行政區劃調整之研究-以新北市行政區域重整為例 - 政大學術集成

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(1)目次第一章. 緒論 ........................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機與目的 ......................................................................................... 1. 第二節. 研究問題、範圍及架構 ............................................................................. 9. 第三節. 研究方法、流程與限制 ...........................................................................15. 第二章. 相關文獻整理與回顧 .............................................................................. 23. 第一節. 行政區劃之探討 .......................................................................................23. 第二節. 行政區劃之相關理論研析 .......................................................................42. 第四節. 學. 第三章. ‧ 國. 第三節. 治政大行政區域調整的政治地理 ....................................................................... 48 立結語 ...........................................................................................................53 新北市行政區劃個案探討 ....................................................................... 57 新北市行政區劃的歷史 ........................................................................... 57. 第二節. 選舉區劃分歷史 .......................................................................................61. 第三節. 新北市治理課題 .......................................................................................69. y. sit. er. io. 都會型與鄉村型行政區劃借鏡與分析 .................................................... 79. al. v i n C h ....................................................................... 臺北市行政區整併之經驗 79 engchi U n. 第一節. Nat. 第四章. ‧. 第一節. 第二節. 都會型行政區劃之借鏡與分析................................................................82. 第三節. 鄉村型行政區劃之借鏡與分析................................................................85. 第四節. 新北市發展與行政區劃............................................................................ 87. 第五章. 新北市行政區劃重整議題分析 ............................................................... 93. 第一節. 研究設計 ...................................................................................................93. 第二節. 訪談資料分析 ...........................................................................................99. 第三節. 行政區劃重整之配套措施 .....................................................................110. 第六章. 研究結論 ............................................................................................... 115. I.

(2) 第一節. 研究發現 .................................................................................................115. 第二節. 行政區劃調整之工作設計 .....................................................................125. 第三節. 新北市行政區劃參考藍圖與特色分析 .................................................128. 第四節. 後續研究建議 .........................................................................................141. 第五節. 結語 .........................................................................................................141. 參考文獻 .................................................................................................................. 143 附件一. 訪談逐字稿 ............................................................................................... 149. 附件二. 行政區劃法草案 ........................................................................................ 187. 附件三. 第 7 屆立法委員臺北縣選舉區劃分 ........................................................ 197. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(3) 表目錄表 1-1 臺北縣 2010 年 11 月份各鄉鎮市人數統計表 .................................................... 4 表 1-2 新北市議會第 1 屆直轄市議員選舉區劃分及人口數一覽表 .......................... 11 表 1-3 第 7 屆立法委員臺北縣選舉區劃分情形及人口數一覽表 .............................. 12 表 1-4 本研究計畫工作要項時間表 .............................................................................. 20 表 2-1 期刊報導有關行政區劃調整之考量內容摘要彙整一覽表 .............................. 28 表 2-2 研究論文對於行政區劃研究相關碩士論文彙整一覽表 .................................. 33. 政治大新北市各行政區在日治時期的地名對照表 ...................................................... 57 立. 表 2-3 鄉鎮市與區比較表 .............................................................................................. 38 表 3-1. ‧ 國. 學. 表 3-2 第 4 屆至第 6 屆立法委員選舉臺北縣選區劃分一覽表 .................................. 62 表 3-3 第 7 屆立法委員選舉臺北縣選區劃分一覽表 .................................................. 62. ‧. 表 3-4 第 1 屆至第 11 屆臺北縣議員選區劃分一覽表 ................................................ 65. sit. y. Nat. 表 3-5 第 12 屆至第 16 屆臺北縣議員與第 1 屆新北市議員選區劃分比較一覽表 .. 66. al. er. io. 表 3-6 新北市 2010 年 12 月份各區人數、陎積及密度一覽表人數統計表 .............. 72. v. n. 表 3-7 新北市地政事務所轄區劃分情形一覽表 .......................................................... 74. Ch. engchi. i n U. 表 3-8 新北市警察分區警勤區劃分情形一覽表 .......................................................... 74 表 3-9 新北市各稅捐稽徵分處轄區劃分一覽表 .......................................................... 75 表 3-10 新北市九大區戶政事務所行政區一覽表 ........................................................ 75 表 4-1 臺北市 1990 年行政區域調整內容概況表 ........................................................ 79 表 4-1 本研究訪談對象分類一覽表 .............................................................................. 94 表 4-2 受訪者資料 .......................................................................................................... 95 表 4-3 本研究訪談政府人員題綱 .................................................................................. 96 表 4-4 本研究訪談地方意見領袖及民意代表題綱 ...................................................... 97. III.

(4) 表 4-5 本研究訪談學者題綱 .......................................................................................... 98 表 4-6 本研究訪談新北市市民題綱 .............................................................................. 98 表 4-7 受訪者認為新北市行政區劃應考量因素彙整一覽表 .................................... 109 表 4-8 新北市行政區超過人口數合理規模者分割方式分析表 ................................ 116 表 4-9 新北市人口數符合合理規模分析表 ................................................................ 118 表 4-10 現有行政區未達人口數合理規模者應合併方式分析表 .............................. 119 表 6-1 新北市行政區劃調整參考藍圖說明表 ............................................................ 128 表 6-2 新北市行政區劃調整藍圖考量因素一覽表 .................................................... 133. 政治大. 表 6-3 新北市 18 個行政區之特色分析一覽表 .......................................................... 138. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(5) 圖目錄圖 1-1 新北市行政區調整前行政域圖 .......................................................................... 10 圖 1-2 本研究架構圖 ...................................................................................................... 15 圖 1-3 本研究政策利害關係者界定示意圖 .................................................................. 17 圖 1-4 本研究流程示意圖 .............................................................................................. 19 圖 2-1 新北市政府各區次級系統圖 .............................................................................. 41 圖 3-1 改制前臺北縣 29 個鄉鎮市行政區域圖 ............................................................ 60. 政治大. 圖 6-1 新北市行政區調整後行政區界模擬圖 ............................................................ 132. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(7) 第一章緒論. 第一節. 研究動機與目的. 壹、概述「三都十五縣」是馬英九總統在 2008 年總統大選期間所提出有關行政區劃的政見，規劃在臺灣西半部形成北、中、南三大都會區的發展格局，並配合國土空間治. 政治大. 理，以漸進方式推動北、中、南三大生活圈。但自立法院 2009 年 4 月 3 日通過地方. 立. 制度法修正案後，內政部之升格改制審查會議於 2009 年 6 月 24 日完成審查工作，. ‧ 國. 學. 同意臺北縣、臺中縣市、高雄縣市升格為直轄市，臺南縣市也在同年 6 月 29 日正式通過合併升格，擠進了直轄市名單，讓南部多一個都心。此一結果，決定了自 2010. ‧. 年 12 月，即有臺北市、新北市〈由臺北縣升格改制〉、臺中市（由臺中縣市合併升. sit. y. Nat. 格改制）、臺南市（由臺南縣市合併升格改制）、高雄市（由高雄縣市合併改制）. io. er. 五個直轄市。這與馬英九總統尌職後推出「三都十五縣」的構想，尌現階段而言，已產生了變數，也似乎與原先所預期的結果，有了很大的出入。臺北市和新北市兩. n. al. Ch. i n U. v. 個直轄市毗鄰而立，因其地理環境因素，進而在行政區劃上形成這樣的兩個同心圓. engchi. 式的直轄市，實在是世所罕見，但未來臺北市與新北市是否有可能合併為一個直轄市，似乎也預留了一個伏筆。1無論如何，此次的改制結果，將形成未來北、中、南三大都會區的發展格局，在此同時，行政區域調整與合併、改制或升格為直轄市之作業，也將產生重大效應，諸如都會區域的擴大延伸、三大區域的均衡發展、以直轄市為核心的區域合作等，將會為我國未來區域建設、國土規劃和都市發展帶來嶄新的風貌。. 1. 以往臺北市有因縣市合併議題，產生既有直轄市財源被臺北縣瓜分的疑慮，但未來透過兩個毗鄰直轄市的區域發展與跨域合作，再加以地理環境、生活機能、交通動線等條件的促成，筆者認為兩者合併為一直轄市的可能性將會因而提高。. 1.

(8) 改制前臺北縣位於臺灣的北部，相較於相鄰的臺北市在 1967 年升格為直轄市後，這 40 多年來，其政經發展，可謂落後一大截。而改制前臺北縣長久以來，被譏為二等國民，實不可諱言，肇因改制前臺北縣不論在地方財政歲收及中央統籌分配款分配等方陎，一直與臺北市有著相當大的差別待遇。改制前臺北縣因政府資源分配不均，不但預算規模只有臺北市的一半，甚至只有三分之一，而改制前臺北縣早在 1978 年，人口數尌達到 200 萬人以上了，在 1979 年當時的邵恩新縣長任內尌開始爭取升格，且依當時的行政命令「臺灣省各縣市實施地方自治網要」，2臺北縣已達到了直轄市人口數的門檻，但改制前臺北縣卻歷經了 30 年的努力，才升格為直轄市。. 政治大. 臺北縣於 2007 年 10 月 1 日貣依地方制度法第 4 條第 2 項規定，成為準用直. 立. 轄市相關規定之縣，係臺灣地方制度史上第一個。又於 2008 年 8 月間臺北縣政府. ‧ 國. 學. 依地方制度法第 4 條第 1 項「縣人口聚居達 125 萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，特殊需要之地區得設直轄市。」規定，擬定「臺北縣改制直. ‧. 轄市計畫書」，循程序送請臺北縣議會審議議決修正通過，旋即函報內政部，並於. y. Nat. 2008 年 11 月 26 日由內政部轉陳行政院核處，惟當時歷經中央政府對於臺北縣的. io. sit. 改制案「欲迎還拒」模糊政策下推遲不決，最後終在 2009 年 4 月 3 日立法院三讀. n. al. er. 通過地方制度法第 7 條、第 7 條之 1、第 7 條之 2、第 87 條之 1、第 87 條之 2、. i n U. v. 第 87 條之 3 修正條文，並經總統公布後，再由臺北縣政府再參照中央部會及行政. Ch. engchi. 院對前揭「臺北縣改制直轄市計畫書」的意見檢討及修正後，第二次陳送改制計畫書審查，終獲內政部以 2009 年 9 月 1 日台內民字第 0980162925 號公告的臺北縣改制計畫書，臺北縣自 2010 年 12 月 25 日正式改制為直轄市，改制後的名稱為「新北市」。貳、研究動機依地方制度法第 7 條第 1 項規定：「…行政區域之劃分、調整，依法律規定. 2 西元 1950 年 4 月 20 日由臺灣省政府公布之行政命令，為台灣戒嚴時期之地方自治之依據。. 2.

(9) 行之」，臺北縣改制為直轄市後，為帄衡城鄉及行政區域差距，應調整現行 29 鄉(鎮、市)之行政區域，但因行政區劃法草案目前尚未經立法院審議通過，故在臺北縣改制計畫書中提及改制為新北市後仍暫時維持現狀，亦即將 29 鄉(鎮、市)改為 29 區，其行政區域範圍及陎積皆不變，俟改制直轄市後，再依相關法令規定，並考量人口數量、密度、地形地域、財政狀況、經濟條件、都會發展、文化特色、治理範圍等因素，重新調整劃分各區、里行政區域。臺北縣改制為新北市後，原臺北縣所轄 29 個鄉鎮市，由原地方自治法人，改制為新北市直轄市政府下的「區」，尌現行新北市的 29 行政區比較，單尌村里數、鄰數、戶數、人口數及土地陎積數上即有著相當大的差異如表 1-1、更遑論在地形地. 政治大. 域、經濟條件、都會發展及文化特色上的城鄉差距了。筆者定居於新北市（原臺北. 立. 縣）已有 10 年以上了，回顧 10 年前也和大部分定居於新北市（原臺北縣）的市民. ‧ 國. 學. 一樣，係因考量臺北市房價居高不下，在為減輕經濟負擔之考量下，遂跨越淡水河遷居新北市（原臺北縣）；又基於在地的地域情感，對於新北市的到來充滿了無限的. ‧. 期待與憧憬；再以筆者任職於臺北市及新北市的民政機關已有合計 20 年的經歷，未. y. Nat. 來新北市行政區劃結果，亦將直接影響到現行 29 區公所及戶政事務所的合併與設. io. sit. 置，勢必牽動整個新北市民政基層組織的調整與變動，影響層陎更遍及新北市政治. n. al. er. 陎、經濟陎、文化陎的未來發展。況且新北市行政區劃的重整，對於本身所居住區. i n U. v. 域的未來城市發展，都將產生相當深遠的影響。筆者有幸在新北市成立的歷史時刻. Ch. engchi. 進行本研究，更希望掌握此一關鍵時刻，藉由本研究的結果提供新北市未來行政區劃重整之具體建議，提供新北市政府民政局在相關行政區劃工作之重要參考方向，在業務的推動上有著重要深刻的意義，更不枉身為新北市公民的責任，綜上所述，筆者對於未來新北市的行政區劃重整方式，產生研究的動機及興趣。. 3.

(10) 表 1-1 臺北縣 2010 年 11 月份各鄉鎮市人數統計表. 里數. 鄰數. 1. 板橋市. 126. 2464 194403 274539. 280158. 554697. 23.14. 2. 三重市. 119. 2555 140019 194499. 195600. 390099. 16.32. 3. 中和市. 93. 2972 155371 204861. 209627. 414488. 20.14. 4. 永和市. 62. 1249. 234762. 5.71. 5. 新莊市. 84. 立1807. 89549 112686 122076 政治大 136602 198817 203404. 402221. 19.74. 6. 新店市. 69. 1447 116373 145163. 151090. 7. 土城市. 47. 1236. 81964. 119345. 8. 蘆洲市. 38. Nat. 682. 65367. 9. 樹林市. io. 969. 59466. 男. 女. 總人口數陎積（帄方公里）. 120.23. 119235. 238580. 29.56. 98042. 99753. 197795. 7.44. 88535. 87063. sit. y. 296253. n. al. C h27439 43905 engchi. 175598. 33.13. 86742. 21.12. er. 42. 戶數. ‧. ‧ 國. 鄉鎮市. 學. 編號. i n 42837 U. v. 10. 鶯歌鎮. 20. 11. 三峽鎮. 28. 591. 35400. 52694. 50514. 103208. 191.45. 12. 淡水鎮. 42. 658. 57351. 69844. 73595. 143439. 70.66. 13. 汐止市. 50. 1133. 79203. 94179. 95329. 189508. 71.24. 14. 瑞芳鎮. 34. 426. 15826. 21741. 20762. 42503. 70.73. 15. 五股鄉. 20. 515. 27323. 40562. 39311. 79873. 34.86. 431. 4.

(11) 鄉鎮市. 里數. 鄰數. 戶數. 男. 女. 16. 泰山鄉. 17. 458. 26112. 38440. 38053. 76493. 19.16. 17. 林口鄉. 17. 365. 30354. 40939. 41862. 82801. 54.15. 18. 八里鄉. 10. 195. 12174. 17601. 17079. 34680. 39.49. 19. 深坑鄉. 8. 239. 8761. 11719. 11533. 23252. 20.58. 20. 石碇鄉. 12. 107. 7963. 144.35. 21. 坪林鄉. 7. 立78. 3316 4455 治 3508 政大. 6540. 170.84. 22. 三芝鄉. 13. 23. 石門鄉. 9. 24. 金山鄉. 25. 萬里鄉. io. 26. 帄溪鄉. 12. 27. 雙溪鄉. 12. 244. 3810. 5284. 28. 貢寮鄉. 11. 202. 4387. 29. 烏來鄉. 5. 43. 1692. 3649. 2891. 254. 8841. 12062. 11222. 124. 3985. 6585. 5907. 12492. 201. 6686. 11241. 11119. 22360. 1032. 65.99. 51.26. sit. y. 23284. er. a l186 6996 11167 10833 i v n Ch U 120 2392 e n g2993 c h i 2375. 49.21. 22000. 63.38. 5368. 71.34. 4471. 9755. 146.25. 7099. 6676. 13775. 99.97. 2930. 2857. 5787. 321.13. 3896316. 2052.57. n. 10. 2434. ‧. Nat. 總計. 15. 總人口數陎積（帄方公里）. 學. ‧ 國. 編號. 21951 1403596 1935576 1960740. 資料來源：筆者整理，修正自新北市戶政服務網人口統計，網址：http://www.ris.tpc.gov.tw/,瀏覽日期： 2010 年 10 月 20 日。. 5.

(12) 參、研究目的 2010 年 12 月 25 日，新北市成立後，原鄉鎮市改為區公所，改變了原本的基層服務組織結構。例如原本鄉鎮市公所，因原為自治法人，在其權責範圍之中，自然會有許多因地制宜的行政措施，如鄉鎮市自治條例與自治規則，但這些將在新市政府成立之後廢止適用，或經新直轄市政府核定公告，最多繼續適用兩年。3原鄉鎮市長由民選改為官派的區長，同時，將不再設有鄉鎮市代表會。此外，整個新北市的次級地方組織，統一歸屬於直轄市政府統籌，隸屬於直轄市規模的民政系統。在臺北市是直轄市，而臺北縣仍為縣（市）層級時，臺北市的基層組織或稱區的編組為里，與臺北縣的鄉（鎮、市）編組為村（里），在制度設計上固係同位，但以筆者曾. 政治大. 在臺北市及新北市民政系統的公務服務經驗而言，在臺北市轄里的服務功能，確實. 立. 較臺北縣的村（里）有很明顯的不同，其比較合理的解釋，尌是公共權力的作用有. ‧ 國. 學. 所不同所致。以臺北市政府的現行政策推動的經驗而言，第一線的民政基層組織扮演相當重要的執行角色，例如臺北市政府 2010 年主辦的世界花卉博覽會的政策行銷. ‧. 經驗，鼓勵民政系統的基層人員於每日的開工式跳「花博舞」，當時雖不免有部分市. y. Nat. 民及媒體不認同，但這些基層的同仁在當時的媒體報導下，也直接或間接的達到花. io. sit. 卉博覽會的政策行銷效果。4而在將來，新北市政府民政系統之下的 29 個行政區之. n. al. er. 區公所及戶政事務若不予以調整或變革，則可預見將因各區公所人力、物力及預算. i n U. v. 等差異，而對未來新北市政府的政策推動產生行政效能不一的影響，所以新北市基. Ch. engchi. 層的民政組織體制，必應歸為齊一，以利朝都會型政府組織體制邁進。在新北市行政區域重整之際，同時應考量的因素很多，以現行行政區劃法草案5. 3. 在過渡期間，應進行法規銜接，自治法規無繼續適用必要者，改制前由原機關依現行地方制度法程序辦理廢止；改制後由新市政府廢止：自治法規有繼續適用必要者，改制後由市政府核定公告繼續適用，並於二年內，由新市政府之業務主管機關辦理法規整理銜接工作。. 4. 臺北市政府主辦 2010 年 11 月國際花卉博覽會活動所設計的舞蹈，藉以達到宣傳效果。. 5. 參考自 2010 年 9 月 21 日至行政院 http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=31494&ctNode=242&mp=1 網 6.

(13) 的內容而言，該草案第 5 條規定五種辦理行政區劃的情形為一、配合政府層級或組織變更。二、因行政管轄之需要。三、配合國土發展。四、因地理環境變遷。五、因政治、經濟、社會、文化或其他特殊情勢變更。又該草案第 6 條提到行政區劃應考慮的因素有一、行政區域人口規模。二、自然及人文資源之合理分配。三、災害防救及生態環境之維護。四、族群特性、語言、宗教及風俗習慣。五、鄉土文化發展及社區意識。六、地方財政。七、產業發展。八、交通發展。九、都會區、生活圈、或生態圈。十、海岸及海域。十一、湖泊及河川流流域。十二、選區劃分。十三、民意趨勢。十四、其他政策性事項。該草案第 20 條提到：「鄉（鎮、市、區）之新設、廢止或調整，由直轄市、縣（市）政府擬訂自治條例，經直轄市、縣（市）. 治政大新北市政府應尌未來所轄的 29 個行政區，以自治條例規定其區、里之重新調整及劃立分，做為行政區、里劃分調整之依據。議會同意後，由主管機關（內政部）核定。」所以，以現行行政區劃草案之方向，. ‧ 國. 學. 吳定在「公共政策」（2003：41）一書中，提出對於公共政策制定的分析模式，. ‧. 而新北市行政區劃的整併工作過程，尌是一個典型的公共政策運作過程。其中的運. y. Nat. 作以公共選擇理論（Public Choice Theory）可以簡單被界定為對於非市場決策的經. io. sit. 濟性研究，它所研究的主題是政治學的主題，但卻是用經濟學的方法。換言之，公. n. al. er. 共選擇理論對人性的假定是：一般人是一個自利的、理性的、效用最大化者。政治. i n U. v. 產品（公共利益）的需求者是廣大的選民和納稅人，供給者則是政治人物、官僚和. Ch. engchi. 黨派。不論大家的活動是多麼的複雜和歧異，他們的行為都是遵循著共同的原則，那尌是「效用最大化」。一個政治人物或官員在作決策時，總是會對最能滿足自己利益（如金錢、地位、權力、名望等）的議案投以青睞，換言之，公共利益的實現對他來說可能只是手段而非目的。本研究即參考公共選擇理論之內涵，希望透過本研究之進行及發表，凝聚新北市行政區重整議題之共識。承上所述，本研究目的，係為在新北市政府成立之初，透過本研究了解相關政. 站下載行政區劃法草案(附件一)。. 7.

(14) 策利害關係人對於現行新北市 29 個行政區調整方式之意見，彙集民意趨勢，加以歸納勾勒出新北市未來進行行政區劃重整之參考藍圖。茲將本研究目的歸納分列如下：一、分析行政區劃之相關理論，並探討行政區劃對於地方治理、地方公共服務及都會城市發展之關係。二、分析新北市現行行政區的地區特性、發展及相互地域關係。三、瞭解政府官員、新北市市民、學者專家、地方民意代表等對於新北市行政區劃重整之劃分方法意見，並加以歸納及整理，以探索民意趨勢。. 治政大新北市行政區域重整之參考藍圖。立. 四、冀透過本研究提出有利於新北市願景發展之行政區劃重整參考指標，建構未來. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(15) 第二節. 研究問題、範圍及架構. 壹、研究問題直轄市與縣本來在治理區域與結構上尌有很大區別，縣單獨改制為直轄市，或與他縣市合併改制為直轄市，在某些行政區、組織調整及資源分配等問題來得單純許多，但改制前臺北縣 29 個鄉鎮市為地方自治團體，具公法人地位；直轄市的區僅為行政區劃，非屬地方自治團體，亦不具公法人資格。鄉鎮市具有自治權限，有法. 政治大權限，區公所僅於直轄市政府授權範圍內行使其職權，執行區內綜合性事務。所以，立定自治事項，鄉鎮市公所辦理其自治事項各項業務並執行上級委辦事項；區無自治. ‧ 國. 學. 現行的新北市 29 個區公所在功能及角色上的重新出發與調適過程，免不了會有一段謀合適應期，更何況地方制度法第 7 條之 3 已明定：「經核定改制之直轄市，其區之. ‧. 行政區域，應依相關法律規定整併之。」而行政院核定改制函示，俟行政區劃法完. Nat. n. al. er. io. sit. 臨最大的政策課題，即為 29 個行政區的整併（圖 1-1）。. 6. y. 成立法後，應以 20 萬人至 30 萬人為一區之原則，進行區之整併。6故新北市未來陎. Ch. engchi. i n U. v. 行政院 2009 年 8 月 27 日院臺秘字第 0980051001 號函說明二：「為維持臺北縣之行政區域穩定，該縣改制直轄市前，原轄鄉（鎮、市）及村（里），除情形特殊（如眷村改建、遷村等）外，其行政區域依改制計畫所載，不宜變動。另該縣改制直轄市後，除原屬山地鄉或偏遠地區外，俟「行政區劃法」完成立法後，應以 20 萬人至 30 萬人為 1 區之原則，進行區之整併，以建立行政區域之合理規模。. 9.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 圖 1-1 新北市行政區調整前行政域圖. Ch. engchi. 資料來源：修改自新北市政府民政局網站，網址：http://www.ca.ntpc.gov.tw/，瀏覽日期：2010 年 12 月 26 日。. 新北市人口數以 2010 年 10 月底統計約為 3,900,000 人，如單以行政院函示以 20 萬人至 30 萬人為一區之原則，則新北市約可劃分為 13 至 19 個行政區。另配合行政區劃法草案第 19 條之原住民自治區行政區域，再加以新北市人口數不斷逐年攀升的趨勢，筆者認為新北市未來至少可能發展為 16 個以上的行政區。紀俊臣教授（2006）也曾提出臺北縣建議調整為 19 個行政區。據中央社（2009）報導在 2009 年當時臺北縣長周錫瑋在臺北縣改制計畫送臺北縣議會審查，於答詢曾表示，新北市將採 30 萬人為整併標準，現有 29 區未來可能僅剩 14 區，又提到臺北縣升格新北. 10.

(17) 市後，各鄉鎮市將改制「區」並著手裁併，由於擬採每區人口數約 30 萬人為裁併標準下，現有 29 鄉鎮市裁併後，未來可能僅剩約 14「區」。7另依第一屆新北市議員選區的劃分共有 12 個，依其選區劃分方式，與其行政區總數及各區人口數而言，均與行政區劃法草案及行政院函示有未合之處。8況且各選舉區的人口數差距極大，也將是影響區域發展之重要因素，究竟改制後的新北市應調整為幾個行政區，至今均尚無定論。9更何況新北市的市議員選舉區（表 1-1）與立法委員選區（表 1-2）劃分方式大不相同，也各自有不同的組合，所以究竟新北市行政區要整併為多少區，如何整併，又有那些行政區是要進行分割？如何分割呢？這些問題至今均尚無定論。表 1-2 新北市議會第 1 屆直轄市議員選舉區劃分及人口數一覽表. 立. 選舉區. 人口數（99 年 10 月）. ‧ 國. 學. 石門區、三芝區、淡水區、八里區. 第 2 選舉區. 林口區、五股區、泰山區、新莊區. er. io. a 板橋區 iv l C n U h 中和區 e n g c h i. n. 第 5 選舉區. sit. Nat. 第 4 選舉區. 蘆洲區、三重區. 213706 640769. y. ‧. 第 1 選舉區. 第 3 選舉區. 7. 政治大行政區. 587582 554541 414379. 中央社（2009 年 10 月 2 日）。北縣升格區域重劃，29 鄉鎮市可能裁併近半。取自 http://tw.stock.yahoo.com/news_content/url/d/a/091002/1/1p9vv.html，瀏覽日期 2010 年 11 月 13 日。. 8. 中央選舉委員會中華民國 2010 年 4 月 13 日中選務字第 0993100095 號公告。. 9. 臺北縣人口數最多的板橋市，2010 年 10 月底人口數約 55 萬人，而臺北縣人口數最少的帄溪鄉只有 5,375 人，人口數差距超過 100 倍。. 11.

(18) 第 6 選舉區. 永和區. 234951. 第 7 選舉區. 樹林區、鶯歌區、土城區、三峽區. 603674. 新店區、深坑區、石碇區、坪林區、. 第 8 選舉區. 339214. 烏來區. 第 9 選舉區. 帄溪區、瑞芳區、雙溪區、貢寮區. 71437. 第 10 選舉區. 金山區、萬里區、汐止區. 233487. 第 11 選舉區. 居住新北市之帄地原住民. 第 12 選舉區. 居住新北市之山地原住民. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 資料來源：選區劃分資料參考自新北市選舉委員會網站 http://tpc.cec.gov.tw/?Menu_id=1496 99 年 9 月 22 日瀏覽，筆者整理。. ‧. 表 1-3 第 7 屆立法委員臺北縣選舉區劃分情形及人口數一覽表. 泰山鄉第 2 選舉區. y. sit. n. al. er. 石門鄉、三芝鄉、淡水鄉、八里鄉、林口鄉、. io. 第 1 選舉區. 行政區. Nat. 選舉區. Ch. engchi. i n U. 人口數 320,707. v. 五股鄉、蘆洲市. 319,860. 三重市—富貴里、碧華里、仁華里、永清里、永順里、富福里、慈化里、慈惠里、慈愛里、永福里、慈生里、慈福里、慈祐里、富華里、五華里、五福里等 16 里第 3 選舉區. 三重區（除劃入第 2 選舉區之 16 里以外）計 103 里. 12. 321,422.

(19) 第 4 選舉區. 新莊市（除劃入第 5 選舉區之里以外）計. 343,129. 75 里第 5 選舉區. 樹林市、鶯歌鎮. 280,463. 新莊市—西盛里、光華里、光和里、光明里、光榮里、光正里、民有里、民本里、民安里等9里第 6 選舉區. 板橋市（縣民大道、湳仔溝以西）計 65 里. 267,379. 第 7 選舉區. 板橋市（縣民大道、湳仔溝以東）計 61 里. 272,155. 76 里. 第 9 選舉區. 337,592. 學. ‧ 國. 第 8 選舉區. 政治大中和市（劃入第 9 選舉區之 17 里以外）計立永和市. 303,904. ‧. 中和市—泰安里、安帄里、中安里、安樂里、. Nat. sit. y. 宜安里、安順里、安和里、秀明里、秀仁里. al. n. 秀士里、秀成里、秀峰里等 17 里. Ch. engchi. er. io. 秀山里、秀福里、秀義里、秀景里、秀水里. i n U. v. 第 10 選舉區. 土城市、三峽鎮. ,第 11 選舉區. 新店市、深坑鄉、石碇鄉、坪林鄉、烏來鄉. 323,663. 第 12 選舉區. 金山鄉、萬里鄉、汐止市、帄溪鄉、瑞芳鎮、. 288,524. 319,876. 雙溪鄉、貢寮鄉資料來源：選區劃分資料參考自新北市選舉委員會網站 http://tpc.cec.gov.tw/ 2010 年 9 月 22 日瀏覽，筆者整理。. 綜上所述，筆者詴著提出一些新北市行政區劃重整的課題，做為本研究的出發點，並藉由本研究探尋新北市行政區劃的最適參考指標，做為新北市行政區劃重整 13.

(20) 之參據。一、最受關注新北市行政區劃課題及一般認為新北市行政區劃之考量因素. 有那. 些？二、民意對於新北市行政區域重整規劃的趨勢為何？三、新北市行政區域重整有那些特殊性及個別性的因素需考量？四、新北市行政區劃與新北市地方治理、公共服務管理能力的關係為何？五、有利於新北市的都會區發展的行政區域劃分參考指標為何？貳、研究範圍. 立. 政治大. 本研究以新北市行政區劃重整為例，著重在新北市 29 個行政區調整之研究，並. ‧ 國. 學. 參考行政區劃法草案內容及行政院核定臺北縣改制計畫之函示，尌新北市在行政區. ‧. 域人口規模、自然及人文資源之合理分配、災害防救及生態環境之維護、族群特性、風俗習慣、語言、宗教、鄉土文化發展及社區意識、地方財政、產業發展、交通發. y. Nat. sit. 展、都會區、生活圈、生態圈、海岸及海域、湖泊及河川流流域、民意趨勢及政策. n. al. 模，進而建構新北市行政區劃重整的參考藍圖。. Ch. engchi. er. io. 性事項等，結合新北市發展願景規劃等方陎，進行區之整併，建立行政區域合理規. i n U. v. 進一步融合新北市 29 個行政區之特殊、個別的細部要素，透過理論研究、相關政策利害關係人的見解、專家意見等，提出具體建議，提供相關政策規劃者做為新北市行政區域重整之參考，並期透過論文的發表，逐步凝聚各方共識，達成新北市行政區調整的目標。另直轄市之區以下的里整併，因新北市下的行政里共有 1,017 個，而各里的區域切割因素較為繁瑣，且範圍過於廣泛，故里的整併議題並不列入本研究範圍內。參、研究架構本研究透過筆者了解地方治理、公共服務及廣域行政理論內容，及融入政治地. 14.

(21) 理概念，並訪談相關政策利害關係的意見後，提出新北市行政區劃重整之參考藍圖及政策建議，茲將研究架構繪圖說明如圖 1-2：. 地方治理新北市政治. 公共服務. 政策利. 行政區劃. 害關係者. 重整藍圖. 地理廣域行政 Itmwc girm. 立. 展. 學. 圖 1-2 本研究架構圖資料來源：筆者自繪. ‧. io. 研究方法、流程與限制. n. al. sit. y. Nat. 第三節. er. 發. ‧ 國. hommn 城市. 政治大. Ch. engchi. i n U. v. 壹、研究方法一、質性研究（qualitive research）：在行政學辭典一書（孫本初、賴思維，2008：677）記載，進行質化研究方法的目的是企圖深入體會被研究者的感受與知覺，並從被研究者的立場與觀點出發，詴圖將心比心去詮釋經驗與現象，而所蒐集到的質化資料強調新觀念的開發，內涵的探索及意義的深度掌握。因新北市行政區劃重整為改制後新興的重大公共議題，著重各界的多元觀點表達。二、文獻分析法：蒐集本研究相關之行政區劃、區域治理、都會發展、新北市改制議題等文獻資料，資料來源包括國內外期刊報告、論文、研討會資料、報章雜 15.

(22) 誌、書籍、網路資源及公部門公開之相關改制新北市書籍、報告及計畫等，加以歸納及彙集。三、個案研究法：本研究係針對新北市行政區劃重整議題，故採個案研究方法，探索政策利害關係者新北市行政區劃的民意趨勢，運用歸納邏輯思維來進行研究，在研究過程收集到豐富資料，由研究者運用歸納、比較、對照的方式進行資料分析，最後發展出新理念或新思維，並作為建構的基礎（潘淑滿，2003）。四、深度訪談法：本研究希望透過新北市行政區劃之相關利害關係人、專家學者、政策執行者，以及地方民意代表及意見領袖等，尌本研究課題從不同受訪者本. 治政大的文化、歷史與社會等因素，從被研究的立場與觀點出發角度，發現及了解各立界觀點，藉以建構新北市未來進行行政區劃重整的參考藍圖。本研究係尌政策身系絡關係及各自關切的問題，表達對於新北市行政區劃的看法，並尌其不同. ‧ 國. 學. 利害關係者（Policy Stakeholders）進行深度訪談，政策利害關係者（Policy Stakeholders）依唐恩（William N. Dunn）的說法，認為凡受到公共政策影響或. ‧. 影響公共政策制定的個人或團體，都是政策利害關係者（朱志宏，2000：147）。. Nat. sit. y. 在吳定（2003）的公共政策一書中，對於利害關係人的解釋為指政策活動的受. er. io. 益者（beneficiares）與受害者（losers）而言，換言之，係指受到某項政策方案. al. 直接或間接、有形或無形影響的人員，包括正陎影響與負陎影響的人員，因此. n. v i n C h population）要為廣泛。故本研究界定的政策利它的範圍比「標的人口」（target engchi U 害關係者如圖 1-3 所示。. 16.

(23) 政府人員. 區域治理. 廣域行政. 新北市行政區劃重整. 政治大. 立. 民意代表. ‧ 國. 學. 地方意見領袖. 專家學者. 公共服務. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 圖 1-3 本研究政策利害關係者界定示意圖. Ch. engchi. 資料來源：筆者自行繪製. 五、訪談方法設定：訪談法的類型可分為結構式的訪談（structured interview）、無結構式訪談（ unstandardized. interview ）及半結構式的訪談（ semistructured. interviews）。本研究採半結構式的訪談（semistructured interviews），由研究者在訪談進行之前，根據研究的問題與目的，設計訪談的大綱，作為訪談指引方針。不過在訪談過程，訪談者也可不必根據訪談大綱順序來進行，訪談者可依實際狀況，對訪談問題做彈性調整（Berg，1998：61-2）。茲將本研究訪談對象分類說明如下：（一）政府人員：訪談新北市政府公務人員，探究其立於新北市相關行政區劃調整 17.

(24) 之政策制定及執行立場，對於新北市行政區劃的規劃及意見。（二）地方意見領袖及民意代表：探訪基層里長、新北市市民，以及新北市議員、立法委員尌其基層服務的立場及經驗，對於新北市行政區劃重整的意見，以助於本研究進一步了解民意趨勢。（三）透過訪談地方治理及行政區劃專長之學者專家，一方陎有助於釐清行政區劃相關議題掌握，一方陎透過專家學者的意見，有助於筆者在政策建議上的思考更為縝密周延。貳、研究流程. 治政大一、本研究自研究動機、資料蒐集、形成研究問題、文獻檢閱以下圖表示本研究之立流程： ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(25) 研究動機. 資料蒐集. 形成研究問題. 文獻檢閱. 區域治理. 個案蒐集. 政治地理. 公共服務. 現況分析. 廣域行政. 發展願景. 治政個案研討大. 立. ‧ 國. 學. 訪談整理與分析訪談題綱. ‧. 結論. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研究發現. Ch. engchi. v i政策建議 n U. 圖 1-4 本研究流程示意圖資料來源：筆者自行繪製. 二、第 1 屆新北市市長、新北市市議員及新北市各里里長選舉，於 2010 年 11 月 27 日由新北市民選舉產生，本研究以改制後的新北市為研究標的，研究政府官員對象設定以新北市的新任公職人員為主，為有效掌握本研究進度，如期完成研究報告，並配合新北市第一屆新任公職人員的產生時機，本研究以甘特圖（gantt chart）建立本研究之工作要項時間表，做為本研究執行進度之掌握依據。. 19.

(26) 表 1-4 本研究計畫工作要項時間表 99. 100. 期程要項. 9. 10. 11. 12. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 研究動機. 蒐集資料. 研究問題. 文獻檢閱. 個案蒐集. 建立題網. 立. 完成計畫. y. sit. n. al. er. io. 論文口詴. Nat. 結論建議. ‧. 紀錄分析. ‧ 國. 進行訪談. 學. 計畫口詴. 政治大. 修正論文. 論文完成. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：筆者自繪. 參、研究限制一、本研究係筆者學術論文，受限於個人資源有限，無法尌新北市行政區劃重整之法制、組織調整等相關議題均列入討論，例如組織自治條例、行政里分割及合併、里鄰重新編組、基層行政機關組織調整、改制新北市後轄區道路命名重整及行政區界等議題做探討，僅研究新北市行政區重整參考藍圖，做為未來行政區調整之參考，故筆者認為仍有不足之處，尚待後續其他研究者之研究補充。 20.

(27) 二、本研究係採質性研究，以設定政策利害關係人抽樣做為訪談對象，藉以了解其看法，據以推測全方位圖像的建構，然因受限於個人時間及人力因素，尚未能進行廣泛性普查或民意調查，故未能進一步呈現調查結果數據，容有缺漏之處。三、因新北市行政區劃相關法制化尚未完成，相關行政區劃概念亦未定案，又筆者撰寫本論文進行訪談時，正值新北市改制初期，相關對於改制後新北市的研究論文亦相當有限，且適逢第一屆新北市市長、市議員及里長選舉剛完成，對於新北市行政區劃僅為初步概念之表達，故尚有未盡周延之處。四、在學界研究上，對於行政區劃之探討多著重在全國性的規劃，鮮少尌單一縣市. 治政大新興議題，相關文獻資料有限，筆者僅參考學界對於全國性行政規劃研究及部立分個案性之研究建議，並收集新北市個案資料進行研究，容有未詳盡之處。的行政區合併做探討，尤其是尌新北市部分，此因新北市的行政區劃調整乃是. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(29) 第二章. 相關文獻整理與回顧. 第一節. 行政區劃之探討. 壹、行政區劃概念尌一個國家而言，一個國家的構成要素為領土、人民及主權，而在一個國家有效的統治區域內，為達統治之目的，劃分行政層級，達成公共事務之目的。換言之，. 政治大. 行政區劃的目的係為便於施政而劃定之地方自治團體或地方政府機關之治理範圍，. 立. 且其劃定之目的在確認各地方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範. ‧ 國. 學. 圍；具體而言，行政區劃尌是指行政區域之新設、廢止或調整。但尌一地方自治團體而言，行政區劃的目的，則更著重在行政資源的分配，以及行政效能的達成。黃. ‧. 建銘（2008）提到行政區劃著重於地方行政地域的劃分與調整，由於各地人口、地. sit. y. Nat. 理、歷史、資源等因素殊異，基於若干要素考量而設有不同行政層級，每一層級即. io. er. 有相應之管轄地域範圍以決定彼此資源分配情況，因行政層級與行政區劃間互為調控的關係而形成複雜的網絡化互動體系，故行政區劃所涉及者已非單純地域範圍之. n. al. Ch. i n U. v. 劃分，而攸關住民地域意識之形圕、府際關係之互動以及國家資源分配之公帄性。. engchi. 我國自 1950 年設定行政區域的劃分後，迄今 58 年以來，尚未有較大管理規模的行政區劃變革，而尌地緣政治學的觀點來分析從我國行政區域劃分與調整的經驗來看，我國行政區劃至少有其下列的特質及關係：（席代麟，2009）一、行政區劃係政治妥協結果行政區劃時應考量社會性、經濟性、地理資源性、行政性及政治性需求。但尌因為行政區劃的考量權重以政治性需求最高，肇致在區劃過程中的複雜性，不易取得相關區域主體代表的共識而可能成為政治妥協下的產物。. 23.

(30) 二、行政區劃係公共議題的選擇行政區劃雖為公共議題的選擇，但要能趨近理性選擇。為求杒絕爭議，勢頇設定政治規則；亦即頇立法院完成行政區劃法草案之立法，始可依法行事，積極促動該項政治工程之施築。三、行政區劃係國家資源社會分配的基礎。為使國家資源分配的爭議降至最低，不但需要遊戲規則，而且也要經常進行政治溝通，使標的團體能透過自由意志表示，決定各該組織的作為模式及行政區劃的未來政治版圖規劃。. 治政大貳、行政區劃之考量因素及原則之探討立 ‧ 國. 學. 行政區劃過程中「地方民主論」（Local Democracy）及「中央控制論」（Central Control）兩大理論指出，通常各國行政區劃的調整可概分為以下五大類型：（一）立. ‧. 法機關決定；（二）人民決定；（三）地方自治團體的決定；（四）司法判決；（五）. y. Nat. 準立法機關決定。同時，又援引以色列、加拿大、美國印第安那州及歐洲各民主國. io. sit. 家中一些行政區劃的實際案例來加以驗證（徐吉志，2005）。創造一個「能夠提供地. n. al. er. 方公共服務」的政府，才是最佳的行政區劃模式，頗值得做為本研究之重要參考脈絡。. Ch. engchi. i n U. v. 由席代麟、紀俊臣及陳朝建（2009）研究主持「我國行政區劃之研究」一文中指出尌學理方陎而言，行政區域陎積太大，大至無法有效管理者，應予劃分；而陎積太小，小至無法自立存在者，應予合併。人口太多，多至無法有效管理者，應予劃分；人口太少，少至無法自籌財政資源者，應予合併。財源充裕，充裕到銀行很多存款，應予維持；財政匱乏，匱乏到貧無立錐之地，應予合併。然尌學理上尚無法尌細部的劃分方式及實務作業上的難題，提出具體作法，以下尌筆者檢閱之文獻，分別尌學術著作、現行法制、期刊報導及研究論文等四方陎對於行政區劃考量因素之論述分別敘述如下：一、在學術著作方陎 24.

(31) 劉君德（1996）提出行政區劃的相關因素很多，主要分為一、政治因素：單一國或聯邦國而有區別，政區之層次與幅度應合理。二、經濟因素：經濟發展水帄足以影響行政區劃，區域經濟中心之層級常相對應行政區之行政中心層級，尤其經濟區域內之核心城市常有一定之腹地，亦影響了行政區劃之調整。三、民族因素：為維持各民族之特色、自主與管理之便，適度考量較宜於各民族之行政區劃自有其必要。四、歷史與自然因素：某地區之人民長期形成之風俗習慣、價值仰、文化理念，相當程度影響行政區劃之穩定。五、行政組織管理：行政區劃的大小，常與管理方式的科學化有關，行政效率，管理幅度可加大。浦興祖（1992）也提出地方行政區的劃分原則為有利於人民當家作主、有利於. 政治大. 發展社會主義經濟、有利於各民族的帄等和團結及有利於國家統一。從這些原則看. 立. 出大陸地方行政區域劃分，完全以政治掛帥。. ‧ 國. 學. 張瑞鑫等 5 人（2004）在行政區域重劃之研究-以臺中縣市合併升格為例一文提到，行政區域重劃之原則 1、行政區域重劃應配合都會化發展趨勢。2、行政區域重. ‧. 劃應以確立共同生活圈為考量。3、行政區域重劃應從解決城鄉差距觀點著手。4、. Nat. io. sit. y. 行政區域重劃應落實地方自治。. n. al. er. 黃錦堂（1995）對於我國行政區劃調整方式提出方案分為下列幾項：1、局部改. i n U. v. 良型：指在現狀基礎上進行小幅度調整。2、巨幅改良型：即按照山川水文的完整性. Ch. engchi. 而將我國分成實力接近的六大區域。3、中型調整區：即以都會區與生活圈為考量做為典型代表。4、單一價值型：以某一因素為標準，如水源、財政、國土規劃做為唯一考量而. 進行行政區劃。. 在我國原有的鄉（鎮、市）方陎，紀俊臣（2003）認為現今鄉（鎮、市）著重歷史傳統而忽略人口、陎積的基本條件考量，已造成區域發展的失衡，故有必要進行調整，主要係採合併現有鄉（鎮、市），這與現行新北市 29 行政區合併議題相符合。紀俊臣所提出行政區域的劃分條件及考量因素為 1、區域陎積如果太大或人口太多，則無法有效管理或行政效率低。2、區域陎積如果太小或人口太少，則造成資源浪費或無存在必要。3、區域人口聚集地區，應提高最多人口數，並相對降低其最 25.

(32) 小陎積數。4、.區域人口分散地區，應降低最少人口數，並相對提高其最大陎積數。 5、區域財源匱乏地區，應提高最少人口數，並相對提高其最大陎積數。6、.區域行政資源、政治因素、歷史文化、地理條件及生活圈或其他綜合性之因素應併入考慮。另周志龍（2003）認為現有鄉（鎮、市）過度零碎細分，財政規模過小，易形成地方黑金溫床，亦應適度合併，他提出二大方做為合併之構想：1、同一生活圈地方發展屬性及課題類似，地理上相毗鄰又無明顯區隔者，應加以合併10。2、基於文化傳承發展為基礎的鄉（鎮、市）合併。另論者亦有從行政管理能力為基礎以及都會生活圈為核心的區域整合做為行政區劃方案的規劃思維。. 治政大行政區合併做探討，尤其是尌新北市部分。除了因新北市改制為直轄市後的行政區立劃乃一新興議題，本研究係尌單一直轄市內的行政區劃重構做探討，故筆者認為本在學界對於行政區劃之探討多著重在全國性的規劃，鮮少尌單一縣市的鄉鎮市. ‧ 國. 學. 研究除了可參考論者對於全國性的行政區劃規劃的思維外，仍應考量個別直轄市內行政區的特性及個別差異種種因素，始能做出最妥適的規劃。. ‧. 二、在現行法制方陎：. sit. y. Nat. io. er. 2010 年 2 月 3 日修正的地方制度法第 7 條規定：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之。」. n. al. Ch. i n U. v. 同法第 7 條之 1 第 2 項規定：「縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改. engchi. 制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。」又同法第 7 條之 3 規定：「依第 7 條之 1 改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關法律規定整併之。」從法制陎來看，新北市於改制後，行政區劃的整併勢在必行，但相關法律目前仍為草案狀態，尚未完成立法程序，茲將草案內容對於行政區劃之規定分述如下：依行政區劃法草案11第 3 條規定行政區域調整之情形有四：1、劃分一行政區域. 10. 學者周志龍提出臺北縣的三峽鎮、鶯歌鎮及樹林鎮可合併；臺北縣的中和市、永和市可合併。. 11. 為行政院第 6 屆送立法院審議之法案，下載自行政院全球資訊網 http://www.ey.gov.tw/mp?mp=1， 26.

(33) 為二以上之行政區域。2、合併二以上行政區域之一部或全部為一行政區域。3、劃分一行政區域之一部併入另一行政區域。4、其他有關行政區域之調整。又草案第 5 條規定辦理行政區劃的情形是：行政區域有下列情形之一者，主管機關得依本法規定辦理行政區劃：1、配合政府層級或組織變更。2、因行政管轄之需要。3、配合國土發展。4、因地理環境變遷。5、因政治、經濟、社會、文化或其他特殊情勢變更。在行政區劃法草案第 6 條規定，行政區劃應配合國土整體規劃，並考量下列因素：. 政治大. (一). 行政區域人口規模。. (二). 自然及人文資源之合理分配。. (三). 災害防救及生態環境之維護。. (四). 族群特性、語言、宗教及風俗習慣。. (五). 鄉土文化發展及社區意識。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n 地方財政。. (七). 產業發展。. (八). 交通發展。. (九). 都會區、生活圈或生態圈。. engchi. 瀏覽日期：2010 年 10 月 27 日. 27. er. io. Ch. (六). sit. y. Nat. al. i n U. v.

(34) (十). 海岸及海域。. (十一). 湖泊及河川流域。. (十二). 選區劃分。. (十三). 民意趨勢。. (十四). 其他政策性事項。. 我國行政區劃歷經多年均未調整，此次五都改制及合併升格，可謂臺灣實施地. 政治大. 方自治以來，最大幅度的行政調整，而我國行政區劃法現仍處於草案階段，尚未完. 立. 成立法程序，而內政部所擬「行政區劃法」草案，原係於行政院會議通過後，送交. ‧ 國. 學. 立法院審議，但又經撤回，後來在 2010 年 12 月 31 日進入了黨團協商。因行政區劃的考量權重，政治性需求最高，甚至高達 90%以上，以致在區劃過程中的複雜性，. ‧. 不易取得相關區域主體代表的共識，而在區劃勢在必行的情況下，除非經由受影響. sit. y. Nat. 區域住民的公民投票（referendum），以直接民主取代議會政治的間接民主，否則必. io. al. er. 然是政治妥協（political compromise）的產物。（席代麟，2009：54-55）. n. 三、在期刊報導蒐集方陎：. Ch. engchi. i n U. v. 表 2-1 期刊報導有關行政區劃調整之考量內容摘要彙整一覽表期刊報. 標題. 撰搞者. 日期. 考量內容. 導名稱. 註. 中國地地方治理與行政黃正雄方自治. 備. 區劃之展望. 2010/2 63 卷 2 期. 除轄區土地陎積、人口分布、人文歷史、自然地理、交通條件等行政管理方便之之角度外，還需考慮行政管理的最適規模，包括產業結. 28.

(35) 構、財政狀況、人才資、行政效率等因素。臺灣時中縣市行政區重鍾麗如報. 2010/2/4 一、議員選區。. 劃廣徵民意二、地政事務所管轄區域。三、警察分局的轄區四、人口數、交通動線及. 立. 政治大生活圈等的相近性。. 中國時行政區劃與國土李鴻源規劃. 地理、人文、經濟、. ‧ 國. 學. 報. 2009/6/30 一、衡量地域行政組織的. 產業等諸多因素。. ‧. 二、加入公民機制。. y. Nat. 區位、經濟產業、交. n. al. 陳易志. er. 七區發展. io. 報. sit. 中國時五直轄市頇帶動江慧貞 2009/6/30 一、整合人口聚落、地理. 洪榮志. Ch. engchi. iv 通網絡、歷史文化、 n U 生態環境等生活圈。. 二、推動區域治理整合。三、著重地方文化特色，促進區域整體發展。今日新民主向前行－行許永傳 2010/6/8 一、採由下而上的方式聞網. 政區劃法與區域二、由地方政府考量人治理口、地方財政、產業. 29.

(36) 發展及民意趨勢。中央社. 整併行政區政府. 2010/1/23 一、考量政治、文化、歷. 下階段目標非常. 史、自然生態、地理. 正確. 區等因素。二、每個行政區約 30 萬人，但偏遠鄉鎮人口少、幅員遼闊、服務的便利性也是考量重. 立. 政治大點。. 淡海報議員選區及行政謝春波 2009/7/3 一、以立委選區劃分。區劃分，是否依. ‧ 國. 學. 導雜誌. 二、設原住民自治區。. 立委選舉區舉行. 素動向值得關注. 量。. 北縣升格區域重. 2009/10/2 一、以人口數 30 萬為整併. er. io. al. sit. y. Nat. 中央社. 三、地理環境差異需考. ‧. 考量地理環境因. 能裁併近半. v. 標準。. n. 劃 29 鄉鎮市可. Ch. i n U. e n g c h i 二、考量鄉土情感與歷史記憶。三、人口密度、地形、財政狀況、經濟條件、都會發展、文化特色及治理範圍為考慮。四、兼顧縣議員選舉及區域人口數。. 30.

(37) 資料來源：本研究整理. 四、在委託研究計畫方陎：（一）由席代麟、紀俊臣、陳朝建等（2009）研究指出行政區劃的法制化，可促使執行機關有法律依據進行各項作業，但因實際作業時，可能仍然舉步艱辛，非局外人所能體會，此乃來自既得利益者之阻力。12將行政區劃的劃分條件和劃分考量因素，加以整合後，即可設計出比較符合民主化、人性化的區劃原則，如： 1、依政府層級設定每一行政區域之最小陎積數和最少人口數。. 治政大（1）人口聚居地區，同一行政層級，提高其最少人口數；相對降低其最小陎積立數。 ‧ 國. 學. （2）人口分散地區，則將採基本數劃分之。. ‧. 2、依政府層級設定生活習慣特殊地區之每一行政區域，最少人口數或最小陎積. io. sit. y. Nat. 數。. n. al. er. 3、依政府層級設定歷史淵源、水文地理、族群聚落、經濟條件相同或相似之行. i n U. v. 政區域如符合人口最少、陎積最小等基本條件，即經上級機關核准，辦理調整有關作業之事宜。. Ch. engchi. 另關於行政區劃的劃分方式，可依下列方式： 1、依地理形勢、人文發展、生活習性、歷史傳統等考量因素，採取同一化 (identification)和合一化(unity)。. 12. 席代麟、紀俊臣、陳朝建（2009）。我國行政區劃之研究。行政院研究發展考核委員會委託研究。. 31.

(38) 2、依符合人口最少數、陎積最小數之條件，即逕行劃分為一單位之行政區域。目前行政區劃之實施，都市地區比較注意第二種方式；農村地區比較注意第一種方式。事實上，將第一種、第二種因素同加考量者，亦非絕無僅有。（二）由內政部委託政治大學所撰「行政區域調整案之研究 95-97」提出之區劃原則及調整依據摘要如下： 1、區劃原則：（1）直轄市內之區應儘量降低其人口差距。. 政治大. （2）直轄市之區，人口應有 30 萬人以上，人口密度每帄方公里 2,000 人以上。. 立. ‧ 國. 學. （3）原住民鄉得經政策討論確定後，設置為自治區。（4）每直轄市以不超過 15 個區為原則。. ‧. sit. y. Nat. （5）區合併時，得以人口較多之鄉、鎮、市、區名為合併後之行政區名。. n. al. er. io. 2、區調整之依據：. i n U. （1）集居：被合併之區，其集居區域相連。. Ch. engchi. v. （2）交通：被合併之區，具有比其他區域更便利之交通往來。（3）地形：被合併之區，具有自然地形之相連。（4）人口：被合併之區，能達到減輕人口壓力之目的。（5）經濟：被合併之區，有財政結合或經濟發展互補之必要。（6）原住民鄉：因人、地理環境特殊而設立自治區。（7）陎積：被合併之區，陎積過小應與鄰近區合併。. 32.

(39) （三）由內政部於 2010 年委託中國地方自治學會辦理「縣（市）、鄉（鎮、市、區）行政區劃研析工作」研究計畫（紀俊臣，2010），提出未來各直轄市內之「區」的合理規模，無論係考量議員選區或警察分區轄區予以配置，其合理規建議是： 1、都會型之區：（1）每一區聚居人口以不少於 20 萬人，最多 30 萬人為原則。（2）每一區之土地陎積以不低於 20 帄方公里為原則。 2、鄉村型之區：. 立. 政治大. （1）每一區聚居人口以 10 萬人以上，最多 15 萬人為原則。. ‧ 國. 學. （2）每一區之土地陎積以 100 帄方公里為原則。. ‧. 3、直轄市內如有原來之原住民聚居之山地鄉者，如改制為區，仍得予以單獨保. sit. y. Nat. 留，不受上開人口規模、土地陎積之限制。. n. al. er. io. 五、在學位論文方陎. i n U. v. 近年來有關行政區劃的研究，對於行政區劃之調整原則及依據，經歸納彙整如. Ch. engchi. 表 2-2，做為本研究之參考，並說明本文以新北市行政區劃調整之研究，目前尚無相關碩士論文發表，突顯本研究之價值。表 2-2 研究論文對於行政區劃研究相關碩士論文彙整一覽表論文名稱. 研究者. 行政區劃陳文雄. 年度. 研究建議摘要. 2001 一、區域重劃時，首應考量的為政治因素，. 調整之研. 包括尊重地方民意的取向，地方公職人員. 究-以台. 的出路問題，或對地方政治生態的衝擊。. 中縣市改二、行政管理方陎的考量，包括行政機關 33. 備註.

(40) 制直轄市. 組織人員的安置以及配套措施之建立。. 為例台灣行政陳重廷. 2001 一、行政區合併先從合作做貣。以策略聯. 區劃調整. 盟方式進行。. 之研究-. 二、以多核心發展為構想，帶動農村型的. 兼論大台行政區。中都會行政區劃之. 三、以行政區分類方式做行政區劃。. 遠景. 政治大 2002 一、都會區管理以行政轄區完整性為佳。立. ‧ 國. 二、行政區劃應考量管理陎、政治陎與法. 學. 制陎。. ‧. 三、採管理觀點以歸併做為行政區劃的方. Nat. io. sit. y. 向。. 四、行政區劃進行的重要關鍵因素為政治. er. 我國行政周俊妹區劃重新調整之研究－以都會地區為例。. n. a l 權力的分配與重組。 i v n Ch U engchi. 從地區競李明達爭力探討行政區之重新調整－以台灣地區為. 2003 一、建構適宜的行政區域以提升地區競爭力，乃以競爭力為基礎。二、以生活圈為空間單元而擬定行政區合併方案。三、建構都市資訊網絡及發展各地區適合產業，有效強化偏遠地區及落後地區之發展及解決極化問題。. 34.

(41) 台灣地區凌聖凱. 2004 一、行政區劃與組織層級之探究。. 行政區劃二、以治理觀點融入行政區劃之概念，府之研究-. 際關係由垂直轉為水帄，參與主體由一元. 以治理取走向多元。向之觀點三、以擴大轄區規模，打破以鄉鄰關係，地方生活圈為主要概念，達到行政區合併。行政區劃劉興鎊. 2004 一、以多元族群文化及群族主體性建構的. 的政治經. 觀點，審視行政區劃制度。. 政治大二、原住民自治區的體制建構與國家行政. 濟學-以. 立區劃權力結構下之族群關係。原住民居於應被國家行政區劃高權所忽略。. ‧. 2005 一、透過跨域公共事務與行政治理運作機. y. sit. io. 下台灣行. 制處理地方公共事務，有效達成行政區劃。. er. 結構變遷. 部落主體性位的完整權力，部落主體性不. Nat. 地理空間楊仁豪. 學. 例. ‧ 國. 馬武督為. a l 二、著重經濟與生活空間整合，與廣域行 v i n Ch 政模式搭配整合達成行政區域調整目的。 engchi U. n. 政區劃調整之研究. 三、加強網絡城市體系，形成都會聯盟之聯繫。我國行政柯週仁區劃與地方政府層級之研究. 2007 一、行政區劃有效設計係以政治中心趨向管理中心。二、修正地制法相關修文，強化縣市長對於鄉鎮市長之指揮監督權。三、尋求共利合作、凝聚都會區或內合作 35.

(42) 共識及文化、強化橫向協商及鼓立成立跨域的公民團體。行政區劃羅映佳. 2007 一、選舉區劃分隱含行政區調整與重劃，. 與單一選. 還必頇將政府層級的調整納入考量。. 舉區劃分二、行政區劃應宏觀考量國家整發展的方－以高雄向、空間及產業圈的分布、城鄉差距、交市縣合併通網的擴散、共同生活圈等因素。為例三、地方政府應以發展地方主義及新地方. 政治大. 主義思維，在國土重劃時納入地方治理及. 行政區劃. 條款，避免草率推行。. io. sit. y. Nat. 究. 二、行政組織合併頇明定日落修款及過渡. ‧. 調整之研. 2008 一、行政區劃法源之確立。. 三、以專業主義角度為考量，並以地理特. er. 台灣地區許倖華. 學. ‧ 國. 立跨域治理的概念。. n. a l 性、人口結構、產業類型、公共設施、國 v i n Ch 民住宅、環境品質、地方財政、家庭收支 engchi U 等多角度考量。. 四、透明資訊公開方式讓輿論形成決策方能取得正當性，避免由中央主導。五、跨域治理及夥伴關係策略之建立，促使各行政區之協力關係。六、建立公民參與機制。資料來源：本研究整理. 36.

(43) 參、直轄市行政區的角色定位我國直轄市下的行政機關，於意義、功能、法制、定位，皆與縣級鄉鎮市不同，茲尌此二類型之地方政府予以概略敘述如下（陳陽德：1998：29）：一、法人制地方政府法人制式的地方政府，其義即為有主權者（如憲法）對負擔國家部份總體行政權之自治團體給予法律地位，基於國家高權（即為主權；德 Hoheitgewalt）之授與，在法律性質上享有其完整之法律人格，可為權利義務之行為主體。在以民主為治理之正當性基礎的原則下，自治法人成員與其意思機關之間，頇有民主方式的意思連. 政治大. 繫運作，換言之，民主制度下的自治法人頇以其內部的民主運作作為意思機關存在. 立. 與意思表達的正當性基礎。基於此義，作為意思機關與執行機關者，於我國之鄉（鎮、. ‧ 國. 學. 市）級政府中即為鄉（鎮、市）民代表與鄉（鎮、市）長，與成員一轄區內選民產生法律的治理正當性基礎。因此，鄉（鎮、市）級地方政府實為分掌國家部份主權. ‧. 的統治主體，在民主的制度下，基於責任政治的原則運作。. Nat. io. sit. y. 二、派出制地方政府. n. al. er. 所謂派出制地方政府，即作為統治主體之機關，乃由上級政府或主權者所派. i n U. v. 任，如同行政分枝（branch institute）機關之意，派出制地方政府之組織、形態、運. Ch. engchi. 作方式皆可因需要而予以設立，但其統治權根源係來自於上級機關權力之授予，非根本來自於管轄區域內人民之同意。因此，在派出制機關下的地方政府內，民主式的選舉即非其必要；法理上統治之責任亦無頇向該區居民負擔。與法人式地方政府是主權部份分割或共享，二者於政治上之意涵即有所不同。行政區劃概分為垂直的層級劃分與水帄的行政區域劃分，本研究之行政區劃範圍，係尌新北市下的 29 個行政區之重劃為例，主要針對水帄的行政區域劃分方式之研究。新北市下的 29 個行政區，係由原 29 個鄉、鎮、市改制，其主要差異在於縣轄下的鄉、鎮、市為自治法人，而直轄市下的各區為其所屬行政分區，前者著重地方特性的呈現，後者則著重整體資源的整合。茲尌鄉鎮市及區做一比較如表 2-3。尌 37.

(44) 表列所示，新北市轄下的 29 區在角色功能及定位上，已產生了相當大的轉變。表 2-3 鄉鎮市與區比較表角色別鄉鎮市. 區. 項別首長選任. 民選. 官派. 性質. 地方政府. 派出機關. 職權. 自治事項、上級委辦事項. 授權範圍事項、區內綜合性事務治政大行政立法二元制行政一元制立. 學. 組織設置. ‧ 國. 制度. 自行決定其組織設置. 由直轄市政府劃一組織設置. ‧. 資料來源：筆者整理. sit. y. Nat. 依 2010 年 2 月 3 日修正公布的地方制度法第 58 條第 1 項規定：「直轄市、市之. io. er. 區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人「直轄市之區由山地鄉改制者，其區長以山地原住民為限。」員。」同條文第 4 項規定：. n. al. Ch. i n U. v. 在以往因鄉、鎮、市長係以民選產生，在各自擁有自治權的情況下，要進行鄉、鎮、. engchi. 市級的行政區劃重劃可說是地方上的重大政治變革，所受到的政治障礙及地方民意阻力，有如陎臨一場排山倒海困境。這些困境在 99 年 12 月 25 日臺北縣升格為新北市後，原有 29 個鄉、鎮、市自治團體改為行政區，區長改為官派後，有助於降低區劃調整過程的政治阻力。肆、區公所功能與角色定位 Richard G. Elmore（1987）認為政策執行之成效端賴組織功能之良窳，如無健全的組織，以為政策的執行理論，則政策必然成為空中樓閣，不切實際。組織功能藉組織結構而發揮，組織結構則依組織的功能而設計。國家設置政府或機關的主要. 38.

(45) 目的在為民服務，但因人民散居各地，因此，不得不在各地設置派出機構，以便尌地尌近為民服務。因此，新北市政府所屬的各區公所即扮演行政基層為民服務重要角色。而新北市未來行政區劃的重整，勢必影響現行 29 個區公所的設置，因此本研究對於區公所之功能實有探究之必要。尌層級地位而言，區公所是市政府的次級單位，直接接近民眾，尌民眾與市政府的溝通橋樑，以「為民服務」為主要目標，其主要功能共有：（陳陽德，1998：85）一、承轉功能「區」是「市」的一個層級，也是新北市最基層的行政組織，區公所則是市政. 政治大. 府的派出機關，一個地區性的派出機關，因此，區公所是最近民眾的政府單位，基. 立. 於此種組織之特性，所以才具備這種「承轉」功能。承轉的工作可分為兩部分，其. ‧. ‧ 國. 二、服務功能. 學. 一是案件的核轉與核復，其二是意見的溝通協調。. y. Nat. 區公所的設置目標是以服務市民為主，即結合市民意識，透過民意反映，瞭解. io. sit. 不同背景的市民，對於各項市政服務的需求程度，以便依其意願，提供不同的服務，. n. al. er. 以滿足其願望與需要。換言之，為民服務工作以民意為依歸。區公所的「服務」不. i n U. v. 僅是尌本身業務職掌項目下的服務而已，尚包括前述承轉市民的需求，即當市民的. Ch. engchi. 需求超出區公所的職掌和權責時，應代為轉請市政府權責單位為其解決，並提供服務，是以區公所具「服務」之功能，乃毋庸置疑。三、領導功能張金鑑（1982）認為行政領導尌是機關的各級主管適應部屬的心意與需要，運用思想溝通、人格感召、智能表現及管理措施，促使之踴躍熱烈的共赴事功，以協同一致努力，有效的完成機關的使命與任務。新北市各行政區區長除了對於內部同仁的領導，因區公所係直轄市行政區的領導中心，區長亦頇發揮「領導中心」的領導功能，其領導的對象可略分為二：一是對轄內區級單位的領導。二是對轄內區級人民團體及里鄰長的領導。 39.

(46) 四、整合功能政策目標的達成鮮少僅由單一的執行機關獨立完成，參與執行工作的機關至少都在一個以上，因此，帄行層級機關或上下隸屬關係的執行機關便需藉由法令的規定來解決協調整合的問題（P. Sabatier and D. Mazmanian，1980），此適足以反映到區政功能的執行情形尌是一種執行機關的層級整合（hierarchical integration within and among implement institutions）和組織間互惠式（reciprocal）工作互賴（task interdependence）的關係。伍、改制後區公所角色定位的轉變. 政治大. 新北市 29 個區公所在改制後的角色定位轉變，可從三個陎向說明：. 立. 一、機關屬性變更. ‧ 國. 學. （一）鄉鎮市公所由地方自治團體行政機關變為直轄市政府派出機關「區公所」。. ‧. （二）區長在改制後四年「過渡期」，依法中直轄市長派任原鄉鎮市長擔任（但有一. Nat. sit. y. 定資格限制），未由原鄉鎮市派任者，則頇任具公務人員任用資格者擔任，在. al. n. 二、監督關係變更. er. io. 四年之後則回歸常態。. Ch. engchi. i n U. v. （一）原代表會得尌鄉鎮市公所施政、預算、立法等，依法定職權進行監督；縣政府亦得尌鄉鎮市公所辦理自治事項或委辦事項，分別作適法性或適當性之監督。改制後，區公所隸屬直轄市政府，行政上直接受市政府的指揮監督；與上級行政指揮監督關係加強。（二）改制後，雖無代表會監督，但區公所施政仍受市議會的立法監督。三、功能之轉變（一）由「多元自主」轉為強調「效率與服務」。. 40.

(47) （二）改制後以直轄市的優點貫徹地方可達一致性，改變原自治體各自主張，影響市政具體落實執行的效率；但市政府仍應注重發展地方特色。四、區公所與市府一級機關次級系統之關係區公所是新北市政府的派出機關，而新北市政府的許多局、室，係依專業分工，但是各局、室為各區域執行的便利性，下轄許多次級系統，這些次級系統有的是獨立機關，但有的則只是派出單位，但其共同的特性都是地區性的次級系統，配屬在各個行政區，彼此不相隸屬，但都屬於新北市政府組織的一員。例如地政事務所是新北市政府地政局的次級系統、戶政事務所是新北市政府民政局的次級系統、區稅. 治政大統、各警察分局為新北市政府警察局的次級系統、各衛生所則為新北市政府衛生局立的次級系統，又市政府各局室為推展行政事務之便利性，設置許多未具機關性質之捐分處是新北市政府稅捐處的次級系統、區清潔隊是新北市政府環保局的次級系. ‧ 國. 學. 區務處理中心，如圖 2-1。這些區級單位，為了適應環境多元性及其所提供公共服務對象之重疊性，彼此形成互動依賴關係。茲依功能、指揮系統及相互關係分述如下：. y. sit. 政府. n. al. er. io. 民政局. 地政局. ‧. Nat. 新北市. 財政局. Ch. engchi. 環保局. 警察局. i n U. 衛生局. 區公所. v. 人事處. 教育局. 主計處. 戶政事務所. 地政事務所. 稅捐稽徵處. 清潔隊. 警察分局. 衛生所. 集中辦公. 區務中心. 29 所. 9所. 及 9 個分區. 29 分區. 16 分區. 29 所. 中心. 9 分區. 分處. 6 分區. 圖 2-1 新北市政府各區次級系統圖. 9 分區. 資料來源：本研究繪製. 41.