我國教育政策網絡治理之研究-以國民小學補救教學政策為例

全文

(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：黃乃熒. 博士. 我國教育政策網絡治理之研究－以國民小學補救教學政策為例. 研究生：陳盈宏. 撰. 中華民國一○四年六月.

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(3) 誌謝詞. 這篇博士論文可以順利完成，特別感謝恩師黃乃熒博士，謝謝老師在我遇到撰寫論文困境，思緒邏輯混沌之際，總是不厭其煩給予指導，且精闢指出我的寫作盲點及可思考方向，且和您的每次對話，總是可以激發自己對於各種教育議題的深入反思。另外，感謝四位辛苦的口試委員，謝文全教授、王如哲教授、游進年教授及孫志麟教授，在口試時的用心指導，並精確指出論文內容需要修正的相關建議，讓本篇論文邏輯架構可以更為嚴謹。最後，謝謝接受訪談及焦點團體座談的各位教育先進，願意分享您們的寶貴經驗及看法，提供本論文豐富研究資料。. 在完成博士論文的這一刻，回首五年的博士班求學階段，當決定攻讀博士班的時候，便確定自己將以教育為終身志業；在系上修課期間，有幸得到系上每位師長的教導、鼓勵及關懷，不僅獲得知識視野的開展，更能學習各位師長的治學嚴謹態度及教育愛之精神；此外，亦感謝曾一起修課同學的互相勉勵；另外，感謝國家教育研究院的柯華葳院長、曾世杰副院長、潘文忠副院長、曾大千主任及蔡進雄主任，給予自己有參與相關研究案的學習機會，厚實自己的教育實務經驗，亦感謝黃欣柔秘書、教育制度及政策研究中心各位研究員及辦公室同仁的指導及照顧。. 最後，感謝我的父母：陳煌山先生與林寶珠女士，謝謝您們長年來的無私奉獻及付出，感謝我的家人，大姊、二姊及小妹，在此與你們分享我的喜悅；最後，特別感謝我的牽手 – 芷純，謝謝您一直以來的無悔支持及溫暖鼓勵，謝謝您願意包容一個下班就埋首論文，沒有假日的另一半。陳盈宏謹誌民國一 O 四年七月 i.

(4) 我國教育政策網絡治理之研究－以國民小學補救教學政策為例摘要. 本研究以「教育政策網絡治理」為研究主題，以「補救教學政策」為政策個案，透過訪談、文件分析及焦點團體座談等蒐集研究資料，從鉅觀面向探討教育部、教育局及學校間的互動過程，主要研究目的包括闡明我國教育政策網絡治理之現況、探討教育政策網絡治理之效益、分析教育政策網絡治理之困境及探究教育政策網絡治理困境之因應策略；本研究主要結論如下：一、我國教育政策網絡治理的現況，包括：行動者組成多元、治理資源具有差異性、各行動者重視協力合作、課責方式為科層課責等。二、我國教育政策網絡治理的實際效益，包括落實民主化的教育政策治理、提升教育政策的認同度、發揮教育政策資源整合綜效、加強教育政策的回應性、強化教育政策發展過程的透明性等。三、我國教育政策網絡治理的目前困境，包括：各行動者初始條件不一致、教育政策資源分配不均、治理權力不相等、受到政策時效性的壓力、無法有效落實課責等。四、我國教育政策網絡治理的目前困境之因應策略，包括：調整教育政策法令規章、做好事前的教育政策規劃工作、提升教育政策領導能力、建立教育政策資源整合機制等。. 關鍵詞：治理、政策網絡、網絡治理、教育政策網絡治理、補救教學政策. ii.

(5) The Research of the Governance of Education Policy NetworkTaking the Remedial Instruction Program in the Elementary Schools as an Example Abstract. This research is written from the perspective of the Governance of Education Policy, and focusing on the interaction between Ministry of Education 、 local Department of Education and schools. By analyzing the variously data resources, such as: documents、focus groups、interview and so on, to clarify and keep abreast of the status、functions and predicaments of the Governance of Education Policy in Taiwan. In order to narrow down the size of the target audiences, and also to present the data about the Governance of Education Policy more specifically, this studying will use the Remedial Instruction Program as the policy case. The four major conclusions as below: Firstly, the current status is Ministry of Education、local Department of Education and schools play the key actors. The process of the Governance of Education Policy Network involves interacting and cooperating between all actors. The role of Ministry of Education is to rule and plan the missions specifically for each actor under its legitimate power. The resources each actor own are diversity and interdependent, all actors need to trust each other. Secondly, the key actors can produce the best possible results include implementing democratized Governance of Education Policy、improving the assurance of Education Policy、playing the effect of integrating Education Policy resources、 establishing independent and equal interaction 、reinforcing the responsiveness of education policy and the transparency during the process of education policy development, and also providing the possibility of education policy innovation. Thirdly, due to the contradictions in the hierarchy, the predicaments of the iii.

(6) Governance of Education Policy Network includes the problems in resources allocation and operation、the conflicts in policy dialogue and communication、the asymmetry of policy information、the restrictions of policy timeliness、the accountability cannot be implemented, and etc. Eventually, for Ministry of Education、local Department of Education and schools, the strategies to solve the predicaments which mentioned above are including timely adjustment of laws and regulations、doing the education policy planning in advance、 implementing systematic thinking paradigm of education policy decision-making、 elevating policy leaders’ professional capacity、implementing power-sharing policy leadership strategy、establishing sustainable policy resources integration mechanism, and etc.. Keywords：Governance、Network Governance、Policy Network、The Governance of Education Policy Network、Remedial Instruction Program. iv.

(7) 目次致謝詞……………………………………………………………………………… 中文摘要…………………………………………………………………………… 英文摘要…………………………………………………………………………… 目次 ……………………………………………………………………………… 表次 ……………………………………………………………………………… 圖次 ………………………………………………………………………………. i ii iii v vii viii. 第一章緒論……………………………………………………………………… 1 第一節研究動機………………………………………………………………… 1 第二節研究目的及待答問題…………………………………………………… 5 第三節名詞釋義………………………………………………………………… 7 第四節研究方法及步驟………………………………………………………… 9 第五節研究範圍與限制………………………………………………………… 12 第二章文獻探討………………………………………………………………… 15 第一節教育政策網絡治理的意涵……………………………………………… 15 第二節教育政策網絡治理的效益……………………………………………… 36 第三節教育政策網絡治理的困境……………………………………………… 41 第四節教育政策網絡治理困境的因應策略…………………………………… 54 第五節教育政策網絡治理之相關研究………………………………………… 69 第三章研究設計與實施………………………………………………………… 第一節研究對象………………………………………………………………… 第二節研究工具………………………………………………………………… 第三節研究資料處理與分析…………………………………………………… 第四節研究信實度……………………………………………………………… 第五節研究倫理…………………………………………………………………. 82 82 86 88 93 96. 第四章第一節第二節第三節第四節第五節. 99 99 125 141 164 189. 研究結果分析與討論 … ……………………………………………… 教育政策網絡治理的現況……………………………………………… 教育政策網絡治理的實際效益………………………………………… 教育政策網絡治理的目前困境………………………………………… 教育政策網絡治理目前困境的因應策略……………………………… 綜合討論………………………………………………………………… v.

(8) 第五章結論與建議… …………………………………………………………… 196 第一節結論……………………………………………………………………… 196 第二節建議……………………………………………………………………… 199 參考文獻 …………………………… …………………………………………… 中文部分 … ………………………………………………………………… 英文部分 ………… …………………………………………………………. 205 205 210. 附錄一政策網絡治理相關研究一覽表 … …………………………………… 附錄二正式訪談大綱 … ………………………………………………………. 217 220. 附錄三訪談同意書 …… ……………………………………………………… 附錄四焦點團體訪談大綱 … ………………………………………………… 附錄五焦點團體座談同意書 …… ……………………………………………. 222 223 225. vi.

(9) 表次表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 2-6 表 2-7. 政策網絡治理的定義分析…………………………………………… 公共政策治理模式…………………………………………………… 政策課責類型………………………………………………………… 政策網絡治理的效益分析…………………………………………… 政策網絡治理的困境分析…………………………………………… 政策網絡治理困境的因應策略分析………………………………… 教育政策網絡治理之特性、可能困境及因應策略…………………. 18 21 35 38 43 56 68. 表 2-8 表 2-9 表 3-1. 教育政策網絡治理之相關研究……………………………………… 69 教育政策網絡治理相關研究之研究方法分析……………………… 79 本研究之訪談對象…………………………………………………… 83. 表 3-2 本研究之焦點團體座談對象………………………………………… 84 表 3-3 本研究之文件編碼表………………………………………………… 89 表 3-4 教育政策研究的信實度……………………………………………… 94 表 4-1 各行動者的教育政策網絡治理相關陳述…………………………… 103. vii.

(10) 圖次圖 1-1 圖 2-1. 研究步驟 ………………………………………………………………… 11 Ansell 和 Gash 治理模型………………………………………………… 75. viii.

(11) 第一章緒論. 本章說明本研究的研究動機及研究目的，並具體說明待答問題及界定名詞釋義，且說明研究方法及步驟，最後則針對研究範圍及限制進行相關闡述。. 第一節研究動機. 本節旨在透過理論、政策實務及研究成果等層面，說明本研究的研究動機及研究價值，茲說明如下：. 壹、教育政策網絡治理較能反應教育政策實際的複雜情形. 階段論的教育政策管理觀點，會將教育政策發展過程劃分成若干特定階段，例如：政策議題設定、政策規劃、政策合法化、政策執行及政策評估等，強調秩序性、步驟性及規則性，然而，其過於輕忽教育政策實際執行的困難度及複雜度，導致教育政策理念及實踐間產生落差（張鈿富，1995；顏國樑，1998；Dyer, 1999; Elmore, 1980）；據此，反階段論的教育政策治理觀點日益受到重視，例如，多元主義觀點認為教育政策是利益團體競爭結果、統合主義觀點認為教育政策是國家與利益團體的合作結果、政策網絡觀點認為教育政策是政策過程中參與者彼此的互動過程（丘昌泰，2013；吳政達，2007；莊文忠、張鐙文、徐明莉，2011）；總之，隨著我國政策環境的民主化及複雜化，教育政策發展不能僅以由上而下的階段論觀點進行分析及解釋，教育政策發展實涉及多元行動者的互動，其符應教育政策網絡治理之特性，所以「教育政策網絡治理」成為教育政策發展的新觀點之一，實有必要進行更深入探討，此為研究動機之一。 1.

(12) 貳、公共政策治理模式的轉移，開啟教育政策網絡治理研究的必要性. 「政策」係指政府相關部門一系列的決策之過程及結果，所以公共政策係指政府各部門為解決公共問題及處理公共事務，決定不作為、作為及如何作為的相關決策活動及結果（吳定，2003）。公共政策治理模式主要呈現科層體制、新公共管理、政策網絡治理三種不同模式的移轉，且自 1990 年後，政策網絡治理模式的重要性及影響力日益增加（蔡允棟，2006；Pierre & Peters, 2000）；由於教育政策屬於公共政策之一環，具有公共政策性質，且由於教育政策理論多源於公共政策理論的發展，所以公共政策治理模式的遞嬗也會影響教育政策治理模式的移轉，故教育政策治理模式亦呈現科層體制、新公共管理、政策網絡治理三種不同模式的發展；據此，在教育政策領域，進行「教育政策網絡治理」研究有其必要性，此為研究動機之二。. 參、由於教育政策環境的改變，應思考我國教育政策治理之前瞻方向. 由於教育環境的變遷及教育問題的日益複雜化，科層體制的教育政策治理模式，呈現由上而下的單向權力運作，無法妥適回應各利害關係人的多元需求，進而產生政府失靈的困境，例如：政府為回應社會各界對公共議題的挑戰，不斷推出各項教育政策，而學校教育工作者無論認同或不認同這些政策，也無論教學與行政工作的負擔，都被要求去執行這些政策，在人力、物力、時間資源有限的條件下，經常疲於應付各項政策的要求（許添明，蘇美琅，2007）。. 為了因應政府失靈的困境，新公共管理的教育政策治理模式強調引入企業領域精神及策略至公部門，並運用理性選擇論的精神與方法，促使政府重視績效管理及成本效益，進而建構企業型政府及評鑑型政府，以提高教育政策執行的經濟、 2.

(13) 效率及效能，然而，以競爭為導向的治理運作，卻也導致教育商業化及犧牲特定群體利益之市場失靈困境。. 自 1990 年後逐漸被重視的「教育政策網絡治理」，強調教育政策治理應跨越政府及市場的二元對立邏輯，並應促進各利害關係人間的協力合作、平等對話及信任關係之營造，以實踐最大化公共利益之可能性；據此，「教育政策網絡治理」可視為我國教育政策治理之前瞻方向，故進行「教育政策網絡治理研究」有其必要性，此為研究動機之三。. 肆、我國關於教育政策網絡治理研究的投入尚有努力空間. 研究者以國家圖書館所建置的「臺灣期刊論文索引系統」、「臺灣人文及社會科學引文索引資料庫」、「臺灣博碩士論文知識加值系統」及「全國圖書書目資訊網」為搜尋相關資料的資料庫(至 2015 年 6 月底止)，以「網絡治理」為關鍵字，篩選出相關文章（含博碩士學位論文及期刊論文），再進行逐筆分析；首先，根據分析結果可發現國內明確觸及到教育政策網絡治理的文章，起源於張輝山（2003）針對九年一貫課程政策執行進行政策網絡分析的碩士學位論文，可發現國內對於教育政策網絡治理的研究開始至今不過十二年的時間；再者，在教育政策網絡治理的相關文章累積數量方面，截至目前累計 12 篇1（學位論文 11 篇，期刊 1 篇），尚有努力的空間；最後，我國「教育政策網絡治理」相關研究所採用的研究方法，主要採取訪談的單一研究方法。據此，我國教育政策網絡治理研究尚有許多發展空間，也需要更多研究者的投入，此為研究動機之四。. 1. 王惠玉（2009）、李紀欣（2006）、李素貞（2011）、林妮燕（2008）、林斌（2009）、張倍安（2010）、張淵菘（2005）、張榮華（2011）、張輝山（2003））、陳亮瑋（2011）、陳無邪（2010）、陳穎琦（2010）。 3.

(14) 伍、補救教學政策涉及多元利害關係人的互動. 在 1987 年我國政府宣布解嚴，1996 年產生第一次民選總統、2000 年第一次政黨輪替及 2008 年第二次政黨輪替，臺灣正式具備民主成熟國家要件，邁向民主鞏固階段（consolidated phase）（李世暉、郭國興，2011；Huntington, 1991）。隨著我國政治及社會民主的深化，教育政策發展不再只呈現政府為主的單一政策價值，開始重視各利害關係人的多元需求，此為「教育政策網絡治理」的特性之一（林斌，2009；林昱瑄，2013；張芳全，2009）；本研究所指稱的「補救教學政策」係指教育部整合「教育優先區計畫-學習輔導」及「攜手計畫-課後扶助」兩大計畫，自 2014 年所實施的「國民小學及國民中學補救教學實施方案」，其開宗明義指出補救教學政策必須同時關注政府、教育機構、教師及社會資源等面向，並透過協力合作，以確保達成每一位學生具備基本學力的政策目標；亦即，補救教學政策的實施過程應呈現多中心治理的特質，必須更重視各利害關係人間的互動過程；另外，根據相關研究顯示，若能及早開始實踐弱勢教育措施，成效越佳（許添明，2014；Aughinbaugh, 2001）；故本研究以「補救教學政策」為政策個案，並聚焦於國民小學階段進行相關探討，此為研究動機之五。. 總之，「教育政策網絡治理」為新興的教育政策治理觀點，重視多元政策利害關係人的互動過程及相關作用，並有其獨特效益，可視為我國教育政策治理之前瞻方向，然而，「教育政策網絡治理」並非萬靈丹，會產生政策網絡治理失靈的困境，所以具有進一步探究的必要性。據此，本研究以「教育政策網絡治理」為研究主題，以「補救教學政策」為政策個案，以訪談、文件分析及焦點團體座談為研究方法，希望從鉅觀面向探討教育政策場域中，教育部、教育局及學校等不同行動者間的權力、資源及責任等互動關係及過程，以更深入瞭解教育政策網絡治理現況、效益、困境及其因應策略。 4.

(15) 第二節研究目的及待答問題. 壹、研究目的. 本研究以教育政策網絡治理為研究主題，以「補救教學政策」為政策個案，根據前述研究動機，本研究希望達到以下研究目的：一、闡明我國教育政策網絡治理之現況。二、探討教育政策網絡治理之效益。三、分析教育政策網絡治理之困境。四、探究教育政策網絡治理困境之因應策略。. 貳、待答問題. 依據上述研究動機及研究目的，本研究的待答問題如下：一、我國「教育政策網絡治理」的現況為何？（一）行動者組成現況為何？（二）治理權力現況為何？（三）治理資源現況為何？（四）治理關係現況為何？（五）治理責任現況為何？. 二、「教育政策網絡治理」的效益為何？（一）理論上，「教育政策網絡治理」具有的效益為何？（二）在補救教學政策個案中，「教育政策網絡治理」的實際效益為何？. 5.

(16) 三、「教育政策網絡治理」的困境為何？（一）理論上，「教育政策網絡治理」具有的困境為何？（二）在補救教學政策個案中，「教育政策網絡治理」的目前困境為何？. 四、「教育政策網絡治理」困境的因應策略為何？（一）理論上，「教育政策網絡治理」困境的因應策略為何？（二）在補救教學政策個案中，「教育政策網絡治理」目前困境的因應策略為何？. 6.

(17) 第三節名詞釋義. 本研究以「教育政策網絡治理」為研究主題，以「補救教學政策」為政策個案，茲將本研究的重要名詞之概念性定義界定如下：. 壹、治理. 「治理」係指政府及非政府部門，共同管理公共事務諸多方式之總稱，象徵政府部門及非政府部門在公共事務管理的理念及實踐作為之轉變，但「治理」並非「統治」的同義詞，「治理」是多元行動者的互動過程，呈現出彼此權力平等的特徵；據此，本研究將「治理」定義為在教育政策發展中，教育部、教育局及學校等行動者進行平等互動之歷程。. 貳、教育政策網絡. 從公共政策觀點，「網絡」係指一種多元行動者的互動系統及彼此緊密的程度，「政策網絡」係指在公共政策場域中，由各行動者所構成的互動系統及彼此的關係緊密程度，在政策網絡中，包括政府、學校、非營利組織等多元行動者。由於教育政策為公共政策之一環。據此，本研究將「教育政策網絡」定義為在教育政策發展過程，由教育部、教育局及學校等行動者所形成的互動系統。. 參、教育政策網絡治理. 歸納本研究的研究目的及對「教育政策網絡」和「治理」之定義，本研究從鉅觀視角，將「教育政策網絡治理」定義為在教育政策發展過程，教育部、教育 7.

(18) 局及學校等行動者所構成的互動系統中，在資源、權力、責任等不同面向的互動過程，包括多元自主的治理行動者、互賴互換的治理資源、彈性共享的治理權力、協力互信的治理關係及共同承擔的治理責任之特性，最終目標在於實踐教育政策目標及創造極大化的教育公共利益。. 肆、補救教學政策. 本研究將「補救教學政策」定義為依據教育部〈國民小學及國民中學補救教學實施方案〉所執行的相關政策措施，包括補救教學聯席會議、補救教學學習輔導小組、補救教學督導會報等，並聚焦於國民小學階段，且「補救教學政策」的主要行動者為教育部、教育局及學校（一般小學及偏遠小學）。. 8.

(19) 第四節研究方法及步驟. 本研究以「教育政策網絡治理」為研究主題，茲將研究方法與研究步驟說明如下。. 壹、研究方法. 本研究從鉅觀視角，將「教育政策網絡治理」定義為在教育政策發展過程，教育部、教育局及學校等行動者所構成的互動系統中，在資源、權力、責任等不同面向的互動過程，主要目的在於瞭解「教育政策網絡治理」的現況、實際效益、目前困境及其因應策略；所以，必須進入教育政策個案的真實脈絡，方能深入理解教育部、教育局及學校等主要行動者的相關陳述，以回應研究目的。據此，本研究採用質性研究方法中的「個案研究」，選擇「補救教學政策」為研究場域，並透過訪談、文件分析及焦點團體座談等方式蒐集資料，以求能掌握我國教育政策網絡治理的情形：茲將本研究的蒐集資料方法及其採用理由說明如下：. 一、訪談法. 訪談法係指由研究者針對特定議題，由研究者與研究對象進行面對面溝通及討論，以厚實研究資料及增加研究資料的多元性，並可瞭解研究對象對於特定議題的相關意見（王文科、王智弘，2012；黃瑞琴，2001）；本研究採用訪談法之理由在於探討在補救教學政策個案中，教育部、教育局及學校等主要行動者對於「教育政策網絡治理」的現況、實際效益、目前困境及其因應策略之相關陳述，並進行分析及歸納，以回應本研究之研究目的。. 9.

(20) 二、文件分析. 文件代表一種客觀的陳述，透過文件分析可以掌握不同組織對於特定議題的的立場，並可跨越時空的限制（王文科、王智弘，2012；徐昌義，2010）；本研究採取文件分析之理由在於探討在補救教學政策個案中，透過教育部、教育局及學校等主要行動者的文件，可與訪談逐字稿及焦點團體座談逐字稿等研究資料進行交互檢核，以提升本研究的信實度。. 三、焦點團體座談. 焦點團體座談適用於探索性研究，有助於短期間蒐集多元的大量研究資料，以釐清教育研究議題的相關內涵（王文科、王智弘，2012；徐昌義，2010）。對於本研究而言，採取焦點團體座談之理由在於可以透過教師及家長等「補救教學政策」行動者的相關陳述，作為研究資料後續處理時，檢證教育部、教育局及學校等主要行動者的陳述之參考。. 另外，為了可以讓訪談對象及焦點團體座談對象更為聚焦分享經驗及想法，本研究於訪談及焦點團體座談過程中，以「教育政策網絡治理」相關概念為本，研擬訪談大綱及焦點團體座談大綱，並以「補救教學政策」為政策個案，適度引導訪談對象及焦點團體座談對象，希望可藉此得到更為具體呈現教育政策網絡治理情形的相關資料。. 貳、研究步驟. 本研究係以「教育政策網絡治理」為研究主題，以「補救教學政策」為政策 10.

(21) 個案。首先，本研究針對「教育政策網絡治理」的相關文獻進行系統性的整理及分析，並形成「教育政策網絡治理」之概念架構，以掌握「教育政策網絡治理」的相關內涵、釐清研究者的問題意識及厚實研究者的知識基礎；再者，本研究的研究對象聚焦於鉅觀面向的「教育政策網絡治理」之主要行動者：教育部、教育局及學校，在教育局及學校方面，以北部某都會區的教育局及小學為研究範圍；最後，本研究透過文件分析、焦點團體座談及訪談為蒐集研究資料之方法，透過多元資料的相互檢核，以提升本研究的信實度，進而獲得對於「教育政策網絡治理」的相關議題之深入理解；最後，本研究之研究流程如圖 1-1。. 教育政策網絡治理. 文獻探討. 教育部、教育局、學校. 文件分析. 焦點團體. 結果與討論. 結論與建議圖 1-1 研究步驟資料來源：研究者自行繪製. 11. 訪談.

(22) 第五節研究範圍與限制. 本研究以「教育政策網絡治理」為探討主題，本節分為兩個部分，茲將本研究之研究範圍與研究限制，說明如下：. 壹、研究範圍. 根據文獻探討（馬財專，2007；蔡允棟，2006），政策網絡治理的分析層次可分為微觀、中觀及鉅觀；微觀的分析層次關注個別利害關係人於政策網絡內部的互動關係及結果，例如：補救教學政策中的學生學習成效；中觀的分析層次關注利益團體介入政策網絡的過程；鉅觀的分析層次則關注政策系統各部門的互動關係。從教育政策發展觀點，若鉅觀層面的「教育政策網絡治理」可以正向順暢，將能夠確保教育政策的行動者多元自主、治理資源互補、治理權力共享、治理責任共擔及擁有協力合作的治理關係，可以奠定教育政策發揮正向效果之基礎；所以，本研究關注「教育政策網絡治理」的鉅觀面向，聚焦於教育部、教育局及學校間在資源、權力及責任等不同面向的互動過程及交互作用，據此探討教育政策網絡治理的現況、效益、困境及其因應策略；另外，在教育局及學校方面，本研究選擇北部某都會區的教育局及小學為研究範圍。. 貳、研究限制. 本研究以「教育政策網絡治理」為探討主題，透過相關研究資料分析，希望可以釐清及掌握我國「教育政策網絡治理」的現況、效益、困境及其因應策略，茲說明研究限制如下：. 12.

(23) 一、研究對象的限制. 本研究以「教育政策網絡治理」為研究主題，主要採取訪談法、文件分析及焦點團體座談作為研究資料蒐集方法，研究對象皆為教育部、教育局及學校的代表人員，偏重教育實務導向，所以研究對象未必能夠瞭解「教育政策網絡治理」的相關概念，故研究者在進行訪談及座談時，會根據「教育政策網絡治理」的相關概念，轉化為訪談大綱及座談大綱，並以「補救教學政策」個案為例，適度引導研究對象陳述本身經驗及想法，研究者再進行研究資料分析分析及詮釋，據此釐清及掌握我國教育政策網絡治理情形；然而，由於本研究以「補救教學政策」為政策個案，所以在不同類型教育政策的推論性會受到限制；另外，因為研究對象中的教育局及學校之範圍侷限於北部某都會區的教育局及小學，所以在地域性和教育階段的推論性也會受到限制。. 二、資料蒐集的限制. 本研究以訪談、文件分析及焦點團體座談為蒐集研究資料的方法，希望可以從教育部、教育局及學校等不同參與成員的陳述，釐清與掌握我國「教育政策網絡治理」之現況、實際效益、目前困境及其因應策略；首先，在訪談方面，本研究主要以教育部、教育局（北部某都會區）及學校（北部某都會區小學）為訪談對象，訪談對象會由於本身職位、問題敏感度等種種考量，而不願接受訪談或表達真實看法；再者，在文件蒐集方面，本研究主要透過線上網路蒐集及電話向教育部、教育局及學校等相關人員索取補救教學政策法令規章及工作手冊等，但可能限制在於若相關政策文件未公告於網站或涉及保密條款，則將無法進行蒐集；最後，在焦點團體座談方面，本研究邀請教師團體及家長團體代表為參與人員，可能限制在於與會人員會受到團體情境影響，而無法說出真正感受，甚至，可能 13.

(24) 產生團體偏誤。. 三、研究觀點限制. 本研究關注教育部、教育局、學校等公部門組織之間的政策互動過程及交互影響，包括資源、權力、責任、關係等，但也探討公部門與私部門合作，引入民間資源的相關課題，據此，本研究偏向「教育政策網絡治理」的鉅觀研究取徑，對於政策網絡內部人際間的動態關係及中觀的利益團體介入，並非本研究關注焦點，此為本研究之限制。. 14.

(25) 第二章. 文獻探討. 本章將進一步說明「教育政策網絡治理」的意涵、效益、困境及其因應策略、目前相關研究成果分析。. 第一節教育政策網絡治理的意涵. 教育政策為公共政策之一環，故可由公共政策網絡治理觀點，析論「教育政策網絡治理」的定義、理論基礎、發展背景及特性。. 壹、教育政策網絡治理的定義. 「政策網絡治理」是 1990 年代之後興起的公共政策治理典範，除了可回應全球化趨勢引發的公共問題複雜化之現象，也代表公共政策規劃與執行過程呈現一種多中心的治理觀點，另外，「政策網絡治理」可將抽象的公共政策相關論述轉化到具體可行的管理層次，其有助於瞭解公共政策決策過程中各利害關係人的互動過程、結果及政策影響性（魯俊孟，2013）。由於教育政策為公共政策之一環，具有公共政策之相關性質，故可由政策網絡治理定義的分析及歸納，據此推論教育政策網絡治理的定義：. Rhodes（1996）主張「政策網絡治理」係指公共政策的各行動者以互相信任為基礎，相互分享資源、權力共享、共擔責任及協力合作；政策網絡中的各行動者會透過資源交換的過程，例如：經費、資訊、專業知識等，促使公共政策產出能達到最大化的公共利益。 15.

(26) O’ Toole (1997)主張「政策網絡治理」在於強調公共政策場域的各成員彼此之間具有自由獨立的特性，但是彼此之間的決策、討論及溝通等互動皆是緊密互相依存；亦即，公共政策的執行不再只是由上而下的「中央指導」（central steering）之單向結果。. Pierre & Peters（2000）主張「政策網絡治理」係指在公共政策的推動過程中，各行動者會經由權力及資源的緊密互動構成不同類型的政策網絡，其有別於統治觀點強調政府擁有「由上而下」的既定權威，政府涉入公共政策推動過程的實際程度不一，所以，政策網絡治理象徵一種公共政策治理的新模式。. Considine & Lewis（2003）主張「政策網絡治理」為公共政策治理的新模式，其係指在公共政策的規劃及制定過程中，會呈現共享文化、運作規則較為彈性、各行動者間具有信任關係、責任共擔等特性，且彼此互利互助，進而實踐公共政策目標及理念。. Goldsmith & Eggers(2004)主張「政策網絡治理」係指政府為了達成公共目的及解決公共問題，經由審慎思考的政策設計，除了政府本身扮演政策領航的角色，並透過適當制度化規則，維持每個行動者的資訊溝通、資源交換、責任共擔及協力合作。. Bogason & Zolner(2007) 主張「政策網絡治理」係在指公共政策領域，以政府部門及非政府部門行動者間的平等互動取代傳統政府由上而下的控制模式，換言之，其強調政府與其他非政府部門之行動者在各種公共政策議題上的參與決策及互動關係。. 16.

(27) Sorensen ＆ Torfing（2009）主張「政策網絡治理」係指公共政策係由多元行動者所共同參與決策的制度性過程及結果，在公共政策治理過程中，基本上是具有共識取向、慎思熟慮、共擔責任等特質，希望可以順暢公共政策的執行及管理。. 謝百傑、史美強（2011）主張「政策網絡治理」過程係指中央政府、地方政府、壓力團體、利益團體、社會機構、公民社會、個人等彼此權力及資源的互動及互相依賴，但是政府仍然是位於治理資源運用的核心，同時也必須承擔創造公共利益之責任。. 莊文忠（2013）認為「政策網絡治理」係指透過制度安排，在不同的行動者間建立起資源互賴及權力共享的夥伴關係，以共同處理公共問題；另外，相同立場的行動者可以進一步尋求策略聯盟，相互協商對話，就政策制定與執行策略凝聚共識，以促成集體行動的產生和政策目標的實現。. 綜上所述，「網絡」係指多元行動者所構成的互動體系，「治理」係指政府及非政府部門共同管理教育公共事務諸多方式之總稱，「政策網絡治理」是公共治理的重要模式，係指在政策場域中，由政府部門、非政府部門、非營利組織、公民社會等行動者共同進行公共事務的管理及解決公共問題所構成的互動過程，並透過資源互換、權力共享及責任共擔的互動過程，就公共政策執行凝聚共識、建立夥伴關係及產生協力合作行動，以實踐公共政策目標；換言之，「政策網絡治理」重視各行動者間的策略性夥伴關係之建構，必須審慎考量資源互換、權力互動、協力關係等影響要素。. 17.

(28) 表 2-1. 政策網絡治理的定義分析. 構念. Rhodes(1996). 共. 多. 自. 資. 彈. 溝. 互. 協. 相. 共. 同. 元. 主. 源. 性. 通. 相. 力. 互. 同. 目. 組. 參. 互. 規. 協. 學. 合. 信. 承. 標. 成. 與. 異. 則. 調. 習. 作. 任. 擔. ◎. O’ Toole (1997) Pierre & Peters. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎ ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎ ◎. ◎. ◎. （2000） Considine &. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. Lewis（2003） Goldsmith & Eggers(2004) Bogason &. ◎. ◎. Zolner(2007) Sorensen &. ◎. ◎. ◎. Torfing（2009）謝百傑、史美強. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. ◎. （2011）莊文忠（2013）. ◎. ◎. 資料來源：研究者自行整理。. 18. ◎. ◎. ◎. ◎.

(29) 依據表 2-1「政策網絡治理」定義分析結果，由於教育政策為公共政策之一環，可以據此推論「教育政策網絡治理」的定義；根據表 2-1，「共同目標」皆列於各學者之定義中，亦即，各行動者需有共識基礎，才可開展「教育政策網絡治理」；再者，從多數學者定義可知，參與「教育政策網絡治理的行動者」，呈現「多元組成」、「自主參與」及「資源互異」之特性，故將其列入「教育政策網絡治理」的定義之中；此外，參與教育政策網絡治理的行動者，必須透過「彈性規則」的建置、「溝通協調」、「互相學習」及資源的「互相支援」，形成「協力合作」及「相互信任」關係，以發揮「教育政策網絡治理」之效益，從多數學者定義可見其重要性，故亦列入教育政策網絡治理的定義之中。最後，從多數學者定義可知，參與「教育政策網絡治理的行動者」，應「共同承擔」治理責任，故亦列入教育政策網絡治理的定義之中。. 根據上述定義的分析及歸納，本研究從鉅觀視角，將「教育政策網絡治理」定義為在教育政策發展過程，教育部、教育局及學校等行動者所構成的互動系統中，在資源、權力、責任等不同面向的互動過程及結果，包括多元自主的治理行動者、互賴互換的治理資源、彈性共享的治理權力、協力互信的治理關係及共同承擔的治理責任，最終目標在於實踐教育政策目標及創造極大化的教育公共利益；然而，在教育政策實務上，各行動者會因為資源、權力、責任等不同面向的條件限制，而產生不同教育政策網絡治理的現況、效益、困境及因應策略，故必須進行相關探究。. 19.

(30) 貳、教育政策網絡治理的發展背景. 「政策網絡治理」為主要的公共政策治理模式，且象徵公共政策治理對於全球化趨勢的回應，也代表政府運作型態的改變，由於教育政策為公共政策之一環，據此說明教育政策網絡治理的發展脈絡如下：. 一、公共政策治理模式的演變. 由於教育政策屬於公共政策的一環，教育政策理論亦多源於公共政策理論的發展，所以公共政策治理模式的遞嬗也會影響教育政策治理模式的轉變；關於公共政策治理模式的發展，Pierre 和 Peter（2000）提出科層體制、市場治理、網絡治理三種模式；Denhardt 和 Denhardt(2000)提出傳統公共行政、新公共管理及新公共服務三種模式；蔡允棟（2006）提出官僚制度、新公共管理及政策網絡三種模式；吳瓊恩（2002）提出層級節制∕權威、市場∕價格、社群組織∕信任三種治理模式。根據前述分析，雖然各學者提出的公共政策治理模式名稱雖有差異，但公共政策治理概念的轉移是大致相同（陳恆鈞，2008），亦即，科層治理、市場治理及政策網絡治理皆為公共政策治理的主要模式，且會同時存在於公共政策的實務情境之中，相關概念可參考表 2-2。. 據此，教育政策的治理模式也包括科層治理、市場治理及政策網絡治理，根據相關文獻分析（孫本初、鍾京佑，2005；蔡允棟，2006；林斌，2009；Denhardt ＆ Denhardt, 2000），隨著教育環境的變遷及教育問題的複雜化，科層體制取向的教育政策治理模式，已經無法妥適回應各利害關係人的多元需求，進而產生政府失靈的治理困境；新公共管理模式主要目的為解決政府失靈困境，強調教育政策治理必須納入企業化的精神及策略，以使教育政策能夠實踐經濟、效率及效能的 20.

(31) 核心價值，然而，以市場競爭為導向的教育政策治理運作，卻也導致教育市場化及犧牲特定群體的利益之疑慮，進而產生市場失靈的治理困境；1990 年後興起的政策網絡治理強調公共政策治理應跨越國家及市場二元對立的治理邏輯，呈現多中心治理觀點，亦即，各利害關係人皆有可能為教育政策場域中的重要行動者（key actors），其能夠自主參與教育政策發展過程，彼此進行平等互動，然而，若各利害關係人的權力不相等、資源不共享、缺乏信任關係等，將會阻礙公共政策的實務運作，產生政策網絡失靈的治理困境。. 總之，「教育政策網絡治理」象徵教育政策的規劃、執行及評估等過程，將有別於僅以政府或市場為單一中心的治理模式，教育政策網絡治理主張在治理過程中，必須納入更多元的利害關係人，且促進各利害關係人間的協力合作、平等對話及信任關係之營造，以實踐最大化的教育公共利益。. 表 2-2. 公共政策治理模式. 向度. 科層治理模式. 市場治理模式. 政策網絡治理模式. 治理結構. 科層化結構. 顧客導向的結構. 合作協力的結構. 權力運作. 由上而下. 由下而上. 共享權力、自我管理. 政策歷程. 透過政府規劃. 公部門引入私部. 建立公部門、私部門及公民社會. 執行. 門的經營策略. 等不同行動者間的共同治理機制. 合作基礎. 法職權. 契約. 信任. 治理文化. 監督、控制. 競爭. 互惠、共識. 衝突管理. 依法行事. 訴訟、議價. 協商. 治理特徵. 行政力. 市場力. 社會力. 資料來源：整理自蔡允棟（2006：173）；孫本初、鍾京佑（2005：129）。 21.

(32) 二、全球化趨勢的回應. 全球化是指跨越國界的科技、經濟、知識、價值、理念等之流通現象，源於社會演進、文化變遷、科技發展、經濟自由化等多重因素之互動，且會以不同的方式影響每一個國家的一種趨勢（王如哲，2001；Agranoff, 2006）；隨著全球化的潮流，公共政策欲解決的問題目標日漸多元複雜，且牽連範圍變廣及擴散效應加快，所以，公共政策的規劃與制定，政府必須與眾多行動者共同參與協商，形成一種多元利害關係人共同參與的網絡治理模式，以期有效解決公共問題及尋求善治（good governance）的結果（江大樹、張力亞，2012；曹俊漢，2009；莊文忠， 2013；Goldsmith & Eggers, 2004）。. 所以，隨著全球化的發展，當今許多國家在公共事務與政策的執行上，已逐漸從傳統的由上而下（from up to down）運作方式及只強調市場力量的治理模式，轉變成由許多行動者間協調合作，進而彼此交換資源、共享權力及共擔責任的政策網絡治理模式，換言之，政府部門已經不再是公共政策治理的唯一權力中心，必須嘗試與其他非政府部門及公民社會進行對話及合作，以妥善處理各項複雜的公共問題，並發揮集體智慧，找出最佳的解決問題策略（江大樹、張力亞，2012；謝百傑，史美強，2012；Kickert & Koppenjan, 1997）。. 總之，在教育政策領域中，由於全球化趨勢造成教育問題的多元化及複雜化，加上政策相關資訊多元分散、官僚體制及法令規範僵化等，政府已不再有足夠能力自我妥善管理所有教育公共事務，也不易透過相關公部門的動員，而得到所有政策資源；所以，在教育政策執行時，政府必須和其他非政府組織增進夥伴合作關係，透過各行動者的合作，以有效整合相關資源，進而解決教育問題，此亦使得教育政策網絡治理的重要性日益受到重視。 22.

(33) 三、政府運作型態的轉變. 在第二次世界大戰結束初期，西歐和美國的政府呈現一種強勢的全能政府形象，例如：瑞典的強社會計畫（The Strong Society）及美國的大社會計畫（The Great Society），皆強調擴張政府職能的必要性；到 1970 年代之後，在柴契爾夫人執政時的英國和雷根政府執政時的美國，由於全球石油危機帶來的各國財政困窘，產生政府失靈的困境，政府逐漸被視為造成市場及社會眾多問題的根源之一，「小而能」政府逐漸成為理想的公部門形式；然而，在 1990 年之後，由於政策環境的複雜化及非政府組織影響力日益增加，由於政府執行公共政策時，越來越不容易透過相關部門動員到所有必要的政策資源，往往必須依賴各行動者的合作，整合分散的治理資源，以期能順利解決政策問題；故政府運作不再只是呈現「國家-社會」或「國家-市場」的二元對立型態，政府扮演政策領航的角色，實踐新公共服務的精神及追求公共利益（陳恆鈞，2012；蔡允棟，2006；Denhardt & Denhardt, 2000; Pierre & Peters, 2000)。. 總之，在教育政策領域中，「政策網絡治理」概念的出現，象徵一種有別於「全能」政府及「小而能」政府的政府運作型態；依據「教育政策網絡治理」的觀點，政府不再是教育政策發展過程的主宰權威，政府、學校、非營利組織及教育專業團體等都是教育政策執行過程中的重要行動者；所以，政府在進行教育政策發展時，日益仰賴各行動者間的互動合作，透過集體行動過程，以結合分散的社會資源及解決教育問題，此亦使得「教育政策網絡治理」的理念及實踐日益受到重視。. 23.

(34) 參、教育政策網絡治理的理論基礎. 依據相關文獻的整理及分析，教育政策網絡治理的理論基礎可從治理（governance）及政策網絡（policy network）來進行論述，茲說明如下。. 一、治理近年來，「治理」概念之所以受到重視，主要在於它的意涵豐富，係指政府及非政府部門，共同管理公共事務諸多方式之總稱；「治理」象徵政府部門及非政府部門在公共事務管理的理念及實踐作為之轉變，重視上下互動的多向權力關係；相較之下，「統治」(government)一詞，較侷限於由上而下的單向權力關係（Pierre & Peters, 2000）。「治理」在詞源學上，緣起於拉丁文和古希臘語，最初涵義為舵手，相關概念為風險，可看出治理與風險的緊密相連性，而與「統治」或「領控」較無關聯（張源泉，2012；蔡勝男，2005）。「治理」主要指涉與國家的公共事務有關的管理活動和政治活動（Pierre & Peters, 2000），然而，不同組織或學者對於治理的定義有不同觀點，茲列舉各組織及各學者對於治理的定義如下：世界銀行（World Bank）（World Bank, 1989）從國家層次，將「治理」界定為一個國家在經濟、社會、文化及教育等各層面執行公共事務管理的行為，世界銀行更提出治理危機（crisis in governance）一詞，使得「治理」概念開始受到廣泛討論及關注。聯合國的全球治理委員會（The Commission on Global Governance）（The Commission on Global Governance, 1995）將「治理」定義為公部門、私部門及第三部門之間共同處理公共事務的過程，在治理過程中，含括多元的行動者，各行動 24.

(35) 者間具有不同的利益及價值觀，藉由正式制度及非正式規則的安排，以達成協力行動的共識。 Rhodes(1997) 主張「治理」是由具有自主性不同行動者所形成的一種自我組織網絡(self-organizing networks)，希望可以達成「善治」(good governance) 的結果，這些行動者包括公部門、私部門及第三部門，而「善治」的特徵包括回應的即時性、多元資訊的透明性、具備合法性、具有正當性、具有明確的課責機制等。. Plumptre & Grsham(1999)主張「治理」係指面對各利害關係人時，本身不僅是對被指定的任務負責（responsibility），更為自己所擁有權力去決定事務的結果來負責，也就是具有一種課責（accountability）意涵. Pierre & Peters(2000)主張「治理」具有互動(interactions)的特性，所以當政府體系運用「治理」概念時，並不會只呈現由上而下的單向權力運作，而是會呈現與不同行動者的平等權力互動。. 廖俊松（2007）主張「治理」係指公共事務的管理責任是由政府部門及非政府部門共同承擔，換言之，「治理」將可以重新塑造政府及非政府部門之間的平等互惠關係，並實踐「善治」的理想。. 莊文忠（2013）主張「治理」係指政府在管理公共事務時，不再是唯一的權力中心，必須關注與多元利害關係人的溝通及互動，進而建立一種互惠合作的協力關係，以取代過去階層節制的統治關係。. 25.

(36) 依據上述各學者及組織定義，可從「狹/廣義」及「行動者/過程」等面向，進一步釐清「治理」的概念內涵（陳恆鈞，2008；張源泉，2012；蔡允棟，2006； Stocker , 1998）：首先，在狹義方面，「治理」被視為從「統治」所發展出來的一種概念，其係指政府管理公共事務及節制非政府部門的一種手段，仍具有上對下的權力控制意涵，是一種以國家為唯一中心的運作模式；就廣義而言，「治理」並非統治的同義詞，其係指政府及非政府部門共同管理公共事務諸多方式之總稱，並涉及多元行動者的自主互動及對話協商，希望可以形成共識及達成「善治」的結果。. 根據「治理」的廣義觀點，對於「治理」的界定尚可進一步分為行動者及過程兩部分來說明（孫本初、鍾京佑，2005；Goldsmith & Eggers, 2004）：首先，在「行動者」方面，「治理」的行動者含括公部門、私部門、公民社會等多元利害關係人；在「治理過程」方面，「治理」被視為一種政府與非政府部門共同管理公共事務所組成的政策網絡型態，其具有相互主體性的民主化意涵，各利害關係人間存在權力共享及資源互賴的關係，並透過持續協力合作及協調對話等互動過程，以進行公共政策的規劃及執行，進而解決公共問題及創造最大化的公共利益。. 綜上所述，本研究的教育政策網絡治理概念採取「治理」的廣義觀點，「治理」係指政府及非政府部門共同管理教育公共事務諸多方式之總稱，象徵政府部門及非政府部門在教育公共事務管理的理念及實踐作為之轉變，但「治理」並非「統治」的同義詞，「治理」是多元行動者的互動過程，呈現出彼此權力平等的特徵。本研究將「治理」定義為在教育政策執行中，教育部、教育局及學校等行動者進行平等互動之歷程，採用「治理」概念可讓研究者瞭解教育部、教育局及學校等行動者在教育政策執行過程中所扮演的角色，並確認政策理念及實務結果之間落差的可能原因。 26.

(37) 二、政策網絡. 在公共政策領域，網絡係指一種多元行動者所形成的互動體系，在網絡結構中，每一個行動者都可視為一個節點（node），各節點間彼此互相連結，象徵各行動者之間具有一定的互相依賴關係，但各節點間連結並非呈現對稱的狀態，可能呈現多元中心的型態；另外，擁有較多資源的節點，勢必位於組織的核心位置；相對的，擁有較少資源的節點，則位於組織的邊陲位置，甚至是排出網絡架構之外（江大樹、張力亞，2012；葉明勳，2007）。. 進而言之，在公共政策領域中，網絡概念的出現，象徵一種有別於傳統官僚科層體制及新公共管理的政府運作型態，可視為政府及非政府部門在規劃及制定公共政策時，各行動者之間必然會產生一種資源共享及策略性合作的互動關係，以有效解決公共問題，此亦使得政策網絡在公共政策領域迅速崛起及受到重視（呂育誠，2006；廖俊松，2007；魯俊孟，2013；Kickert & Koppenjan, 1997）；不同學者對於政策網絡的定義如下：. Van Warrden（1992）主張「政策網絡」係指將公共政策的制定過程視為多元行動者之間權力互動的結果，各行動者皆扮演政策參與者的角色，且各行動者各自擁有不同的政策資源及需求，另外，各行動者會針對公共政策內涵進行對話及協商，必進行政策資源及政策資訊的交換，以達成預定的公共政策目標。. Rhodes(1996) 主張「政策網絡」為科層治理、市場治理之外的一種新的公共政策治理型態，其並依據政策網絡成員的連結性，劃分不同的政策網絡類型，例如：社群網絡、議題網絡等，在政策網絡中的各行動者具有自主性，也具有持續互動行為及呈現賽局（game-like）互動關係。 27.

(38) Beatriz & Richard（2006）將「政策網絡」定義為各組織之間的關係，而非強調次級政府關係；另外，其主要是探討政策組織或機構間的關係，而非如同美國的政策網絡研究取徑強調微觀的個人互動；最後其認為不同政策網絡類型具有不同的穩定性，各行動者的整合程度也有所差異。. Compston(2009) 主張「政策網絡」係指參與政策網絡的行動者，會根據治理資源的依賴性及互補性，和其他行動者進行資源交換的動態過程，所以「政策網絡」也象徵各行動者間必須要有共同合作的能力，包括公部門、私部門及第三部門等不同類型的行動者，也包括全球性、全國性、地方性及個人等不同層次的行動者。. 陳敦源、劉宜君（2007）假定政府不一定居於政策網絡的領導地位，主張「政策網絡」係指公共事務的政治系統之運作立基於各行動者所構成的互動體系，希望能夠透過各行動者的集體行動，以解決問題；亦即，參與「政策網絡」的各行動者，除了有各自的角色任務外，亦會進行權力、資源、利益等互動。. 魯俊孟（2013）認為「政策網絡」是近年來解釋民主國家中公共政策運作與決策過程的一種創新思維，其主要探討民主國家在推動公共政策時，各利害關係人建立互動關係的過程及其對於政策結果之影響，基於達成共識的目標，各行動者必須就政策內容進行協商及對話。依據上述各學者定義，可從「政策網絡類型」」及「互動過程」二個構面進一步具體化「政策網絡」的概念圖像；首先，在政策網絡類型方面，可依據參與政策網絡的各行動者之整合程度（互動頻率、關係穩定程度、共識程度等）、參與成員類型、資源分配情形及權力運作關係等，將「政策網絡」從高度整合的政策社群到低度整合的議題網絡分成政策社群、議題網絡、專業網絡、府際網絡及 28.

(39) 生產者網絡（Rhodes, 1997）；再者，在互動過程方面，參與「政策網絡」的各行動者，基於達成共同目標的共識，會進行持續的合作，以交換資源及承擔責任，亦即，「政策網絡」的各行動者具有多元特質，包括公部門、私部門、第三部門、公民社會等。. 綜上所述，「政策網絡」是公共政策治理的新形式，可作為理解公共政策及解釋民主社會多元現象的理論視野及分析架構，並可用以說明在公共政策制定過程中，具有互相依賴性的行動者之間的互動關係，以透過互相交換資源及意見，來有效解決公共問題；進而言之，在公共政策領域，網絡係指一種多元行動者的互動系統，「政策網絡」係指在公共政策過程中，由各行動者所構成的互動系統，在政策網絡中，包括政府、學校、非營利組織等多元行動者。據此，由於教育政策為公共政策之一環，本研究將「教育政策網絡」定義為在教育政策發展過程中，由教育部、教育局及學校等行動者所形成的互動系統。. 肆、教育政策網絡治理的特性. 根據上述分析及歸納，可進一步從「行動者」、「治理資源」、「治理權力」、「治理關係」及「治理責任」等面向，詳細說明「教育政策網絡治理」的特性，以具體化「教育政策網絡治理」的概念圖像。. 一、多元自主的治理行動者. 從政策網絡治理的發展背景分析可知，由於公共政策環境多元化及教育政策問題複雜化，為避免政府失靈和市場失靈的困境，政府部門開始瞭解到在公共政策規劃及執行，不能僅以政府或市場為公共政策治理的唯一中心（莊文忠，2013）， 29.

(40) 尚必須融入非營利組織或公民社會等非政府部門的行動者，彼此共同進行資源交換及權力共享的互動，以達成共識及協力解決公共問題（蔡允棟，2006；Salamon, 2002）；例如：林斌（2009）曾分析我國教育政策治理結構已經逐漸呈現網絡治理的民主發展趨勢，國家機關已經無法使用傳統權威治理模式進行政策規劃與執行，必須嘗試與利益團體建立網絡互動關係，以取得共識及相關支持，進而達成預定的教育政策目標。. 由於教育政策為公共政策之一環，據此可知，「教育政策網絡治理」的第一個特性為治理行動者的多元自主性。就治理行動者的多元性方面，政府部門、學校、學術組織、私部門、非營利組織及公民社會等都是教育政策發展過程中的重要行動者；就行動者的自主性方面，各行動者可以自行選擇參與或退出教育政策網絡的運作，而各行動者的組成改變也會使教育政策網絡關係出現變化；總之，教育政策網絡結構係由一群利益、資源、認知、參與動機及專業知識各異的行動者所組合而成，各行動者之間會運用規範、協商、對話、衝突或結盟等權力策略，進行互動協商及資源交換，並在教育政策發展過程，各自扮演政策制訂者、政策獲益者及政策犧牲者等角色，進而影響教育政策發展過程及結果。. 二、互賴互換的治理資源. 從「政策網絡治理」的定義分析可知，「政策網絡治理」係指公共政策的各行動者以互相信任為基礎，相互分享資源、權力共享、共擔責任及協力合作；政策網絡中的各行動者會透過資源交換的過程，例如：經費、資訊、專業知識等，促使公共政策產出能達到最大化的公共利益（Rhodes, 1996）；在公共政策場域中，各行動者形成政策網絡的動機之一即在於彼此擁有相異的治理資源，且具有互相依賴性（莊文忠，2013；Rhodes, 1996）；例如：Rhodes(1997)從交易理論及資源依 30.

(41) 賴的的觀點分析英國中央與地方政府之間的關係，發現各組織間的資源交換關係是政策網絡運作的關鍵要素，而政策網絡內部的決策過程即是各行動者彼此交換資源（包括經費、資訊、知識等）之過程。. 由於教育政策為公共政策之一環，據此可知，「教育政策網絡治理」的第二個特性為各行動者彼此的治理資源具有互賴性及互換性。在治理資源的互賴性方面，在教育政策發展過程中，各行動者所擁有的治理資源具有差異性，另外，治理資源的範疇包括有形的資源及無形的知識價值，例如：劉淑瓊（2008）主張治理資源包括環境資本（合作歷史、政治氛圍及政策法令等）、實物資本（硬體設備等）、財務資本及人力資本等、孫志麟（2007）認為教育資源係指教育活動所需的人力、財政、物理及資訊等；總之，在治理資源的互換性方面，政府不再享有獨佔性的治理資源，且由於非政府部門的自主性及影響力逐漸提升，對於治理資源的支配力及提供能力甚至超過政府，因此，教育政策發展必須依賴政府及非政府部門間互換治理資源及協力合作，以達成教育政策目標。. 三、彼此共享的治理權力. 從「政策網絡治理」的定義分析可知，「政策網絡治理」係指公共政策領域，以政府部門及非政府部門行動者間的平等互動取代傳統政府由上而下的控制模式 (Bogason & Zolner, 2007)，所以，相對於傳統國家機關的統治思維，「政策網絡治理」更具有分享決策權力的特色（林斌，2009）；換言之，隨著政策環境的改變，政府部門不再有足夠能力可以獨自妥善管理所有公共事務，這並非表示官僚已死（death of the public bureaucracy），而是象徵政府必須進行治理轉型（江大樹、張力亞，2012），亦即，在「政策網絡治理」過程中，必須建構治理權力彼此共享的政策執行機制，讓各行動者彼此平等互動，以達成公共政策目標及解決公共問題 31.

(42) （周曼琳，2011）。. 據此可知，「教育政策網絡治理」的第三個特性是各行動者擁有彼此共享的治理權力。根據「教育政策網絡治理」觀點，在治理權力的共享性方面，教育政策發展過程中，政府並非唯一的權力中心，也無法再透過傳統由上而下的單向權力運作來執行教育政策，政府、非政府部門及公民社會等多元行動者都會影響教育政策執行過程及結果，形成多中心的教育政策治理體系；亦即，在教育政策發展過程，沒有一個行動者是擁有絕對的權威，各行動者間是呈現平等協力的權力關係；換言之，各行動者具備自主性，透過共享權力策略的實踐，以達成教育政策目標及創造最大化的公共利益。. 四、協力互信的治理關係. 從「政策網絡治理」的定義分析可知，「政策網絡治理」係指在公共政策的規劃及制定過程中，會呈現共享文化、運作規則較為彈性、各行動者間具有信任關係、責任共擔等特性，且彼此互利互助，進而實踐公共政策目標及理念（Considine & Lewis, 2003）；進而言之，由於公共政策環境的複雜化，政府部門必須和其他非政府部門的行動者建立協力合作的夥伴關係，以追求「善治」（good governance）目標的實現（江大樹、張力亞，2012）。所以，「政策網絡治理」能夠提供政府對於公共政策治理一個新的認識架構，強調政府部門與非政府部門間的的協力合作關係（蔡允棟，2006），以瞭解政府與各種非政府部門有效規劃及執行公共政策之協力方式(Kettl, 2000)，例如：江大樹、張力亞（2012）指出在公共政策執行面向，公部門、私部門及非營利組織之間會形成互相獨立又相互依賴的關係，一方面由政府部門提供具有法定基礎的預算及計畫資源，另一方面，私部門擁有行動的自主性與彈性，並以適合在地的方式執行公共政策，另外，非營利組織則將民間力 32.

(43) 量帶進公共政策的執行。. 據此可知，「教育政策網絡治理」的第四個特性是各行動者間存在協力合作的治理關係；根據「教育政策網絡治理」觀點，教育政策的規劃及執行等發展過程，固然需要透過明確的制度程序取得合法性，但是，各行動者間的互動關係，更容易影響教育政策的形成及實踐；亦即，政府及非政府部門在執行教育政策時，不論是政策社群或議題網絡，各行動者間皆必須建立協力合作的治理關係，並以平等、互惠及互信為基礎，以提升教育政策的正當性及可行性；例如：在平等的關係基礎上，政府及非政府部門可以透過正式與非正式的對話機制進行互換資源及共擔責任；在互惠的關係基礎上，政府可以透過提供教育經費，交換非政府部門的教育專業及人力資源，達到多贏的教育政策結果；在互信的關係基礎上，政府及非政府部門之間具有信任感及期望，以維持教育政策網絡的持續運作。. （五）共同承擔的治理責任. 「課責」（accountability），從字義探討，係指各行動者具有明確的義務與責任，且必須做出回應（賴彥全，王麗雲，2014），具有「行政課責」、「管理課責」及「網絡課責」等內涵（如表 2-3）。從「政策網絡治理」的定義分析可知，「政策網絡治理」係指公共政策係由多元行動者所共同參與決策的制度性過程及結果，在公共政策治理過程中，基本上是具有共識取向、慎思熟慮、共擔責任等特質（Sorensen ＆ Torfing, 2009）；換言之，從「政策網絡治理」的觀點，在公共政策執行過程中，呈現公部門、私部門及第三部門等多元行動者共同承擔治理責任的特性，而治理責任亦具有多元性，例如：謝百傑、史美強（2012）提出治理責任包括正式契約責任及非正式契約責任，正式契約責任係指政府及非政府部門訴諸於法律的正式規範，偏向明確具體的責任，具有強制性，至於非正式 33.

(44) 契約責任係指政府及非政府部門間的工作倫理、公平正義、回應性及社會責任等內在道德及專業倫理的要求。. 據此可知，「教育政策網絡治理」的第五個特性是各行動者共同承擔治理責任。根據「教育政策網絡治理」觀點，由於各行動者具有自主性，願意透過共享治理權力的策略運作，協調及交換治理資源，並轉化為平等、互惠及互信的協力合作關係及行動，以實踐政策目標及創造極大化的教育公共利益；然而，這也象徵各行動者必須負責教育政策發展過程所衍生的相關責任，並透過具體的課責機制之建立，釐清各行動者間的「課責者」與「被課責者」之互動關係，並回應彼此的教育政策期待及需求。. 表 2-3. 政策課責類型行政課責. 管理課責. 網絡課責. 治理模式. 科層. 市場. 網絡. 決策模式. 由上而下. 市場導向、企業型政. 相互依賴關係. 府課責對象. 選民. 顧客. 公民. 課責內容. 指揮、協調、監督和. 效率、產出、績效. 公共信任、公共利益. 控制課責方式. 外部控制. 內部控制. 內、外部控制. 課責形式. 法律、命令. 正式契約. 非正式契約. 資料來源：修改自謝百傑、史美強（2012）。. 34.

(45) 伍、小結. 由於教育政策為公共政策之一環，且具有公共政策之性質，故「教育政策網絡治理」的發展背景受到公共政策治理模式移轉的影響，加上全球化趨勢產生的教育問題多元複雜化及政府運作型態的轉變，政府已經不再有足夠的資源及影響力，來妥善管理所有教育公共事務，所以，在教育政策發展過程，政府必須和其他非政府部門的行動者增進夥伴合作關係，透過各行動者的合作，以有效整合相關資源，進而解決教育問題，此亦使得「教育政策網絡治理」的重要性日益受到重視。. 本研究從鉅觀視角，將「教育政策網絡治理」定義為在教育政策發展過程，教育部、教育局及學校等行動者所構成的互動系統中，在資源、權力、責任等不同面向的互動過程及結果，包括多元自主的治理行動者、互賴互換的治理資源、彈性共享的治理權力、協力互信的治理關係及共同承擔的治理責任之特性，最終目標在於實踐教育政策目標及創造極大化的教育公共利益；然而，在教育政策實務上，各行動者會因為資源、權力、責任等不同面向的條件限制，而產生不同「教育政策網絡治理」的現況、效益、困境及因應策略。. 35.