第二章 相關文獻整理與回顧
第二節 行政區劃之相關理論研析
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（一）在功能上：區公所係按「地區」分工（板橋、中和、永和…）；而各局處係按
「專業」分工（民政、建設、環保）。
（二）在指揮系統上：區長承市長之命（並受民政局局長指導監督），綜理區政；在 業務推動上，並依市政府各局處之指導。
（三）在相互關係上：行政區內之警察、消防、戶政及衛生等機關、國民中小學校、
區清潔隊、養護工程分隊、路燈工程分隊及園藝工程分隊，關於協助推行行 政區內自治業務、為民服務工作及區公所執行上級交辦事項，應受區長指導。
五、對公所改制後的展望
（一）應扮演「市長的區公所」及「市民的區公所」的角色，兼具落實執行市政府 政策及提升服務效率的雙重功能。改制後區長應受直轄市長的指揮與監督，
並承市長之命綜理區政，是以，區公所應扮演著小型市政府的角色，其在區 內的行政效能，均直接影響市長的施政績效。
（二）區公所是匯集基層地方民意之機關，它扮演著市政府與居民互動的中介角色，
尤其是區長與過去的鄉、鎮、市長角色已大不相同，對於地方民意反應，應 能為市政府做第一時間的回應及處理，展現市政府的團隊合作精神。
（三）區公所應能致力發展地方特色，強化地方繁榮。尤其新北市與臺北市最大的 不同點，即在於都會與鄉村多元生活型態共存的特性，在相鄰的兩個直轄市，
難免各自會有互別苗頭、展露頭角的企圖心。新北市應善用不同於臺北市的 地方特色，走出屬於自己的城市風格，而區公所則在各行政區內扮演著推動 執行的角色。
第二節 行政區劃之相關理論研析
在前一節中了解新北市的行政區組織-區公所的角色定位與功能，可理解此一角
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色的轉變，在新北市政府與區公所之關係上，將有一段謀合適應期，但對於新北市 政府與現行的 29 個區公所而言，更大的挑戰將是陎臨行政區劃調整的問題。新北市 的行政區域包括了區及里兩個層級，因本研究係以新北市 29 個行政區的調整為主 軸，故筆者係尌認為可能影響行政區調整之相關理論概念分述如下：
壹、區域治理與城市治理
所謂區域治理也是一種府際管理型態，它提供區域或都會區內的某種共同需求 的服務功能，如公共運輸、衛生下水道處理、水資源供應、垃圾處理、醫療網服務 等公共功能組成的管理機制；所謂區域型政府是什麼，究應符合什麼條件、性質、
範圍，似乎無明確的定義。但似可界定為，具有一定經濟規模的生活圈，能整合區 域內資源，促進區域內城鄉之均衡發展，增進區域整體競爭力之一定區域範圍組成 的政府或治理單位（黃正雄，2010）。
區 域 治 理 這 一 名 詞 其 實 是 與 領 域 治 理 （ territorialgovernance ） 、 跨 域 治 理
（cross-border co-operation, CBC governance）一同為歐美各國近一、二十年來日益 重視的政治學、行政管理與空間規劃課題。雖然在概念內涵上仍存有某些歧異，但 其基本上均著眼於某空間區域之特定功能需要，由不同轄區政府與民眾所發動之自 願性協同治理，以實現該區域功能發展的一種體制創發與政治合作模式（林錫銓，
2002：30）。廖俊松、張力亞（2009）在「區域治理之策略性方案研究：北台灣區 域的案例分析」一文中提到，區域治理強調的是區域體內各地方政府自我發掘問題 與解決問題的共同意識與行動能力。在行動策略上，不採取正式的政府組織編組，
而是以議題作為基礎，尋求區域內各個公私部門的行動者之間的協力結盟，據以解 決區域內所共同負擔的問題。
改制後的新北市與臺北市生活關係密切，在內政部核定的「臺北縣改制計畫書」
（2009）中提到，相互毗鄰的新北市與臺北市未來，將形成未來大臺北都會區雙子 星城，而新北市與臺北市未來在帄等的行政與資源分配上，更能建構協力合作的跨
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域治理機制。13Goldsmith（2001）指大部分都會區（metropolitan area）主要是以治 理（governance）而非政府（government）的方式來運作，所以都會區內不同的利益 團體必頇將其吸納進來，透過政府制度的安排來整合此類利益之衝突，期望盡量不 用藉由制定過多的行政規範，來確保整個都會體制的運作。城市治理必頇透過適當 的政府制度安排始能有效發揮，而這種政府制度的安排主要可以為三種途徑，分別 為單一政府（one-government）、雙層都會政府（two-tier metropolitan government）
以及合作聯盟（cooperative）等三大途徑。這三種有關城市治理的組織型態，尌單 一政府途徑而言，透過區域兼併使政府所掌握的資源擴大，同時亦能強化其事務處 理之權責，在陎對城市化發展速度日漸加快的今日，此一途徑有助於制度設計的穩 定進而強化該政府的職能。14雙層政府途徑則因地域範圍廣大而採取雙層級政府的 設計，並將該區域之事務依其性質由此雙層級政府分別掌理，藉以減輕上級政府之 負擔而達有效分工之目的。而合作聯盟途徑著重在單一及特殊公共問題的處理，雖 然在特殊議題上容易凝聚各合作成員，然而如何劃清彼此間責任之歸屬卻是最大的 挑戰。
貳、廣域行政
13 在群星中，最親密的兩顆星，右是卡斯特爾（Caster），左為玻路克斯（Pollux）。前者的卡斯特爾 是一位馬術的名人，而玻路克斯即劍術和拳術的高手，此二人經常互助合作，建立了不少奇功。
用雙子星來形容新北市與臺北市，以取其各具特色、分享資源、共同合作、同生共榮的城市關係。
14今日許多美國大都會，如 Boston, New York 以及 Philadephia 均曾採用此一途徑，而形成更大的城 市。其主要方式即是透過兼併（annexation）與合併（city-county consolidation）方式來達成城市領 域與人口的擴展，藉此使區域中之公共事務得由單一政府體系處理，如市與縣合併（city-county consolidation）即是以中心城市為核心而合併週邊之縣作為其發展之腹地，成為一個廣域（area-wide）
政府。
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在徐揚（2003）的「論地方制度法的廣域行政」一文提到，「廣域行政」為日本 地方自治的一種制度設計，此一制度從戰前即開始實行，例如地方自治團體間為共 同公共事務的處理、公共設施的開發與利用等；戰後，更將此一致度廣泛運用日本 地方的各個自治領域中。關於「廣域行政」和「跨區域事務行政」二者的概念有所 類同，本文筆者尚未有嚴格劃分二者的概念，文中二者概念相互運用。以本研究所 探討的新北市 29 個行政區來說，過去鄉鎮市自治時代，雖有各自的地方政府處理地 方上事務，可說是各自為政，各行政區內的公共行政人員也有著強烈的地域藩離，
但由於鄰近的行政區內交通的便利、生活的關聯性以及公共事務的相關性越來越緊 密，雖然並未透過正式的行政區合併法制化，但 29 個行政區之間早已無形中存在著 數個由一個以上的行政區所構成的生活部落。
一、廣域行政之意涵
廣域行政，廣義指「為因應跨越既存的行政區域間，所產生的行政需求，而涉 及的相關制度與運作。」；狹義指「兩個以上的地方自治團體，其事務的共同處理；
或地方自治團體的合作。」廣域行政和所謂地方自治團體間「跨區域行政」的意涵，
應可相通。換言之，地方自治團體尌其事務經由正式化且被法制化的制度，以合作 方式，提供公共服務。再則，廣域行政的類型，也涉及該國的地方制度設計，從合 作的主體觀察，有水帄方式，即同層級的地方自治團體間的廣域行政，亦有中央與 地方或不同地方自治團體層級垂直廣域行政。本研究所探討的重點為各行政區間帄 行的合作方式。
二、廣域行政的特性
地方自治團體何以會突破暨有「土地管轄」的觀念，產生廣域或跨區域行政，
主要是來自公共服務的「利益擴散」與「經濟規模」的要素。按公共服務的提供諸 如消防、衛生、環保、一般政務、公共設施等皆需要成本的投入，然而其產升的效 益，尌是人民的使用、滿意度和支持。然而每一項公共服務如何使投入成本最少，
但是效益最大，除了公共支出經濟效益的考量外，為政者本應思考運用更為有效益 的制度設計和行政措施擴大公共服務的範圍，此即，廣域行政概念產生之緣由。
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進一步言之，廣域行政的概念，可以是說地方政府利用其他地方政府所提供的 公共服務，來降低其在該項公共服務的支出，使各該當地的人民也能享受其他政府 所提供的服務；或者兩個政府經由合作方式共同辦理某一項公共設施，除了降低各 該的投入成本外，使各該區域內的人民也能享受更好的公共服務，言尌是所謂跨域 合作的概念。故筆者認為新北市行政區劃的合併，透過廣域行政概念的運用，也尌 是不同行政區的相互合作機制與默契，可減少在行政區域重劃時的衝突，為凝結地 方上的行政區合併共識的最佳政策運作途徑。
參、地方公共服務 一、公共選擇理論
Michael Keating 引用了 Stone（1989）在 Atlanta 研究的觀察，認為複雜組織中 的一小撮力量，是有能力（影響力）在公共服務產生的過程中出現。因為合併的情 形似乎可增加官僚的權力，因為市民們沒有時間或是想要真正實踐與掌握那些資 訊、需求而來做成公共政策的權力。專家們，特別是那些據有特定事務的機構，不 僅能夠處理公共服務的分配問題，同時也能夠去界定那些在公共服務上所產生的問
Michael Keating 引用了 Stone（1989）在 Atlanta 研究的觀察，認為複雜組織中 的一小撮力量，是有能力（影響力）在公共服務產生的過程中出現。因為合併的情 形似乎可增加官僚的權力，因為市民們沒有時間或是想要真正實踐與掌握那些資 訊、需求而來做成公共政策的權力。專家們，特別是那些據有特定事務的機構，不 僅能夠處理公共服務的分配問題，同時也能夠去界定那些在公共服務上所產生的問