教育政策網絡治理目前困境的因應策略

本研究以「補救教學政策」為政策個案，在上一節，由「教育政策網絡治理」

的概念視角，對於補救教學政策可能產生的困境，從行動者、治理資源、治理權 力、治理關係及治理責任等面向進行分析；本節將根據相關文本的分析，整體歸 納「教育政策網絡治理」困境之因應策略，包括適時調整法令規章、做好事前的 教育政策規劃工作、提升政策領導能力、落實權力共享的政策領導策略、建立永 續性的政策資源整合機制、建立具體可行的課責機制等，茲將教育部、教育局及 學校等參與成員的相關論述，說明如下。

壹、適時調整法令規章

根據上一節分析，我國「教育政策網絡治理」困境包括各行動者的自主性受 到限制、教育政策與教育實務現場產生落差等；根據相關研究資料分析，教育部、

教育局及學校認為若要解決與科層體制的現存矛盾，可以透過適時調整法令規 章，從合法性的角度建立「教育政策網絡治理」的互動規則，給予各行動者自主 空間及發揮各自功能，並提供「教育政策網絡治理」的合法性基礎。

一、建立明確又彈性的的互動規則

所以我們在政策擬定上面如果說有綱要性的原則，又能夠適度受予縣市層級 或是學校層級的一些彈性，就變成很必要，有這樣一個綱要式的最基本的規 範，但是又允許各縣式局處或是學校，他能夠做出一些彈性的處理其實是有 必要，那才會讓整個績效提升，不能有時候其實不太容易，也就等於學校或 是縣市他們更大自主的空間（訪，專案 E1，1040331）。

教育部參與成員認為在「補救教學政策」的執行過程，如果可以透過規

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則要點的修訂，給予各縣市教育局及學校更多的政策彈性，或許能夠提升整 體政策成效。

對，這個部分其實我們把這個問題拋出去之後，就是輔導的校長其實也有在 建議，其實可以看整個成效，然後去調整比例，或者說應該有都會地區跟偏 鄉的彈性空間，其實比例應該是可以有彈性做調整，而不是這樣很死的 35%

出來做界定（訪，一般 P9，1040320）。

經費上面如果說能夠更充裕一點的話，也許我們在外聘到非正式師資的時 候，可以覓得更具有經驗的師資，所以我希望在，屬於這個經費的部分，能 夠在合法範圍內再能夠提升授課教師的鐘點費（訪，一般 P2，1040211）。

一般地區小學的校長表示在「補救教學政策」的執行過程，希望能夠更 給予學校彈性，例如：教師鐘點費、篩檢率等，以讓學校可以因應本身情境 條件，實施更為有效的補救教學策略。

那當然我想在補救教學這一塊，應該要給學校多點空間，如果要依法來做的 話，我想已經有很多的法律已經制定好了，我想今天的焦點座談我們還是沉 醉在那個法律裡面依法來做的話，可能就失去了意義。所以我提出我的觀 點，也許如果是正確的，未來也許我們可以修法（焦 H2，1040415）。

另外，家長代表也表示在補救教學政策的執行，應該透過修法程序，給 予學校更多自主空間。

綜言之，由於「教育政策網絡治理」涉及不同行動者間的交互行動，所以格 外需要新的制度性正當性來支撐，亦即需要建立某種制度性架構，例如：具體法 令規定或基於共識的制度化規則，以作為各行動者進行協力合作的基本規則，亦 即是一種程序合法性的實踐（陳恆鈞，2012）；根據訪談文本分析及座談文本分析，

本研究發現，若可以適時調整法令規章，建立具明確性及彈性化的互動規則，可

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以避免因為與科層體制現存矛盾所引發的「教育政策網絡治理」困境，例如：相 關規則缺乏彈性、限制各行動者自主性等；另外，建立明確又彈性的教育政策網 絡制度化規則，可以避免教育政策資源分配不均、教育政策資訊的不對稱及政策 時效性限制等問題，進而可以發揮教育政策資源整合、建立自主平等互動關係、

加強教育政策回應性及促進教育政策發展過程透明性等效益。

二、明確化各行動者的角色定位

針對這個資源中心怎麼樣讓他功能更強化，我舉這個例子就是說，基本上這 些未來可能都要有更明確的規範，我們未來會提出一個報告，就是說是不是 這些都要做一些綱要式原則的規範，那他這個功能更能夠發揮（訪，專案 E1，

1040331）。

教育部參與成員表示在「補救教學政策」的執行過程，必須要更去明確化不 同行動者的角色定位，例如：補救教學資源中心的定位及功能，以避免各行動者 產生政策認知不一致的困境。

最近幾年蠻多政策，每個組長不再是指負責單純的職責，他還要執行很多政 策的推動，補救教學這一次他系統建構出來是非常完整的，各校就必須要有 一個學習輔導組來處理（訪，承辦人 N1，1040212）。

教育局參與成員表示在「補救教學政策」的執行過程，必須要更去明確化不 同行動者的角色定位，例如：學習輔導組的定位及功能，以避免各行動者產生政 策認知不一致的困境。

我覺得在教育政策推動的時候，還是要明確一點規範各自要負責的業務還有 期程，明確很重要，但是要是可以去討論修正的，不是規範定了就不改，這 樣就會有問題（訪，偏遠 P7，1040309）。

我覺得啦，學校做事情就是於法有據，法律有不合時宜的地方就取得一個共

167 識去修正調整啊（訪，一般 P8，1040310）。

一般地區小學及偏遠地區小學的校長表示在「補救教學政策」的執行過程，

不同行動者的角色定位必須要更明確化，可以透過法令規章的規範，以避免各行 動者產生政策認知不一致的困境；然而，也必須保留法令規章的修訂空間，以實 際回應政策環境的變遷，避免與教育實務現場產生落差之困境。

根據「教育政策網絡治理」觀點，「教育政策網絡治理」涉及政府部門及非政 府組織等多元行動者的政策參與，所以必須先明確化各行動者的角色定位，以作 為後續治理資源分配、治理權力互動、治理關係經營及治理責任歸屬的基礎

（Sorensen & Torfing, 2009）。根據訪談文本分析，各行動者認為在「教育政策網絡 治理」中，必須先透過明確化各行動者的角色定位，以對教育政策任務及責任歸 屬進行細部的工作分配，一方面可以有效用運政策資源，平均分配各行動者工作 負擔，另一方面可以避免勞逸不均的現象；但是，對於各行動者的相關任務之規 範，也必須具有公開討論及因應實際情形進行調整的空間，以免產生限制各行動 者自主性的負向影響。

總之，在明確化各行動者的角色定位時，必須要注意每個行動者的工作特性，

進行明確及公平的分配，以讓各行動者能夠全新投入「教育政策網絡治理」運作，

提升教育政策執行的效率及效能。據此，「教育政策網絡治理」之運作，應依據教 育政策問題性質，並立基於共識之前提，透過具體標準作業程序及制度之建立，

明確界定政府及非政府部門所扮演的角色及責任，並落實課責機制，且可依據政 策環境之演變，隨時進行檢討及修正。

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三、給予各行動者自主空間及發揮各自功能

在學校的補救教學現場，真的有很多是因應實際情況才創造出來的生存之 道，因為每年的學生情形都不一樣，補救教學需求也不一樣，不是那麼理想 都規範在相關規定裡面（訪，偏遠P1，1040210）。

我過去很善用小志工，就是六年級去教三年級的英文，那他沒有專業素養，

但是他可以教得很好，這是很奇妙的事，也不在補救教學實施方案的師資和 實施策略裡，因為像小志工，學生教學生，但是它的成效非常好（訪，偏遠 P6，1040304）。

所以我們比較期待的是說法令上面是比較鬆綁的，包括實行的時間，師資的 資格、條件，就是能夠有一個比較原則性的規範就好了，而不是很硬的規範

（焦 T2，1040415）。

學校校長及教師代表希望教育部及教育局在調整法令規章時，能夠保留學校 適當的自主空間，並銜接學校教育實務情形，也可保留教育政策創新的可能性。

綜言之，「教育政策網絡治理」的可能困境之一為各行動者角色與職責含混模 糊，所以可以透過適當調整法令規章，明確化各行動者的角色定位，然而，當進 行法規制度設計時，必須保留非政府部門自主運作的政策空間；總之，由於教育 部仍掌有調整法令規章的主要權力，所以，在「教育政策網絡治理」中，教育部 仍必須扮演主要的後設治理者角色（Pierre & Peters,2000），適時調整法令規章，有 效調配各種治理資源，藉以達成更好的協調效果及創造更大的公共利益。

貳、做好事前的教育政策規劃工作

「教育政策網絡治理」可能產生困境包括教育政策資源分配及運作問題、政 策對話及溝通問題、政策資訊不對情形及難以形成教育政策共識等；換言之，在 教育政策網絡運作過程中，由於行動者的多元化，容易導致對於教育政策目標的

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願景呈現多元化與分歧化的現象，不僅會影響政府部門在計畫制訂與執行過程中 的跨部會整合，同時也造成非政府組織對教育政策願景認知的模糊化，進而降低

「教育政策網絡治理」之效益。本研究發現若要解決教育政策共識難以形成的困 境，建議政府應扮演主要的願景領導者角色，建立合乎共識的政策願景及目標、

「教育政策網絡治理」之效益。本研究發現若要解決教育政策共識難以形成的困 境，建議政府應扮演主要的願景領導者角色，建立合乎共識的政策願景及目標、