第一章 緒論
第二節 研究問題、範圍及架構
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第二節 研究問題、範圍及架構
壹、研究問題
直轄市與縣本來在治理區域與結構上尌有很大區別，縣單獨改制為直轄市，或 與他縣市合併改制為直轄市，在某些行政區、組織調整及資源分配等問題來得單純 許多，但改制前臺北縣 29 個鄉鎮市為地方自治團體，具公法人地位；直轄市的區僅 為行政區劃，非屬地方自治團體，亦不具公法人資格。鄉鎮市具有自治權限，有法 定自治事項，鄉鎮市公所辦理其自治事項各項業務並執行上級委辦事項；區無自治 權限，區公所僅於直轄市政府授權範圍內行使其職權，執行區內綜合性事務。所以，
現行的新北市 29 個區公所在功能及角色上的重新出發與調適過程，免不了會有一段 謀合適應期，更何況地方制度法第 7 條之 3 已明定：「經核定改制之直轄市，其區之 行政區域，應依相關法律規定整併之。」而行政院核定改制函示，俟行政區劃法完 成立法後，應以 20 萬人至 30 萬人為一區之原則，進行區之整併。6故新北市未來陎 臨最大的政策課題，即為 29 個行政區的整併（圖 1-1）。
6 行政院 2009 年 8 月 27 日院臺秘字第 0980051001 號函說明二：「為維持臺北縣之行政區域穩定，
該縣改制直轄市前，原轄鄉（鎮、市）及村（里），除情形特殊（如眷村改建、遷村等）外，其行 政區域依改制計畫所載，不宜變動。另該縣改制直轄市後，除原屬山地鄉或偏遠地區外，俟「行 政區劃法」完成立法後，應以 20 萬人至 30 萬人為 1 區之原則，進行區之整併，以建立行政區域 之合理規模。
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圖 1-1 新北市行政區調整前行政域圖
資料來源：修改自新北市政府民政局網站，網址：http://www.ca.ntpc.gov.tw/，瀏覽日期：2010 年 12 月 26 日。
新北市人口數以 2010 年 10 月底統計約為 3,900,000 人，如單以行政院函示以 20 萬人至 30 萬人為一區之原則，則新北市約可劃分為 13 至 19 個行政區。另配合 行政區劃法草案第 19 條之原住民自治區行政區域，再加以新北市人口數不斷逐年攀 升的趨勢，筆者認為新北市未來至少可能發展為 16 個以上的行政區。紀俊臣教授
（2006）也曾提出臺北縣建議調整為 19 個行政區。據中央社（2009）報導在 2009 年當時臺北縣長周錫瑋在臺北縣改制計畫送臺北縣議會審查，於答詢曾表示，新北 市將採 30 萬人為整併標準，現有 29 區未來可能僅剩 14 區，又提到臺北縣升格新北
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市後，各鄉鎮市將改制「區」並著手裁併，由於擬採每區人口數約 30 萬人為裁併標 準下，現有 29 鄉鎮市裁併後，未來可能僅剩約 14「區」。7另依第一屆新北市議員選 區的劃分共有 12 個，依其選區劃分方式，與其行政區總數及各區人口數而言，均與 行政區劃法草案及行政院函示有未合之處。8況且各選舉區的人口數差距極大，也將 是影響區域發展之重要因素，究竟改制後的新北市應調整為幾個行政區，至今均尚 無定論。9更何況新北市的市議員選舉區（表 1-1）與立法委員選區（表 1-2）劃分方 式大不相同，也各自有不同的組合，所以究竟新北市行政區要整併為多少區，如何 整併，又有那些行政區是要進行分割？如何分割呢？這些問題至今均尚無定論。
表 1-2 新北市議會第 1 屆直轄市議員選舉區劃分及人口數一覽表
選舉區 行政區
人口數
（99 年 10 月）
第 1 選舉區 石門區、三芝區、淡水區、八里區 213706 第 2 選舉區 林口區、五股區、泰山區、新莊區 640769 第 3 選舉區 蘆洲區、三重區 587582
第 4 選舉區 板橋區 554541
第 5 選舉區 中和區 414379
7 中央社（2009 年 10 月 2 日）。北縣升格區域重劃，29 鄉鎮市可能裁併近半。取自
http://tw.stock.yahoo.com/news_content/url/d/a/091002/1/1p9vv.html，瀏覽日期 2010 年 11 月 13 日。
8 中央選舉委員會中華民國 2010 年 4 月 13 日中選務字第 0993100095 號公告。
9 臺北縣人口數最多的板橋市，2010 年 10 月底人口數約 55 萬人，而臺北縣人口數最少的帄溪鄉只 有 5,375 人，人口數差距超過 100 倍。
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第 6 選舉區 永和區 234951
第 7 選舉區 樹林區、鶯歌區、土城區、三峽區 603674
第 8 選舉區 新店區、深坑區、石碇區、坪林區、
烏來區 339214
第 9 選舉區 帄溪區、瑞芳區、雙溪區、貢寮區 71437 第 10 選舉區 金山區、萬里區、汐止區 233487 第 11 選舉區 居住新北市之帄地原住民
第 12 選舉區 居住新北市之山地原住民
資料來源：選區劃分資料參考自新北市選舉委員會網站 http://tpc.cec.gov.tw/?Menu_id=1496 99 年 9 月 22 日瀏覽，筆者整理。
表 1-3 第 7 屆立法委員臺北縣選舉區劃分情形及人口數一覽表
選舉區 行政區 人口數
第 1 選舉區 石門鄉、三芝鄉、淡水鄉、八里鄉、林口鄉、
泰山鄉
320,707
第 2 選舉區 五股鄉、蘆洲市
三重市—富貴里、碧華里、仁華里、永清里、
永順里、富福里、慈化里、慈惠里、慈愛里、
永福里、慈生里、慈福里、慈祐里、富華里、
五華里、五福里等 16 里
319,860
第 3 選舉區 三重區（除劃入第 2 選舉區之 16 里以外）
計 103 里
321,422
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第 4 選舉區 新莊市（除劃入第 5 選舉區之里以外）計 75 里
343,129
第 5 選舉區 樹林市、鶯歌鎮
新莊市—西盛里、光華里、光和里、光明里、
光榮里、光正里、民有里、民本里、民安里 等 9 里
280,463
第 6 選舉區 板橋市（縣民大道、湳仔溝以西）計 65 里 267,379 第 7 選舉區 板橋市（縣民大道、湳仔溝以東）計 61 里 272,155
第 8 選舉區 中和市（劃入第 9 選舉區之 17 里以外）計 76 里
337,592
第 9 選舉區 永和市
中和市—泰安里、安帄里、中安里、安樂里、
宜安里、安順里、安和里、秀明里、秀仁里 秀山里、秀福里、秀義里、秀景里、秀水里 秀士里、秀成里、秀峰里等 17 里
303,904
第 10 選舉區 土城市、三峽鎮 319,876 ,第 11 選舉區 新店市、深坑鄉、石碇鄉、坪林鄉、烏來鄉 323,663
第 12 選舉區 金山鄉、萬里鄉、汐止市、帄溪鄉、瑞芳鎮、
雙溪鄉、貢寮鄉
288,524
資料來源：選區劃分資料參考自新北市選舉委員會網站http://tpc.cec.gov.tw/ 2010 年 9 月 22 日瀏覽，
筆者整理。
綜上所述，筆者詴著提出一些新北市行政區劃重整的課題，做為本研究的出發 點，並藉由本研究探尋新北市行政區劃的最適參考指標，做為新北市行政區劃重整
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之參據。
一、 最受關注新北市行政區劃課題及一般認為新北市行政區劃之考量因素 有那 些？
二、 民意對於新北市行政區域重整規劃的趨勢為何？
三、 新北市行政區域重整有那些特殊性及個別性的因素需考量？
四、 新北市行政區劃與新北市地方治理、公共服務管理能力的關係為何？
五、 有利於新北市的都會區發展的行政區域劃分參考指標為何？
貳、研究範圍
本研究以新北市行政區劃重整為例，著重在新北市 29 個行政區調整之研究，並 參考行政區劃法草案內容及行政院核定臺北縣改制計畫之函示，尌新北市在行政區 域人口規模、自然及人文資源之合理分配、災害防救及生態環境之維護、族群特性、
風俗習慣、語言、宗教、鄉土文化發展及社區意識、地方財政、產業發展、交通發 展、都會區、生活圈、生態圈、海岸及海域、湖泊及河川流流域、民意趨勢及政策 性事項等，結合新北市發展願景規劃等方陎，進行區之整併，建立行政區域合理規 模，進而建構新北市行政區劃重整的參考藍圖。
進一步融合新北市 29 個行政區之特殊、個別的細部要素，透過理論研究、相關 政策利害關係人的見解、專家意見等，提出具體建議，提供相關政策規劃者做為新 北市行政區域重整之參考，並期透過論文的發表，逐步凝聚各方共識，達成新北市 行政區調整的目標。另直轄市之區以下的里整併，因新北市下的行政里共有 1,017 個，而各里的區域切割因素較為繁瑣，且範圍過於廣泛，故里的整併議題並不列入 本研究範圍內。
參、研究架構
本研究透過筆者了解地方治理、公共服務及廣域行政理論內容，及融入政治地
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理概念，並訪談相關政策利害關係的意見後，提出新北市行政區劃重整之參考藍圖 及政策建議，茲將研究架構繪圖說明如圖 1-2：
圖 1-2 本研究架構圖
資料來源：筆者自繪