教育政策網絡治理的目前困境

本研究以「補救教學政策」為政策個案，根據相關研究資料分析，從「教育 政策網絡治理」的概念視角，探討「教育政策網絡治理」的目前困境，可從行動 者、治理資源、治理權力、治理關係及治理責任等面向進行分析，茲分析如下。

壹、「教育政策網絡治理」具有納入多元行動者的共同參與之特性，對於補救教學 政策產生之目前困境

「教育政策網絡治理」的特性之一係指教育政策網絡呈現多元行動者的共同 參與及自主互動；本研究從「教育政策網絡治理」的概念視角，探討「納入多元 行動者的共同參與對於補救教學政策產生之困境」，茲將教育部、教育局及學校等 參與成員的相關陳述分析如下。

一、教育部、教育局及學校對於教育政策措施的認知並不一致

根據訪談分析，各行動者間難以形成教育政策共識的原因之一，在於各行動 者對於教育政策各項措施存在認知上的差異，例如：對於補救教學政策中的補救 教學資源中心之定位及功能，教育部及學校的認知並不一致，教育部參與成員將 補救教學資源中心視為提供各校進行諮詢的主要窗口，但對於一般地區小學的校 長而言，補救教學資源中心等同於教育局的業務單位，負責補救教學政策的行政 業務。

補救教學資源中心是部裡面一個好的政策，可以提供各學校有關於補救教學 政策的相關資訊，發揮諮詢功能，讓各校能夠充分理解補救教學的政策裡理 念及內涵（訪，專案 E1，1040331）。

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以補救教學而言，我們比較沒有接觸到補救教學資源中心，因為我比較把它 看成是一個業務承辦單位，而不是一個所謂的資源學校（訪，一般 P5，

1040225）。

再者，教育部參與成員希望學校能成立學習輔導小組，以減輕行政人力負荷 及進行資源統整，但是對於大型小學和小型小學而言，其對學習輔導小組的政策 角色認知卻不相同。

在大型的學校裡面，學習輔導小組確實會產生功能，因為你要管理的人員其 實很多，透過一群人來協助管理或者共同表達意見，可能是很好的。可是以 我們這樣一個學校的規模，我們全校是八個班，如果說要學習輔導小組，那 我們全校都是，因為我們學校的學生應該是每一個老師都認識（訪，偏遠 P6，

1040304）。

此外，在「教育政策網絡治理」運作過程中，各行動者對於教育政策理念、

價值、口號或名稱等認知可能存在歧異，例如，教育部及教育局的參與成員採用 補救教學的政策名稱，但是一般地區小學及偏遠地區小學的校長卻認為補救教學 的政策名稱可能帶來負面印象的標籤化作用，這亦顯示由於「教育政策網絡治理」

涉及多元行動者的參與，所以容易產生認知歧異，難以形成共識。

我之前是擔任中心學校的推動者，當初在執行時，都是上有政策下有對策，

每間學校其實都會有自己的一套補救教學策略，但卻未必是在教育部的補救 教學規定裡面（訪，承辦人N1，1040212）。

當然我們都希望這個政策持續做嘛，但有時候是一個名稱的問題，老師一直 有跟我們反應過，要不要叫補救教學這個班，因為我們常常會覺得說去標籤 化（訪，一般 P4，1040216）。

所以有時候老師們會覺得說連那個成績很好的都要去檢測，那有時候孩子心 裡可能不是那麼舒服，因為補救教學這個名詞的關係（訪，偏遠 P6，1040304）

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另外，由於「教育政策網絡治理」過程涉及多元行動者的參與，而多元 行動者的性質及問題具有差異性，也可能導致難以針對各校情形研擬一致性 的因應策略。

推動的困境：學校校數多及規模大小差距懸殊，研擬對應策略不易（局文 6，

1040423）

二、由教育部主導制定的教育政策規則與教育現場的實務執行會產生落差

根據訪談分析，本研究發現在「教育政策網絡治理」的過程，教育政策的相 關規則是由教育部主導制訂，但是，僅由教育部單方面制訂的「教育政策網絡治 理」規則，卻容易與教育局及學校的教育實務現場運作出現落差，例如：對於教 育局參與成員而言，在執行補救教學政策時，教育部規定關於每個現職教師每年 都要有八個小時的時數，但是整個縣市可能有三、四萬名教師，如何安排適當的 研習課程對於教育局的行政負荷來說，會產生許多困擾。

我們為了達到教育部規定的期待，在教師研習方面採用視訊方式，但視訊研 習一定有它的弊端，也沒有辦法真正回應老師的需要，所以我覺得有時為了 要求數字能達到的時候，就變成上面它的推動，下面我們就會想很多的方式 來完成，不能說是應付，但這有沒有真的接近到老師的心，是有待商榷的

（訪，承辦人N1，1040212）。

部裡面也會很鼓勵我們去找退休老師回來做補救教學這樣子。但是我們這個 學校，我們這一片學校其實老師很少會在這邊待到退休，如果是市區的學 校，他們都有所謂的退休教師聯誼會啊，以我們偏鄉學校來講沒有辦法找到 退休老師來做這方面的處理這樣子（訪，一般 P5，1040225）。

在行政的部分，由於我們是小學校，我們學生數只有 140 多個，所以當教育 部規定是 35%要做電腦檢測的時候，那我們學校就發現一件事，35%的那個 界定好難哦，因為我們人數少嘛，如果班級很小，那個會因為同分數很多的 話，常常一拉甚至超過 50%（訪，偏遠 P6，1040304）。

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另外，偏遠地區小學的校長、北部某都會區的家長代表表示僅由教育部單方 面制訂的教育政策規則可能會因為缺乏多元討論，而導致不盡周全，不僅會扭曲 了良善的教育政策出發點，進而會讓學校產生教育政策執行困擾。

教育部或教育局，好像也沒有去針對學校它引入民間資源的權責範圍到哪 裡。因為學校是公部門體系一環，凡事都要依法有據，如果沒有一個很明確 的法律制度，說明學校跟民間合作的範圍可以到哪裡，學校會不會也怕說太 緊密的話，雖然它是非營利組織，因為涉及到經費，反而變成一種圖利的問 題，雖然他的用意是好的（訪，偏遠P7，1040309）。

補救教學如果有民間資源的投入，或許效益會比較高，但是其實它的問題大 概只有一個，就是比較容易怕被講。怕被講什麼？就是為什麼是這一家和你 學校合作，為什麼學校要去利用這個民間資源，如果法源沒有清楚，會有這 問題的（焦 H3，1040415）。

最後，一般地區小學及偏遠地區小學的校長表示教育部常擬定許多教育政策 口號，希望能夠成為教育政策推動的亮點例如，「成就每一個孩子」，雖然學校認 可，但是在教育實務現場，卻未必可行，還可能造成學校額外負擔。

老師當然他都知道補救教學其實是要花時間把每個孩子的能力提升上來，可 是他面對的又有許多教學現場的壓力，例如：參與補救教學的學生的家長，

其實是希望學生可以把功課寫完或是學校盡到課後照顧的功能，這和補救教 學的目的是不一樣的（訪，一般P4，1040216）。

補救教學常聽到一個口號「一個也不少」，可是在這個口號下，說實在會有 一些很難使上心力的，尤其是我們這種小校會特別明顯，特別是特教這一部 份，特教生他還是需要特殊師資，而且特教生一定是要落入後百分之三十五

（訪，偏遠P7，1040309）。

總之，「教育政策網絡治理」的特性之一為教育政策網絡具有多元行動者，且 其彼此進行自主互動；但是，也可能產生教育部、教育局及學校等參與成員表示 彼此對於教育政策措施的認知並不一致、彼此擁有的教育政策資訊並不一致等困

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境；且教育局及學校表示由教育部主導制定的教育政策規則與教育現場的實務執 行會產生落差

三、教育政策資訊流通需要加強

所以我們目前在想說，是不是可以讓學校及老師更知道有這哪些補救教學的 民間資源可以利用，因為其實有些學校及老師是不太知道如何去接觸這些民 間資源，而不是不願意去跟民間資源合作（訪，專案 E1，1040331）。

教育部參與成員表示在「補救教學政策」的執行過程，在引入民間資源方面，

是當前補救教學政策的重點方向，但部分學校缺乏接觸民間資源的管道資訊，這 也表示教育政策資訊流通及宣導有加強的空間。

學校常跟局裡反應師資不足的問題，目前在教育部有補救教學人力資源網路 平台，但主要是偏重在大專生，就是非現職的老師可以去填報，但卻未跟我 們教育局任一平台有明確聯結，所以這個問題是可以調整，還有就是說我們 的確沒有做所謂的人力資料庫造冊，教師人力資源流通訊息是不夠強的

（訪，承辦人 N1，1040212）。

教育局參與成員表示在「補救教學政策」的執行過程，對於學校而言，教師 人力質量是決定補救教學政策成效的關鍵，但是，補救教學師資人力資訊的建置 及流通卻是有待加強。

教育部針對補救教學這邊有一個執行要點，可是這個執行要點似乎在第一線 的行政，學校端似乎看不到這種東西，也就是說我們只是被告知要做補救教 學（訪，一般 P3，1040213）。

一般地區學校的校長表示在「補救教學政策」的執行過程，通常只是被教育 主管機關告知要執行哪些工作項目，所以，在教育政策資訊的透明性及公開性需

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要再加強。

綜言之，「補救教學政策」執行過程涉及多元行動者的共同參與，符合「教育

綜言之，「補救教學政策」執行過程涉及多元行動者的共同參與，符合「教育