教育政策分析的意涵

壹、 教育政策分析意義

政策科學的研究，主要奠基於政治學的研究，政治學的研究有很長遠的歷史，

但公共政策的研究，卻是二十世紀的產物(Birkland,2001)。政策科學研究是二十 世紀五零或六零年代前後新崛起的一個領域，此一領域的發展反映了社會科學，

從理論走向應用發展的新趨勢，而該趨勢不僅唯教育所獨有，也包含了政治、經 濟、體育、衛生、教育…等(袁振國，2002)。也就是一般通稱的「公共政策」(pubic policy)。公共政策研究，主要在探討和政策制定、執行與檢討等有關的問題，以 幫助政府制定更符合國家社會發展需要，以及民眾需求的政策(翁福元，2007)。

而教育政策視公共政策的一部分，因此教育政策研究也有前述特色。而討論教育 政策研究前，有必要先討論教育政策的定義與概念。以下將對教育政策的定義與 概念進行討論。

教育政策可從各種政府文件中發現，其包括(Psacharopoulos,1990): (1)政 治聲明或宣言；(2)各種委員會的報告書；(3)國家的教育計畫，通常包含在國家 發展計畫中；(4)中央主管教育部門頒布的法令、命令或函件；(5)國際機構或組 織的報告書。吳清基(1997)將教育政策定義為:「教育政策是教育行政機關針對目 前社會需求及未來發展趨勢，擬定方針與方案，經由立法或行政命令之合法化程 序，以作為教育機關執行的準則。」張芳全(1999)將教育政策定義為:「在教育情 境中，受教育主體或社會大眾對教育體制運作不滿或教育體制無法提供各項教育 服務，因而讓受教主體或社會大眾感到困擾、不安，或者教育運作與教育目標和 價值有相對性差距時，政府及其他社會團體所必須進行作為或不作為的活動，以 解決問題，並達到教育目標歷程。」Trowler(2003)將教育政策定義為:「關於教 育議題之原則與行動的特定化，其將被依循或應被依循，而且用以達成所欲之目 的。」綜觀上述，教育政策屬於公共政策的一部分，他是一種權力分配、價值判

準及選擇與資源分配的歷程及結果（劉復興，2005）。

了解教育政策定義後，接著來探討教育政策分析的意義。Haddad(1994)認為 教育政策分析包含政策前的決策活動、決策過程本身，以及決策後的活動。張芳 全(1999)認為教育政策分析是運用科學的方法及技術，在相關的理論架構，運用 系統分析步驟及方法，對某項教育問題、計畫、方案、政策進行分析，提供可行 的教育政策、計畫及方案，使教育政策可以達到預期教育目標。綜觀上述，教育 政策分析是指對教育政策的形成、執行與成效佳以系統化的研究，以累積教育教 育政策相關知識，以幫助教育政策問題有效解決(吳政達，2007)。

貳、 政策分析取向

吳政達（2002）指出：教育政策分析目前主要有三個取向(approach)，分別 為政策制定過程取向(policy making process approach)、政策因果取向(policy cause and consequence approach)、政策處方取向(policy prescription approach)(Portney,1986)。三取向各有其特色，分別說明如下:

(一) 政策制定過程取向

此取向視教育政策為政治的過程，而非政府行動的產物。政策制定過程包括 問題形成、政策形成、政策採納、政策執行、政策評估五個階段。整體而言，這 些階段代表了政策制定的過程，是因為某些重要問題出現，使得政策制定者必須 作出回應的歷程。分析政策制定的不同階段，焦點通常放在進出政府的利益團體，

因為瞭解這些利益團體的價值觀、立場、資源等，對於瞭解政策制定過程而言是 相當重要。由於政策制定過程之分析，試圖指出並描述特定政策之所有政治行動 者間重要的互動，因此，常利用深度個案研究作為該取向的研究方法。

(二) 政策因果取向

此取向重視政府的決策或非決策、所預期及非預期的影響。這種取向的教育 政策較重視結果取向，而不像政策制定過程取向較重視過程取向。而結果取向比

較注重政府行動的直接結果，也就是政策輸出對人或問題所產生的影響，藉由找 出決策的影響，擬定適當的行動方案。此種分析取向重點在了解過去發生了什麼，

分析是什麼原因導致政府進行特定政策，研究時通常以基本檢驗假設開始，蒐集 相關變項資料，然後將所得資料進行系統化的統計分析。透過該取向的分析，有 助政策制定者了解可以何處補救未來的社會問題。

(三) 政策處方取向

此取向試圖應用不同的學科所使用的研究技術，以協助找出最好的政策方案。

該取向與其他取向不同之處在於，認為政治有礙理性與有效率的決策，並試著將 政治因素排除在政策制定之外。此取向分析極具技術性，使用如：電腦模擬、線 性規劃、估計未來成本效益等，以找出未來最佳的政策方案，使政策更理性。整 體而言，政策處方取向認為政治是非理性的，因此會尋求改善政治的方法。

綜上所述，各種分析取向各有其特徵及其對教育政策隱含的定義，並發展各 自的研究方法、術語及基本假設。每種取向對於瞭解特定政策議題均有其貢獻，

例如：政策制定過程取向假設政治是政策決定的主要因素；政策因果取向則懷疑 政策制定過程取向的假設；政策處方取向乃認為政治是非理性的，故會尋求改善 或找出政治的方法。本研究基於媒體素養教育政策有經歷過政權轉變的過程，推 測政治可能是影響媒體素養教育政策決定的關鍵因素，因此，本研究將以政策制 定過程為分析取向，希望能描繪出媒體素養教育政策之所有政治參與者間的互動，

所以，本研究將針對近年媒體素養教育政策進行，以瞭解媒體素養教育政策過程 的實際發展情形。

參、 政策分析模式

進行政策分析時有很多模式，模式是對於現實生活情境予以簡化的過程，使 現實情境中的複雜現象得以簡化(張芳全，1999)。不同的學者從不同的角度，會 建立出不同的政策分析模式。但是模型只是真實社會的一種類比，而類比不能期

望其為全真(林水波、張世賢，1997)。所以，在應用模型分析教育政策時應特別 案的影響，然後建議決策者應採行的行動(Weimer & Vining,1989)。

圖 2-1 理性分析模式架構圖

資料來源：Weimer, D. L. & Vining, A. R. (1989). Government supply and government production failure: a framework based on contestability.

Journal of Public Policy, 10(01), 1-22.

二、 問題中心分析模式

Dunn(2008)提出以問題為中心的政策分析架構（如圖 2-2），其認為政策分析 過程是由五項政策相關資訊和五種政策分析方法所組成：

1.政策相關資訊(policy-relevant information)：指政策分析必須要充分掌握與 政策相關的資訊，包括：政策問題、政策行動、政策結構、政策績效與政策未來。

2.政策分析方法(policy-analytical methods)：指為了掌握五種政策相關資訊所

資料來源：Dunn, W. N.(2008）. Public policy analysis: an introduction.(4th Edition）. New Jersey: Prentice-Hall, Inc.

三、 教育政策分析過程模式

具體化與明確化，且要明確列舉政策所需的各項資源，讓政策可以有完整的呈 現。政策可以由可欲性(desirability)、可投資性(affordability)、可行性 (deasibility)這三方面來評估其適切性(Haddad,1994)。選擇理想政策的規準 有二，其一為評價性規準(evaluative criteria)，其二為實踐性規準

(practical criteria) 。前者涉及價值問題，如效率或效益、公平正義、是 否符合社會制度或社會價值，後者著重於方案是否可行，包括降低合法性的風 險、政治風險和成本及降低執行風險和增加執行成功的機率。

3. 政策合法化：

所謂合法化係指政策制定成法律的過程，中央教育行政機關，基於憲法或法律 或職權，將某項教育政策擬定成教育法律條文，經教育部內部研議與討論程序，

報請行政院審議後，送請立法院三讀通過，並由總統明令公佈實施的立法過程

（顏國樑，2002）。 4. 政策執行：

政策執行是政策過程的樞紐，教育政策的成功與失敗，端賴政策執行是否徹底。

林水波和張世賢(1997)：影響政策執行的因素有政策問題的特質、政策本身的 條件、政策本身以外的因素等。

5. 政策評估：

評估是衡量公共政策成效的重要工具，政策評估一方面檢視政策實行後，是否 達成了制定政策時所欲達到的目標；另一方面，政策評估的工作亦是發現並修 正政策的錯誤，以免浪費政府人力、資源在沒有效果或不當的政策上。

圖 2-3 教育政策分析過程模式 資料來源：研究者自行整理

綜合上述三種分析模式，提供本研究進行政策分析時，在政策分析面向方面 及政策分析內容上，注意到理性的步驟和問題建構的重要性。但研究者認為理性 分析模式比較重視透過大量資訊蒐集選擇最佳政策方案的部分，而問題中心分析 模式比較重視對於政策問題的建構，但兩者皆無明確政策過程，且對於政策過程 的分析皆不夠詳盡，較不利於本研究對媒體素養政策發展過程探討的目的。反之，

教育政策分析過程模式，有明確的政策過程，且也有明確標示每個政策過程該分 析的重點有哪些，比較適合後續半結構問卷的設計，故本研究將參考教育政策分 析過程模式。

肆、小結

本節探討了教育政策分析的意義，了解到教育政策分析是指對教育政策的形 成、執行與成效加以系統化的研究，以累積教育教育政策相關知識，以幫助教育 政策問題有效解決(吳政達，2007)；此外，還談到關於教育政策分析的三個取向:

政策制定過程取向、政策因果取向、政策處方取向。各種分析取向各依其特徵發 展各自的研究方法、術語及基本假設，而本研究對於政策分析的取向較偏向政策 制定過程取向；最後，談到教育政策的分析模式，研究者根據本身研究需求，整

政策問題 界定

政策規畫

政策合法 政策執行 化

政策評估

理了三個對於本研究較有啟示的分析模式:理性分析模式、問題中心分析模式、政

理了三個對於本研究較有啟示的分析模式:理性分析模式、問題中心分析模式、政