教育政策網絡治理的困境

第二章文獻探討

第三節教育政策網絡治理的困境

「政策網絡治理」為新興的公共政策治理模式，可以提供公共政策治理的嶄新思考方向及運作模式，但是，「政策網絡治理」並非公共政策治理的萬靈丹，也衍生諸多困境，例如：治理權力不相等、治理資源一致及治理關係緊張對立等；

故可由政策網絡治理可能困境之探討，據此推論教育政策網絡治理的可能困境。

Agranoff & McGuire (2001)主張「政策網絡治理」的困境主要源於參與「政策網絡」的各行動者多元特性及互動所產生，例如：各行動者的代表性不一、認知歧異、權力不均、資源匱乏、責任分散、難以有效課責等問題。

Goldsmith & Eggers(2004) 主張「政策網絡治理」的困境主要源於在公共政策場域中，各行動者會因為自利考量，而衍生出競爭治理資源的緊張關係；另外，

在政策網絡治理過程中，由於政府體制的不完整、法令規章的限制、政治因素的影響、政策環境的轉變等，都可能形成「政策網絡治理」的困境。

Anesell & Gash(2007) 主張「政策網絡治理」的困境在於各行動者間的初始條件不一，例如：彼此曾經有過衝突經驗、行動者參與低落及彼此在資源、權力及知識的不平等等、真誠的面對面討論次數過少、政策領導者未採取促進型領導相關規則過於僵硬等，導致各行動者間難以產生協力關係。

Wälti & Kübler（2003）提出在進行政策網絡治理時，勢必要面對諸多挑戰，

例如；政策網絡中的參與成員是如何決定？政策網絡中的成員代表性如何決定？

政策網絡中的參與成員間之權力爭鬥問題等。

廖俊松（2007）主張「政策網絡治理」的困境在於公共政策場域中的各行動者缺乏參與動機、各行動者對於角色的認知及責任界線模糊、彼此的政策認知具有歧異性、資源分配不均、本身專業能力不足及協力行動難產等。

劉淑瓊（2008）表示在進行「政策網絡治理」時，會面臨到各種治理困境，

例如：參與組織缺乏明確的願景、出現具資源壟斷地位的優勢行動者、組織內部文化抱持抗拒的態度、過去與其他組織合作的負面經驗、各行動者間相互攻擊及鬥爭等。

陳敦源、張世杰（2010）指出「政策網絡治理」所面臨的爭議問題包括參與者間合作與競爭衝突所產生的「協力夥伴的弔詭」、合作場域開放性與封閉性所產生的「自我指涉弔詭」、追求彈性與可治理性之間矛盾所產生的「沒有管理者的管理弔詭」及存在合作關係中的價值衝突之間所產生的「課責弔詭」。

江大樹、張力亞（2012）主張在「公共政策網絡治理」的過程，由於政策行動者的多元化，容易導致對於政策目標的願景呈現多元化與分歧化的現象，不僅會影響政府部門在政策制訂與執行過程中的跨部會整合，同時也造成非政府組織對政策願景認知的模糊化，進而降低公共政策網絡治理之效益。

陳恆鈞（2012）指出在「公共政策網絡治理」的過程中，會面臨的困境包括：

如何確保網絡具有高度的民主正當性、如何避免過度或不充分的系統治理、如何在有效性和民主績效之間取得平衡、政府如何在不干涉和直接涉入之間做選擇。

魯俊孟（2013）指出在「公共政策網絡治理」的過程，從資源依賴觀點，會產生行動者的自利問題、行動者的依賴問題及行動者的平等問題，從資源動員觀

Agranoff &

McGuire (2001)

◎ ◎ ◎ ◎ ◎

Goldsmith &

Eggers(2004)

◎ ◎ ◎ ◎

Anesell &

Gash(2007)

◎ ◎ ◎ ◎ ◎

依據表 2-5「政策網絡治理」困境分析結果，由於教育政策為公共政策之一環，

可以據此推論「教育政策網絡治理」的困境；根據表 2-5，從「教育政策網絡治理」

觀點，由於存在各行動者多元參與之特性，所以勢必面臨各行動者間「初始條件不一致」、「政策角色定位不明確」及「分歧的政策認知」的困境；再者，由於存在各行動者擁有治理資源具有差異性之特性，所以勢必會面臨「治理資源分配不均」的困境；此外，由於存在各行動者間權力共享之特性，但因為目前政府主要仍以科層體制為治理結構，故會存在「治理權力的不相等」，進而導致各行動者間的「政策對話地位存在差異」之困境；另外，由於存在各行動者間應呈現協力行動之特性，但由於各行動者間協力行動的產生需要長期的醞釀，在政策實務上，各行動者會「受到政策時效性壓力」，而導致無法順利產生協力行動；最後，

由於存在各行動者共同承擔治理責任之特性，會因為責任過度分散及缺乏有效課責機制，導致產生「推卸責任情形」的困境。

根據上述分析，本研究歸納教育政策網絡治理的困境包括行動者的初始條件存在差異、行動者的政策角色定位不明確、治理資源的不均等、對於政策認知產生分歧、引入民間資源的爭議、治理權力的不相等、治理權力界線不明確、缺乏政策領導能力、受到政策時效性壓力、難以進行具體的課責、成為特定行動者卸責的手段等，茲說明如下：

壹、行動者的初始條件存在差異

各行動者的初始條件係指可以促進或阻礙各行動者合作的相關因素，包括權力/資源的失衡（Power/Resource Imbalances）、對抗與合作的歷史（Prehistory of Antagonism and Cooperation）及參與動機（Incentives to Participate）（Ansell ＆ Gash, 2007）。由於「政策網絡治理」涉及多元行動者的參與，所以，各行動者的初始條

件存在差異；首先，在權力/資源的失衡方面，如果各行動者不具有相等的能力、

權力或資源去參與，政策網絡治理過程將容易出現獨佔控制優勢的行動者，使較為弱勢的行動者降低參與政策網絡治理的意願，並形成互不信任的治理關係(李長晏、林煥笙，2009）

另外，在對抗與合作的歷史方面，係指各行動者間的成功及衝突之互動經驗會影響政策網絡治理的協力成效（Ansell ＆ Gash, 2007）；一般而言，若各行動者間曾經有過衝突的歷史，可能會產生懷疑、不信任與刻板印象的惡性循環；若各利害關係人間曾有過成功的合作歷史，則可能已經累積正向的社會資本及信任關係，然而，若各行動者之間是呈現高度互相依賴的關係，彼此間的衝突歷史反而可能會創造出實踐政策網絡治理的強大誘因，以避免各自利益的持續損失（陳恆鈞，2012）。在參與動機方面，參與動機係指各行動者間進行協力合作之誘因及期待，會受到各行動者權力及資源的平衡狀態、競合歷史等因素影響，若各行動者的參與動機不足，則將導致政策網絡治理無法順利進行（Ansell ＆ Gash, 2007）。

綜上所述，教育政策網絡治理涉及多元行動者的共同參與，例如：教育部、

教育局及學校等，由於各行動者本身的初始條件存在差異，若未建立協力關係，

則將會產生各行動者難以形成政策共識、缺乏互信基礎等困境，進而形成教育政策網絡治理的阻礙。

貳、行動者的政策角色定位不明確

首先，「政策網絡治理」涉及多元行動者的參與互動，各行動者在政策網絡中佔據不同的節點，象徵各行動者扮演不同的角色及擁有不同的資源，也牽涉到

政府及非政府部門的政策角色轉換是否順暢；若各行動者對彼此的角色期待及定位產生差異，將會阻礙政策網絡治理的成效，例如：引入外來專業團體介入在地脈絡的反彈與隔閡(Agranoff & McGuire, 2001)；再者，由於政策網絡本身具備開放性，各行動者的參與及退出較具彈性，所以也產生諸多困境，例如：參與政策網絡的行動者有高流動率及不預期調動（劉淑瓊，2008）、人力資源質量不足

（Goldsmith & Eggers, 2004)、行動者缺乏足夠專業知能（廖俊松，2007）及行動者間缺乏共同成功經驗（陳敦源、張世杰，2008）等，皆會形成政策網絡治理的障礙。

另外，從民主政治與網絡治理的觀點，傳統民主體制的代議政治係強調由公民選舉代議士來承擔公共治理任務，具有程序上的合法性（張世杰，2009）；然而，「政策網絡治理」的基本假定為所有相關和受影響的利害關係人都有加入治理網絡的機會，加上各行動者參與方式通常具有一定的自主性，並非單純經由民主選舉機制獲得參與權力，所以將可能導致產生無辜的政策犧牲者，也容易產生政策網絡治理是由菁英團體或特定利益團體把持的爭議(Jay, 1995; Provan &

Milward, 2001)。換言之，這將導致各行動者間呈現互不信任的關係，使得政策網絡治理過程充滿矛盾，無助解決日益複雜的公共政策問題。

綜上所述，由於「教育政策網絡治理」涉及多元行動者的參與互動，例如：

教育部、教育局及學校等，且加上教育政策網絡具有開放性，所以可能產生各行動者之間的角色定位不明確及代表性不足等困境，進而形成教育政策網絡治理的阻礙。

參、行動者對於政策認知產生分歧

「政策網絡治理」涉及多元行動者的自主互動，各行動者會根據本身的政策偏好及認知，進行政策選擇及產生政治行為，並不會完全受到特定行動者的控制

（蔡允棟，2006）；根據「政策網絡治理」觀點，期待公共政策場域中的各行動者能夠基於共善（common good）的動機，共同創造共好的政策結果；但是，在政策實務方面，各行動者常常只顧及本身利益，產生自利行動，間接導致產生緊張競爭的互動關係，且政策結果將不符合公共利益的目的，進而損及政策正當性

（Goldsmith & Eggers, 2004）；換言之，在公共政策網絡之中，若行動者只關注本身利益及政策偏好，而非互惠原則，協力合作行動勢必難以展開(Hayton & Gray, 1996)。

另外，從賽局理論觀點，「政策網絡治理」是參與「政策網絡」的各行動者間

在文檔中我國教育政策網絡治理之研究-以國民小學補救教學政策為例 (頁 51-64)

第二章 文獻探討

第三節 教育政策網絡治理的困境