿論之外，還包括行政系統中的 各級機關與各級政府。政府面對的，是無法以市場區隔的觀念選 擇界定的選民，所謂民眾的需求，往往相互矛盾衝突，使得組織 的策略制定較為困難。再者，政府組織也不像企業是上下一體的，

其間存在許多相互競合的關係，例如行政與立法部門間，行政機 關各部間，中央與地方政府間，地方政府之間，均存在錯綜複雜 的互動關係，這也加深了政策決定的非理性程度。

貳、政府所處環境的穩定程度較企業為低

現代的企業可以透過垂直整合、策略聯盟、或是市場定位的 方式，加強其對環境變化的控制。但隨著資訊流通的發達和民眾 對公共事務的涉入，公共組織面對的是對需求的認知不穩定、政 策偏好時常改變的動態環境。再加上民主定期選舉的壓力，使政 府高層的決策過程，充斥短期的視野和象徵性的口號。

從 經 濟 學 的 角 度 觀 察 ， 政 府 由 於 其 獨 特 性 ， 成 為 一 個 獨 占 (monopoly)單位，缺乏競爭的對手，如果在觀念上不能保持革 新，則將遭到最終權力者(全國人民)的背棄與不信任。反觀企 業，大多身處於完全競爭(perfect competitive)的市場，由「市 場機制」來決定企業的存亡，這種競爭是現實而殘酷的，一旦無 法提供顧客更好的服務，隨即有可能遭到淘汰。

參、政府受不特定社會事件影響的程度較企業為高

若以系統論的概念架構來說明，公私組織都受到政治、經濟、

社會、文化等一般環境的影響，亦各有其應行關注的特定環境因 素。但對公共組織來說，一般環境與特定環境是不容易區分的，

兩者皆可能產生直接性的影響，因此無法明白劃定組織與環境的 交切面。政府公部門的作為不但動見觀瞻，受到社會多方矚目，

亦需留心注意各種不同的社會事件的發展，任何的風吹草動，皆 可能發展成為公共議題。

肆、政府對組織目標設定的凝聚程度較企業為低

政府組織不像企業可以明確的以利潤收益為目標，並成為課 責的具體標準。所謂公共利益的目標，不但是意義模糊的象徵性 符號，也可能只是一種道德訴求。公共組織政策目標的設定，不 是理性分析下因果關係的確定，而是為調合利害衝突的政治妥協 結果，故欠缺目標間的邏輯一致性。公共組織目標的指導作用，

必須依賴從抽象的立法原意到具體行政規則的層級過程，故其手 段與目標間的因果關係不易確定。

伍、政府對組織績效考評的合理性較企業為低

對企業組織來說，資源使用的效率性是達成獲利成長目標的 方法，具有工具理性的價值；政府組織則因為目標抽象的特性，

不易設定績效考評的標準，而效率可以數字、客觀化的方式來表 達，所以往往被視為機關運作的目標，亦因此使得政府組織合理 的績效考評較為困難。

此外，政府的行政作為可供民眾評斷的事功成就，其性質永 遠是「事後的」，公共問題的發生是事後的，政策的干預也是事 後的，而要求所有的政策利害關係人，對政策執行產生比較正面 的評價，亦不切實際。當公共組織績效的最終裁判者－人民，面 對發散的組織目標、模糊的績效標準時，大多只能按照「例外管 理」的原則來進行，即挑出做錯的、做不好的，而非針對做對的、

做好的。

陸、政府對組織結構設計的彈性程度較企業為低

一般而言，政府組織結構設計的「官僚體系化」程度，較企 業組織為深，但此係有根本的必要性。在依法行政的原則下，政 府組織的權威範圍與行使方式、組織的設計與人員配置，皆須有 法定的基礎，並受法規的限制。這種設計的目的，一在形成對公

共組織外部民主控制的條件，一在建立政府組織內部行政課責的 機制。也因為這種結構的特性，政府組織決策的可擇方案範圍較 為狹窄，管理制度的改變較無彈性，也使得各個階層管理者的自 主空間有限。

由以上的論述分析，可以清楚得知政府與企業的差異，我們可以 作如下結論：「公務管理與私人企業管理有相同處、也有相異處；不 過，二者相異處比相同處更重要。」(Allison ,1980)，在對兩者顧客 的定義上或許不盡相同，但唯有掌握住顧客的需求，提供更高品質的 服務，才是留住顧客，也是讓組織持續發展的不二法門。