政府角色的調整

行政院研究發展考核委員會在民國 89 年編纂的《政府再造運動》一 書中，明確表示未來我國政府定位，將走向「小而能、小而美」的精實 政府；其調整的過程有四個方向：1.企業化政府。2.公營事業民營化。3.

獎勵民間參與公共建設。4.政府業務委託民間辦理（行政院研究發展考 核委會，民 89）。其中又以第 3 點與第 4 點，與公立運動設施的經營管 理關係最大，茲介紹如下：

一、獎勵民間參與公共建設方面

在獎勵民間參與公共建設方面。政府於民國 89 年一月十四日已通過 並公布了『促進民間參與公共建設法』（以下簡稱『促參法』），以獎勵民 間積極參與公共建設。該法案乃擴大『獎勵民間參與交通建設條例』而 來，共計六章五十七條文。茲將該法案結構以圖 3-3 表示。

圖 3-3 『促進民間參與公共建設法』結構示意圖 ( 計十二條

)總 則

( 計十六條

)用地取得及開發

( 計十三條

) 融資及租稅優惠

( 計七

條)申請及審核

( 計六條 ) 監督及管理

( 計三條 )附 則

為簡單說明促參法與興辦運動設施的關係，以下針對該法案總則章

（一）第三條對公共建設的範圍做了列舉式的規定。運動設施可能 屬於該條第一項第六款之文教設施與第九款之運動設施的範疇。

（二）第四條則明訂『民間機構』，包括以依公司法設立之公司、財團法 人、非營利社團法人，以及公司以外之營利社團法人；並對民間 機構有政府或公營事業出資或捐助者，設有一定之上限，以貫徹 促進民間參與公共建設之立法目的。

（三）第八條對民間參與公共建設的方式作了規定：第一項第一款係 BOT（build, operate and transfer）的方式；第二款與第三款則為 BTO（build, transfer and operate），兩者之不同為第二款為政府無 償取得所有權，而第三款政府需支付建設經費以取得所有權；第 四款為 ROT（rehabilitate, operate and transfer）之方式；第五款則 為 OT（operate and transfer）之方式；第六款為 BOO（build, own and operate）方式；第七款則保留給主管機關核定其他方式。

（四）第九條強調民間機構參與公共建設興建與營運，範圍不以全部為 限，得就該公共建設之一部為之。

（五）第十二條則明定依促參法所簽訂的投資契約，屬民事契約的性質；

其訂定以維護公共利益及公平合理為原則；其履行並應依誠實及 信用之方法。

此外，促參法的立法目的旨在促進民間資源投入公共建設；而興辦 公共建設之資本支出金額通常相當龐大且風險高，因此對於民間興辦公 共建設須有許多獎勵之措施，否則難以引起民間機構之興趣。蓋促參法 第二章與第三章，分別針對「用地取得及開發」與「融資及租稅優惠」

做了規定，即是對民間機構興辦公共建設之獎勵。

經由以上說明我們可以發現：只要政府依據促參法所訂定的優惠措 施足以吸引民間機構，則民間機構是可以以 BOT、ROT…等方式來興辦 運動設施的。例如筆者在民國 89 年針對臺北市市立國民中學學校游泳池 設施，所做的評估就發現：只要政府能給予民間機構無償使用土地的優 惠，並給予貸款利息補貼，且設定十年以上的特許經營權，則民間機構 便會有興趣以 BOT 方式投入學校游泳池的興辦。同研究也評估出：ROT 方式用在臺北市立國中游泳池的整建與經營上，除非政府有補貼部分金 額出資興建，否則在財務上不太可行（王凱立，民 89）。

二、政府業務委託民間辦理方面

在政府業務委託民間辦理部分，則長久以來為法律學者所討論；這 主要是牽涉到「行政委託」的概念。行政委託之德文為 beleihung，通說 認為其意義為：國家或其他公權力主體，將其所有之部分行政高權權限

（包括干預或給付行政）移轉給可以以自己名義獨立對外行使之私人（楊 雲驊，民 82）。由於行政委託可以減少行政部門在組織、人事等固定經 費支出，從效率的觀點來看有其合理性，故從憲法來解釋也符合合憲性

（黃錦堂，民 87）。但為了兼顧人民的基本權利，在委託時仍要符合「授 權明確性原則」與「比例原則」（楊雲驊，民 82；林金榮，民 89）。也就 是說，政府在將事務委託私人執行時，其內容與過程必須明確，以防止 私人藉由模糊地帶的私自判斷，傷害到人民的權利。此外，委託的事務 與手段，也必須要考量委託的有效性、必要性與衡平性（亦即：行政委 託對事務之執行有無效果？該委託是不是成本最低的方案？以及委託的 效益是否大於委託的成本？），以追求最大的公益。

為了達到上述的目的，行政院經濟建設委員會正在擬定『政府業務 委託民間辦理條例草案』，使政府業務委託民間辦理有法可依循，唯在法 案正式通過實施之前，經建會也編列一本『政府業務委託民間辦理作業 手冊』供政府行政人員做為參考；手冊中除了列舉現行的相關規定外，

也特別強調委託業務必須要法令授權明訂或契約明訂，並進行成本效益 分析，以符合「授權明確性原則」與「比例原則」（行政院經濟建設委員 會，民 88）。

事實上將政府業務委託私人時，行政委託只是一種方式，其他更廣 義、更具彈性的作法，有政府成立或公私合營一個具私法人格地位的組 織，例如：成立公營企業來處理能源、交通 … 等與民生問題有關的事務。

此外，依據促參法以特許權方式交由民間機構興辦的公共建設，在某種 程度也屬於廣義的政府業務委託私人。又例如臺北市政府為加強市有財 產之管理及增進市有財產之營運效益，在民國 87 年九月十日訂定『臺北 市市有財產委託經營管理辦法』，依據該法將臺北市政府的市有財產委託 私人加以經營管理的方式，也屬於政府業務委託私人的一種。

另一方面，最狹義的政府業務委託民間的方式，有「行政輔助人」

（也稱「行政助手」）的概念。行政輔助人係在政府機關的指示下，協助 該機關處理行政事務（包括公權力的行使），性質上為機關之輔助人力，

並無獨立之官署或具有自主的地位，輔助者亦非公務員法上之公務人 員，常見者如協助警察執行勤務之義勇警察，或民間拖吊業者 … 等（吳 庚，民 88）。林明鏘為區別「行政委託（私人）」與「行政輔助人」的不 同，認為須以被委託業務的私人，是否具有「獨立性」與「行政主體」

地位來判斷（林明鏘，民 87）。申言之，「行政委託（私人）」中之「私

改善原有設施，經核定確能提升品質者，委託機關得就其業務性質或個

由表 3-7 我們可以發現，臺北市的青年公園游泳池設施已經透過公 辦民營的方式，交由專業機構來經營。根據臺北市立體育場的委託研究，

臺北市未來將在 12 個行政區各規劃一座「臺北市市民運動健康中心」， 也計畫以公辦民營的方式交由民間專業機構經營（臺北市立體育場，民 89）。這些運動場館在計畫公辦民營的過程中，是否可以參考：臺中市立 復健醫院交由中山醫學院來經營、臺北市立萬芳醫院交由臺北醫學院來 經營的例子，與學校的資源相結合，是本研究研究的重點之一。

三、認養方面

最後要補充一提的是關於「認養」的概念，事實上認養也是屬於廣 義的政府業務委託民間辦理方法之一種，但因為其運作主要在行政命令 層次，非經建會規劃中的法律層級，故本研究獨立加以說明。「認養」的 英文為 adopt，有收養之意，類似民法親屬編對他人子女的收養；它並非 一個嚴謹的法律概念，只是政府鼓勵民間機構參與管理公共設施的方 式。就好像照顧養子一樣，政府藉由認養辦法鼓勵民間機構照顧公共設 施。以『臺北市各級學校戶外球場及夜間照明設施認養要點』與『臺北 市各級學校戶外球場及夜間照明設施認養契約書』為例，重要事項如下：

（一）認養資格：公私立機構、團體及個人均可。

（二）認養項目內容：1.照明設備保養維護。2.照明場地清潔維護。3.

照明設備場地巡邏。4.照明設施水電、清潔、巡邏費用。

（三）認養者不得任意增建、修建、變更、遷移與挖掘認領設施。

（四）認養者得捐贈其他相關設施。

（五）為鼓勵民間參與認養，得就個案之情況或認養者之需求，由受理 認養學校配合認養者於認養區域辦理民俗、體育、藝文、文化、

環保等活動；限於非商業營利性之公益活動。

（六）認養績效優良者，得報請政府獎勵或由受理認養學校公開表揚；

績效不良者，通知其改善，若不改善則得終止其認養權利。

由以上幾點可以發現，整個認養規定以鼓勵性質居多，認養者的唯 一好處只是可以在認養區域內辦理公益性活動與接受表揚而已，並無其 他具體的利益；不過認養者在使用認養場地時，卻也不用再繳交額外的 費用，因此認養有一個較大的缺點：有些認養團體，會有「佔地為王」

的舉動，造成非認養者不方便或無法使用公共設施（黃崑銘，民 89）。 而認養與公辦民營或 BOT 相較，最重要的不同在：公辦民營或 BOT，

都是依據立法機關（立法院或縣市議會）通過的法律來辦理的，權利義 務關係較明確；認養只是行政機關（行政院或地方政府）自訂的要點，

權利義務關係較不明確，鼓勵意義居多。