教育政策實務推動中的標準化作業手冊

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行政端對辦理評鑑的經驗亦不足。因此，值得相關人士在實驗教育評鑑方面多 加討論與經驗分享。

綜合上述，從申請方面、審議方面、訪視方面與評鑑方面可知，實驗教育 推動困境始於實驗教育快速發展，致使案件量上升。案件量上升後，行政業務 跟著增加，但負責的人員與單位沒有增加，自然就產生許多困難。

實驗教育雖累積了二十餘年的能量，三法通過後又是一新的局面，至今尚 在發展。因此，許多人開始關注實務運作中產生的問題並試圖提出解方的時刻，

實驗教育推動中心推出了「實驗教育作業手冊」作為實務推動的協助。然而，

類似標準化的「作業手冊」用在教育政策上，會有什麼利與弊？第三節將針對 我國教育政策實務推動中運用標準化作業手冊的案例進行說明。

第三節 教育政策實務推動中的標準化作業手冊

本節以「精緻教育台北市優質學校經營手冊」與「國民中學學校行政工作 標準作業流程參考手冊」作為我國教育政策實務推動中運用標準化作業手冊的 案例，並歸納出標準化作業手冊為推動教育政策帶來助益，以及需要關注的部 分。最後，將重點著眼於目前實驗教育實務推動運用標準化的情形。

壹、運用標準化協助學校行政品質管理

近年來，臺灣教育界逐漸引進企業管理理論，試圖為教育改革另闢新境，

如學校行政所運用「全面品質管理」(total quality management, 簡稱TQM)即是一個 例子。

TQM 在其他領域的研究與運用已累積豐厚成果，最初與產業界如何控管作 業流程有關，近年才被運用於教育界(張本文，2009)。由於教育界逐漸重視

「優質教育」、「績效管理」與「教育品質」等方面(黃哲彬，2009)，TQM 在教 育領域運用的風氣逐漸興起。

張明輝(2002)認為，TQM 的管理方式可使組織永續經營、持續改善。學校 經營運用TQM 時牽涉到的層面很多，從經營願景、團隊合作、全面參與、建

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立學習型組織等都在範疇內(張本文，2009；蕭奕志、陳漢陽，2004)。為配合 本研究之研究目的，從「行政品質管理」與「知識管理」的角度出發來看 TQM 的運用，可發現與「標準化」有密切關聯。

日本工業標準(Japanese Industrial Standards，簡稱 JIS)網站對標準化之定義 為：「將多樣化、複雜化、無秩序的事務處理為少數化、單純且秩序化的過程 (JISC，2017)」。 利用標準化提升辦事效率，可透過語言、編纂和意識形態的 統一來幫助訊息精確且有效地傳遞，同時減少溝通錯誤造成的成本浪費 (Adams, 1919; Deumert, 2010)。甚至，妥善運用標準化，能使工作人員、管理 階層和組織協同合作，達到組織的順利運行(Manghani, 2011)

上述可知，對於組織中複雜的事務或任務，標準化是用以建立共同標準的 秩序化與統一化的方式。事先設定欲達到的品質與目標，在行政管理與流程中 運用標準化，可以降低過程中預知或不可預知的變因，使最終的結果產出是穩 定的品質。如此一來，行政機關、組織人員與受服務對象都將受益。

將標準化運用於學校行政品質管理，以2004 年臺北市教育局公布的「精緻 教育台北市優質學校經營手冊」(簡稱精緻教育手冊)為例。 歸納精緻教育手冊 中的「品質管理指標」，即可與前述「品質與標準化的關係」相呼應。

1. 第一點「落實教育訓練課程與形塑全面品質管理的行政文化」：應全面建 立行政組織運作的標準化作業流程，定期演練與檢討改善。

2. 第五點「建立全流程規劃的管理系統」：以工作分析的結果使同仁能照表 操作、建立以作業時程為輔，處室分工為輔的作業規畫。

3. 第八點「建立過程檢核與品質的管理系統」：將各處室行政業務作業流程 明確分工以及標準化，並利用作業流程使參與人員自我檢核以及督導人 員品質管理與檢核。

4. 第九點「行政電腦化的建立與應用」：說明行政業務標準化作業流程應使 用e 化公告。

由上述可知，標準化是維繫學校行政品質的方式。首先，針對組織內作業 用「工作分析」的方式 ，將每個程序包含要素、步驟、作為等分析出來。接 著，將其標準化形成SOP，並實際付諸行動，以確保 SOP 可行性與實用性。

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使用SOP 的過程中，亦可幫助人員察覺作業細節中的問題，檢核自身處理問 題的方向與作法。也就是說，將作業流程標準化，可使相關單位從過程的小細 節就不斷地修正，降低成果與品質的變異性、提升穩定性。換言之，學校行政 做得好，學校的教師、家長與學生都獲得最大的利益。

貳、將工作標準化並書面化降低新進人員流動情形帶來的問題

每年到校園開學前夕，「教學兼行政」的議題就會再次被拿出來討論。蔡明 學與洪啟昌(2012)指出，國民中小學的行政人員更替頻繁，擔任行政業務者多 為新教師，在不熟悉業務狀況下，造成行政效能上的惡性循環，對於學生的學 習環境是一大傷害。曾幾何時，擔負教學責任的教師必須要兼任行政工作？尤 其是新進教師，更免不了要接下行政工作的命運。研究者曾協助過代理教師甄 試，在考場內時，聽到評審對每位考生必問的題目即是：「如果您進來我們學 校後，可以接受擔任行政工作嗎？」為了錄取，考生能說「不」嗎？由此可 知，目前對新進教師來說，「兼行政」是初進教育界必經的一關。

學校整體運作不只需要教師的教學，亦仰賴學校的行政團隊教學與行政各 自具備一定的專業知識與技能，當學校行政工作是由肩負教學責任的教師接 手，除了本業之外，還要處理無止盡的公文、填寫無數的表單與計畫報告；甚 至，新進教師剛上任行政，教學方面尚在摸索時就必須迎接紛至沓來的行政業 務。由於學校行政運作危機時有權責不分，且訪視、視導與評鑑造成的工作壓 力，甚至是經驗傳承中斷和人員工作意願低落(顏永進，2016)。對這些教師來 說，責任無疑是重上加重、業務量多上加多。

然而，教育的主體是學生，教學兼行政的結果是否真的能產生正面回饋到 學生身上？假使教師兼行政的情況暫時不能改善，那麼「減輕教師擔任行政工 作的壓力，提升其行政效率及工作效能，讓教師能兼顧教學與行政」就是值得 重視的問題。承襲前述文獻，可透過SOP 與建置相關工作手冊，以知識管理 的方式傳承業務經驗。

將學校行政工作全面標準化製成 SOP 的實例，可以國家教育研究院(2012) 發行的「國民中學學校行政工作標準作業流程參考手冊」(以下簡稱學校行政

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SOP 手冊)為例。事實上，學校行政中範圍無所不包，從整體的校務評鑑或教 師專業發展評鑑，到班親會或宣導教育活動辦理，關於學校中的決策、計畫、

組織、領導、溝通、協調、評鑑都能有一套辦理的制式化流程。學校行政SOP 手冊即是將這些流程訴諸文字化，目的是為強化現場改善力、提升組織競爭 力、舒緩行政壓力，並確保學校行政工作品質(柯華葳，2012)。

為何需要透過SOP 維繫學校行政品質？ 相關文獻指出，SOP 對行政機關的 正面效果有以下幾點。首先，SOP 繪製的過程中能協助組織發現潛藏的問題，

也能作為審核業務程序的一種方式，用以協助解決學校行政運作危機。此外，

透過分層分工，將職務權責確認明確並建立制度，以知識管理方式使文件系統 化與業務標準化，並輔以其他改善方式，可以幫助學校行政運作上發現潛在危 機或解決問題(林騰蛟，2010；黃如足、梅士杰，2003；張顯洋、鎮明常、陳 春琴、張勝立，2000；孫台育，2008；McKenzie & McTiernan, 2013；Edwards, 1980)。

不過，仍有學者指出SOP 的負面影響。Mayrowetz 與 Weinstein (1999)提出 SOP 可能會囿於舊的規則而阻礙改革創新，且 Edwards III(1980)認為標準化作 業流程無法因應特殊情況，且繁複的標準作業程序易延誤時機，可能成為行政 拖延的藉口；亦可能造成「新政策」與「舊程序」兩者之間的矛盾。

雖然 SOP 可能有以上缺失，但可透過教育訓練的方式讓員工瞭解標準化作 業程序之內容，提高對SOP 的興趣。必要時可列入績效考核，使 SOP 能順利推 行(蔡重成、張容彬、張筱祺，2005；鍾朝嵩，2005)。

然而，學校是教育的一部分，教育的主體是「人」、是「學生」，單純追求 績效與目標的標準作業流程不完全適用於學校組織。更重要的是，在運用標準 化協助教育政策推動時，必須關注人性、尊重人的影響因素(張明輝，2002)，

保有彈性空間避免過度專門化與標準化(秦夢群，2006)。

上述可知，運用標準化時除了要避免因過度標準化而使組織僵化或缺乏人 性，其餘在使用上仍可讓學校行政達到許多益處，分為以下幾點：

1. 因應流動率高的行政業務，標準化作業流程可以協助新手熟悉業務、作 業方式與時程。

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2. 透過工作分析並將業務職掌明確分工，能確認職責分配。

3. 協助降低學校行政壓力。

4. 節省時間，並提升行政效率與行政品質穩定性。

5. 協助檢核，可發現作業上的缺陷與危機，作為各方後續改善依據。

參、目前實驗教育實務推動運用標準化的情形

本部分將標準化運用於實驗教育實務推動方面，可分為地方政府作為與官 方作為，分述於下。

針對地方政府作為方面，各縣市教育局(處)、教育機關為使資訊透明公 開，設置實驗教育相關網站，提供標準作業流程圖、作業職掌、聯絡方式及申 請表件等。然而，檢索相關網站可知，目前各縣市地方政府於實驗教育的發展 速度不一。大縣市蓬勃發展，因此在網站上提供的資源即時更新且豐富；反 之，小縣市對實驗教育的敏感度不足，經營實驗教育網站的積極度就不如大縣 市。

而官方作為則是以教育部委託政大的實驗教育推動中心為代表。實驗教育

而官方作為則是以教育部委託政大的實驗教育推動中心為代表。實驗教育