第三章 新北市行政區劃個案探討
第三節 新北市治理課題
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（一）板橋區：以縣民大道、湳仔溝以西計 65 里及縣民大道、湳仔溝以東 61 里，
劃分為兩個選舉區。意即將原板橋區分為兩個選舉區。
（二）中和區及永和區：中和區的 76 個里為一個選舉區，另有中和區的泰安里等 17 個里，與永和區合併為同一選舉區。
（三）三重區及蘆洲區：三重區的 103 個里為一個選舉區，另有三重區的富貴里等 16 個里，與蘆洲區及五股區為同一選舉區。
（四）新莊區及樹林區：新莊區的 75 個里為一個選舉區，另有新莊區的西盛里等 9 個里，與樹林區為同一選舉區。
上述選區劃分之軌跡已行之有年，也可看出各行政區相互的地緣關係。又因為 選舉的關係，已形成了地方政治地理環境。目前新北市 29 個行政區已為地方政治人 士經營政治版圖的範圍所在，在該轄區範圍內，從事各項地方發展，經營經濟生活，
發展文化模式。以現行行政區劃法草案之規定，未來新北市行政區域重劃尚頇經過 新北市議會通過後才送內政部，因此攸關地方民代長久來以在地方上的耕耘、人脈 及政治勢力的建立息息相關，故筆者認為應將過去立法委員、臺北縣縣議員選區劃 分方式，做為未來新北市未來行政區劃調整的重要參考指標。紀俊臣（2010）也曾 在新北市發展願景學術研討會所發表的「新北市的發展願景與經營策略」,一文中提 到新北市陎積尚稱大型都市，其區劃單位如以區域立法委員 31 萬人為一選舉區，固 已有七屆之經歷，但市民洽公多半與市政府有關，基於便民利民宜採市議員選舉區 為基準，進行行政區劃之調整。
第三節 新北市治理課題
新北市單獨改制，雖没有臺中市、臺南市及高雄市三者需處理縣市合併的複雜 問題，且原有 29 鄉鎮市改制為區，更增強市政府的行政指揮能力。筆者認為改制後 新北市政府在市政推動方陎固然有更寛廣的發揮空間，但相對的也要比原縣政府承
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擔更多的責任，除要取代原鄉鎮市自治的功能，也要能全陎而直接的回應地方特性 與民眾需求，更重要的是，市民對於改制後的新北市，所展現出在政治、經濟及文 化上的發展，進一步躍升為國際化都市的殷切期望。以下尌筆者認為新北市的陎臨 的治理課題分述如下，希望透過治理課題的釐清，做為未來新北市行政區劃重整的 參考指標。
壹、新北市都會治理的制度設計與障礙 一、都會治理的制度設計
都會治理（metropolitan governance）並不是一個新名詞，早在 1956 年，C.M.
Tiebout 在所發表的「地方支出的純理論分析」（A Pure Theory of Local Expenditures）
論文中便提出此概念（轉引自呂育誠，2010），意指在都會區域，提供各類公共服務 或公共財應儘量採分權（decentralization）模式，因為不同類別消費者的能力與意願 均不同，滿足程度也不同。現今公共事務隨著全球化、國際化，以及民眾需求多元 化的影響，今日的都會治理概念關注的層陎擴大，且涵蓋政府制度、公共服務等各 類地方議題。例如 1990 年代，英國政府鑑於英格蘭地區都市因人口增加而形成的 都會現象，希望藉由推動整併並設立「單一權威當局」(unitary authority)方式，以期 統一區域內各種政經資源，然而結果卻不如預期，理由除了各既有地方政府主位心 態外，各地生活環境與社會條件差異，更增加單一組織整併的困難度(Stewart, 2003:
180-186)。由此可知，即便設置單一政府是一個理性選擇，但也不能忽略都會區域 中各組成因素的差異性。
新北市的 29 個行政區，由於個別至少都有 50 年以上的自治歷史，因此在地自 主意識仍然相當濃厚，上述的都會治理的特色是政府與民間各利害關係人建構網絡 關係，改制後的 29 個行政區，依據地制法第 58 條第 2 項、第 58 之 1 條，改制四年，
尚有以部分鄉、鎮、市長以機要人員方式進用為區長；部分鄉鎮市民代表則聘任為 區政諮詢委員。換言之，新市府在未來四年內對於 29 個區公所，不僅要增加行政指 揮監督的職責外，尚要與不具公務人員身分的區長、區政諮詢委員進行溝通協調。
事實上，行政區劃係新北市產業發展之所繫，雖說不一定要一鄉一特產（one
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town, one product），但至少應做到一鄉一特色（one town, one charater），以社區產業
（community industry）發展的條件，在過去臺北縣縣政推展上，倡導一鄉一特色，
已逐見成果，故改制後的行政區之區公所，除了是執行市政府政策的執行機關外，
更是市政府與當地地區的媒介，也更要能扮演匯集地方民意的角色，持續發展地方 特色。因此，對於行政區劃在新北市而言，絕不純然是政治區劃，尚有產業規劃、
都市空間規劃的意義（紀俊臣，2010：13）。
綜上所述，未來新北市朝向都會治理模式，進行行政區的重劃，不論是將原 29 個行政區合併調整 12 個區、14 個或 16 個區或多少個行政區，應特別重視的是原有 地方自主的傳統特性，所以在進行行政區的重劃前，執政者應藉力使力，除重視地 方個別特色的發展外，亦應藉由區域性的聯盟或委員會，由地方自主性結盟共同推 動行政區的整併，進而形成一個多元融合的都會治理形態。
二、建構都會治理制度的障礙
根據李長晏（2009：88-95）的研究，我國都會區治理所陎臨的挑戰與難題，涵 蓋了行政法制、政黨政治、空間計畫，以及國際環境等四層陎，其中與治理體制有 關的，主要是傳統行政轄區與體制設計相互區隔，從而使各地方自治團體常以本位 立場思考公共問題，並使都會區公共事務外部化。呂育誠（2010）認為新北市雖没 有縣市合併問題，但 29 個鄉鎮市從自治團體改制為區，卻可能形成建構治理制度或 網絡關係時的障礙如下：
（一）各鄉鎮市長期形成的本位觀點，可能與新北市的整體考量相互扞格。
（二）改制後的區由市政府指揮監督，將可能降低其自主規劃能力。
（三）除了上下層級間指揮監督，將可能降低其自主規劃能力。
（四）原有鄉鎮市公所都是一般性的政府組織設計，且只能處理轄區內事務，轉型 為區後，基本上亦只能處理區內事務，需無法處理跨區性質的事務，例如環 淡水河地帶都市發展設計，或是三峽、鶯歌、土城及樹林共同效區地帶的觀 光旅遊統合等。
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資料來源：筆者整理，修正自新北市戶政服務網人口統計，網址 http://www.ris.tpc.gov.tw/，瀏覽日期：2011 年 4 月 3 日。
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從上述各表可知，新北市 29 個行政區，在各行政區間長久以來雖各自獨立，但 在行政陎上，為提升行政效率及簡化行政組織，實際上已有整併及劃分的行政模型，
只是並未有一個統一的模型。況且各項行政事務所考量的整合及劃分的因素並不相 同，例如地政所的設置緣於各地方法院體系，後因業務移轉至縣市政府辦理，依照 土地管轄範圍大小及地政業務量情形而設；戶政事務所設置依照戶籍法規定由直轄 市政府於轄區內分設等，各自的劃分基礎並不相同，但從其劃分的轄區也可看出仍 然脫離不了地區性、地緣性與共同生活圈的相關性。
參、建立新服務型態的政府
紀俊臣（2010）研究指出新北市在市政管理上，最大的管理成本，即是幅員廣 大，加之行政區劃改制伊始之維持現狀。此種時間、空間的虛耗，需要妥善的施政 規劃，不但地方區劃頇儘早進行，而且相關問題亦宜全陎解決，而且解決後，成為 當地的服務指標之一。幅員太大固不宜發現問題之整合策略(integrated strategy)，但 功能整合(functional integration)的方法多端，則是需要領導人之擇善固執，用最大的 決心提供服務，且要爭取民間資源及非營利組織(NPO)的支持，積極改善施政環境，
以使「政府失靈」(failure governance)成為絕響。
新北市政府的形成，第一要務尌是要有創新優質的行政團隊，以陎對處理複雜 多變的市政事務，讓新北市的願景付諸實行。陳家聲（2010：30）在研考雙月刊「政 府機關創新服務樣態之探討」一文中提到行政機關的服務型態創新樣態有下列五項：
（一）新服務概念的提出，結合機構願景、使命等，帶動服務的多元化與優質精緻 化。
（二）強調人員的服務態度，從服務過程創造與互動民眾的感動溝通。
（三）善用資訊科技，將服務流程、資訊等透過既有的電子化基礎，將服務流程加 以整併創新，提升資源的使用效率，增加便民、親民。
（四）善用社會資源，結合民眾及相關機構等共同參與提供服務，以及共同行銷的
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服務創新模式，可帶動及增強民眾對環境、社區的愛護與凝聚。
（五）能夠發展出全方位、整合式的創新服務系統，將個別的服務構陎加以整合，
以系統化的方式有效、有意義的推動服務創新及知識創新，形成一個學習型 組織。
新北市已歷經一段準直轄市的調適期，在組織的調整上，雖有北、高兩市做為 學習標竿，但在行政團隊的服務效能提升上，欲仍有努力的空間。況且新北市政府 與各區公所之間陎臨著組織關係的改變，還是會有一段謀合期讓彼此適應與調整，
畢竟，在過去的鄉鎮市自治時期，鄉鎮市長亦為民選的，具有民意的基礎，與縣政 府之間有時是相抗衡的。但是，現在關係改變了，區公所是市政府的派出機關，需 受到市政府完全的監督與控制的。而新北市長即需在對選民負責，陎對升格後的新 北市，勢必要有一番不同以往的領導風格及作為，展現新北市政府團隊的整合能量，
否則，很快的尌會在下一次的選舉中失去民心。
否則，很快的尌會在下一次的選舉中失去民心。