教育政策網絡治理的意涵

第二章文獻探討

第一節教育政策網絡治理的意涵

教育政策為公共政策之一環，故可由公共政策網絡治理觀點，析論「教育政策網絡治理」的定義、理論基礎、發展背景及特性。

壹、教育政策網絡治理的定義

「政策網絡治理」是 1990 年代之後興起的公共政策治理典範，除了可回應全球化趨勢引發的公共問題複雜化之現象，也代表公共政策規劃與執行過程呈現一種多中心的治理觀點，另外，「政策網絡治理」可將抽象的公共政策相關論述轉化到具體可行的管理層次，其有助於瞭解公共政策決策過程中各利害關係人的互動過程、結果及政策影響性（魯俊孟，2013）。由於教育政策為公共政策之一環，

具有公共政策之相關性質，故可由政策網絡治理定義的分析及歸納，據此推論教育政策網絡治理的定義：

Rhodes（1996）主張「政策網絡治理」係指公共政策的各行動者以互相信任為基礎，相互分享資源、權力共享、共擔責任及協力合作；政策網絡中的各行動者會透過資源交換的過程，例如：經費、資訊、專業知識等，促使公共政策產出能達到最大化的公共利益。

O’ Toole (1997)主張「政策網絡治理」在於強調公共政策場域的各成員彼此之間具有自由獨立的特性，但是彼此之間的決策、討論及溝通等互動皆是緊密互相依存；亦即，公共政策的執行不再只是由上而下的「中央指導」（central steering）

之單向結果。

Pierre & Peters（2000）主張「政策網絡治理」係指在公共政策的推動過程中，

各行動者會經由權力及資源的緊密互動構成不同類型的政策網絡，其有別於統治觀點強調政府擁有「由上而下」的既定權威，政府涉入公共政策推動過程的實際程度不一，所以，政策網絡治理象徵一種公共政策治理的新模式。

Considine & Lewis（2003）主張「政策網絡治理」為公共政策治理的新模式，

其係指在公共政策的規劃及制定過程中，會呈現共享文化、運作規則較為彈性、

各行動者間具有信任關係、責任共擔等特性，且彼此互利互助，進而實踐公共政策目標及理念。

Goldsmith & Eggers(2004)主張「政策網絡治理」係指政府為了達成公共目的及解決公共問題，經由審慎思考的政策設計，除了政府本身扮演政策領航的角色，

並透過適當制度化規則，維持每個行動者的資訊溝通、資源交換、責任共擔及協力合作。

Bogason & Zolner(2007) 主張「政策網絡治理」係在指公共政策領域，以政府部門及非政府部門行動者間的平等互動取代傳統政府由上而下的控制模式，換言之，其強調政府與其他非政府部門之行動者在各種公共政策議題上的參與決策及互動關係。

Sorensen ＆ Torfing（2009）主張「政策網絡治理」係指公共政策係由多元行動者所共同參與決策的制度性過程及結果，在公共政策治理過程中，基本上是具有共識取向、慎思熟慮、共擔責任等特質，希望可以順暢公共政策的執行及管理。

謝百傑、史美強（2011）主張「政策網絡治理」過程係指中央政府、地方政府、壓力團體、利益團體、社會機構、公民社會、個人等彼此權力及資源的互動及互相依賴，但是政府仍然是位於治理資源運用的核心，同時也必須承擔創造公共利益之責任。

莊文忠（2013）認為「政策網絡治理」係指透過制度安排，在不同的行動者間建立起資源互賴及權力共享的夥伴關係，以共同處理公共問題；另外，相同立場的行動者可以進一步尋求策略聯盟，相互協商對話，就政策制定與執行策略凝聚共識，以促成集體行動的產生和政策目標的實現。

綜上所述，「網絡」係指多元行動者所構成的互動體系，「治理」係指政府及非政府部門共同管理教育公共事務諸多方式之總稱，「政策網絡治理」是公共治理的重要模式，係指在政策場域中，由政府部門、非政府部門、非營利組織、公民社會等行動者共同進行公共事務的管理及解決公共問題所構成的互動過程，並透過資源互換、權力共享及責任共擔的互動過程，就公共政策執行凝聚共識、建立夥伴關係及產生協力合作行動，以實踐公共政策目標；換言之，「政策網絡治理」

重視各行動者間的策略性夥伴關係之建構，必須審慎考量資源互換、權力互動、

協力關係等影響要素。

Pierre & Peters

（2000）

◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎

Considine &

Lewis（2003）

◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎

Goldsmith &

Eggers(2004)

◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎

Bogason &

Zolner(2007)

◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎

Sorensen &

Torfing（2009）

依據表 2-1「政策網絡治理」定義分析結果，由於教育政策為公共政策之一環，

可以據此推論「教育政策網絡治理」的定義；根據表 2-1，「共同目標」皆列於各學者之定義中，亦即，各行動者需有共識基礎，才可開展「教育政策網絡治理」；

再者，從多數學者定義可知，參與「教育政策網絡治理的行動者」，呈現「多元組成」、「自主參與」及「資源互異」之特性，故將其列入「教育政策網絡治理」

的定義之中；此外，參與教育政策網絡治理的行動者，必須透過「彈性規則」的建置、「溝通協調」、「互相學習」及資源的「互相支援」，形成「協力合作」

及「相互信任」關係，以發揮「教育政策網絡治理」之效益，從多數學者定義可見其重要性，故亦列入教育政策網絡治理的定義之中。最後，從多數學者定義可知，參與「教育政策網絡治理的行動者」，應「共同承擔」治理責任，故亦列入教育政策網絡治理的定義之中。

根據上述定義的分析及歸納，本研究從鉅觀視角，將「教育政策網絡治理」

定義為在教育政策發展過程，教育部、教育局及學校等行動者所構成的互動系統中，在資源、權力、責任等不同面向的互動過程及結果，包括多元自主的治理行動者、互賴互換的治理資源、彈性共享的治理權力、協力互信的治理關係及共同承擔的治理責任，最終目標在於實踐教育政策目標及創造極大化的教育公共利益；然而，在教育政策實務上，各行動者會因為資源、權力、責任等不同面向的條件限制，而產生不同教育政策網絡治理的現況、效益、困境及因應策略，故必須進行相關探究。

貳、教育政策網絡治理的發展背景

「政策網絡治理」為主要的公共政策治理模式，且象徵公共政策治理對於全球化趨勢的回應，也代表政府運作型態的改變，由於教育政策為公共政策之一環，

據此說明教育政策網絡治理的發展脈絡如下：

一、公共政策治理模式的演變

由於教育政策屬於公共政策的一環，教育政策理論亦多源於公共政策理論的發展，所以公共政策治理模式的遞嬗也會影響教育政策治理模式的轉變；關於公共政策治理模式的發展，Pierre 和 Peter（2000）提出科層體制、市場治理、網絡治理三種模式；Denhardt 和 Denhardt(2000)提出傳統公共行政、新公共管理及新公共服務三種模式；蔡允棟（2006）提出官僚制度、新公共管理及政策網絡三種模式；吳瓊恩（2002）提出層級節制∕權威、市場∕價格、社群組織∕信任三種治理模式。根據前述分析，雖然各學者提出的公共政策治理模式名稱雖有差異，但公共政策治理概念的轉移是大致相同（陳恆鈞，2008），亦即，科層治理、市場治理及政策網絡治理皆為公共政策治理的主要模式，且會同時存在於公共政策的實務情境之中，相關概念可參考表 2-2。

據此，教育政策的治理模式也包括科層治理、市場治理及政策網絡治理，根據相關文獻分析（孫本初、鍾京佑，2005；蔡允棟，2006；林斌，2009；Denhardt

＆ Denhardt, 2000），隨著教育環境的變遷及教育問題的複雜化，科層體制取向的教育政策治理模式，已經無法妥適回應各利害關係人的多元需求，進而產生政府失靈的治理困境；新公共管理模式主要目的為解決政府失靈困境，強調教育政策治理必須納入企業化的精神及策略，以使教育政策能夠實踐經濟、效率及效能的

核心價值，然而，以市場競爭為導向的教育政策治理運作，卻也導致教育市場化及犧牲特定群體的利益之疑慮，進而產生市場失靈的治理困境；1990 年後興起的政策網絡治理強調公共政策治理應跨越國家及市場二元對立的治理邏輯，呈現多中心治理觀點，亦即，各利害關係人皆有可能為教育政策場域中的重要行動者（key actors），其能夠自主參與教育政策發展過程，彼此進行平等互動，然而，若各利害關係人的權力不相等、資源不共享、缺乏信任關係等，將會阻礙公共政策的實務運作，產生政策網絡失靈的治理困境。

總之，「教育政策網絡治理」象徵教育政策的規劃、執行及評估等過程，將有別於僅以政府或市場為單一中心的治理模式，教育政策網絡治理主張在治理過程中，必須納入更多元的利害關係人，且促進各利害關係人間的協力合作、平等對話及信任關係之營造，以實踐最大化的教育公共利益。

表 2-2 公共政策治理模式

向度科層治理模式市場治理模式政策網絡治理模式治理結構科層化結構顧客導向的結構合作協力的結構

權力運作由上而下由下而上共享權力、自我管理政策歷程透過政府規劃

執行

公部門引入私部門的經營策略

建立公部門、私部門及公民社會等不同行動者間的共同治理機制合作基礎法職權契約信任

治理文化監督、控制競爭互惠、共識衝突管理依法行事訴訟、議價協商

治理特徵行政力市場力社會力

資料來源：整理自蔡允棟（2006：173）；孫本初、鍾京佑（2005：129）。

二、全球化趨勢的回應

全球化是指跨越國界的科技、經濟、知識、價值、理念等之流通現象，源於社會演進、文化變遷、科技發展、經濟自由化等多重因素之互動，且會以不同的

在文檔中我國教育政策網絡治理之研究-以國民小學補救教學政策為例 (頁 25-46)

第二章 文獻探討

第一節 教育政策網絡治理的意涵