未來行政院組改時程與進度分析

本章透過表 1-3 所界定之分類架構，依序分析三種類別之中央部會與臺北市 政府各機關之業務對口關係。由於行政院組織改造不但仍持續進行中，改革之方 案也仍持續動態變化。舉例來說，在期中報告繳交前，被列為第二種樣態的財政 部，由於工程界的爭取，因此行政院在財政部組織法已經通過的情況下，仍決定 同意公共工程採購業務未來將改由交通及建設部主導；在本研究進行期末口頭報 告前，更出現原本將移到交通及建設部之營建署將留在內政部、農業部爭取留下 原本將移到環境資源部之林務局、以及氣象局未來歸屬妾身未明等爭議（管婺媛

107

等，2013），甚至行政院長陳冲公開宣示將「嚴辦」私下向立法委員遊說者（謝 佳珍，2013）。由於行政院組織改造之發展方向仍充滿不確定性，因此本節從法 制面著手，希望能夠從程序面分析未來行政院因應立法院審議組改法案的不同情 形，所可能採取的因應作為，據此強化對於未來行政院組改發展的掌握。

為研判未來行政院組織改造可能推動的方向，有幾個變數必須納入分析。首 先，各機關在組改過程所衍生之功能業務與組織調整、財產接管、預決算處理、

員額移撥以及權益保障等事項處理，係依據行政院功能業務與組織調整暫行條例

（以下稱暫行條例）的規定辦理，但是該法第 21 條規定該法施行至 2014 年 12 月 31 日止，由於行政院組織改造理論上應該必須在暫行條例落日前完成，因此 2014 年 12 月 31 日便成為研判未來發展一個重要的時間點。

其次，依據行政院功能業務與組織調整暫行條例第二條第二項的規定，行政 院各機關以新的組織型態上路前，若該機關之組織法規未完成立法，可以先行訂 定暫行組織規程，作為新機關運作的暫時性法源。據此，行政院會不會在部分機 關組織法案遲遲無法完成立法的情況下，決定先以暫行組織規程的方式先讓行政 院各機關的新組織上路，便是第二個必須考量之議題點。基於上述兩項變數，本 節以下提出三種行政院組改未來可能發展之方向，並且進行分析。

壹、2014 年 6 月立法院第八屆第三會期結束前完成所有組織法立法

由於暫行條例落日的時間點落在 2014 年 12 月 31 日，基於本研究訪談發現 組織法通過後，大約仍需半年的時間完成上路的準備工作，因此若行政院希望能 在暫行條例落日前完成行政院組織改造，把時程往前推，便必須在立法院第八屆 第三會期完成所有待審機關組織法的立法工作，亦即我們可以預期，行政院在下 個會期會加大在國會推動各機關組織法的力道，而這也就讓我們不難理解陳冲院 長將「嚴辦」私下向立法委員遊說者，希望盡可能降低推動組織法立法的複雜度 與變數。然而，從過去公共工程採購業務與營建署歸屬改變的經驗來看，各方利

108

害關係人仍會在第八屆第三會期推動符合期望之方案，因此遊說的力道不但不會 減弱，反而可能已經必須進入決戰點兒提高，因此，各機關組織法是否能夠在第 八屆第三會期順利完成立法，關鍵應該還是執政黨領導者的意志，以及透過國民 黨立法院黨團以過半之優勢完成立法的決心。

貳、透過暫行組織規程先行上路

若是行政院各機關組織法仍無法全部於立法院第八屆第三會期完成立法，顯 示這些尚未通過的機關組織法，可能存在的爭議較大，需要較多時間協調與凝聚 共識，在這樣的情況下，基於民眾望治心切，避免因為組織改造的不確定性而過 度耗損行政能量，進而影響組改綜效的發揮，因此可能決定依據暫行條例的規 定，發布暫行組織規程先讓各機關上路，後續再努力完成組織法的立法程序。若 是行政院決定才用此項方案，可能的時間點應會落在立法院第八屆第三會期結束 後，考量最後可能仍會以延會或臨時會的方式進行最後的努力，因此研判若是決 定以暫行組織規程的方式先上路，宣布的時間點應會落在 2013 年的 7 月後。

雖然目前已有行政院三級機關是依據暫行組織規程先行上路，如教育部所屬 之青年發展署，但是尚未有部會層級之機關以暫行組織規程方式上路的先例。由 於部會組織法的通過，代表著該部會的大架構已經確認，因此所屬三級機關在立 法尚未完成、但部會又上路在即的情況下，先以暫行組織規程的方式上路較有其 立論依據。反過來說，部會之機關組織法尚未完成立法，即代表了該組織法仍有 爭議尚未解決，因此，若是行政院決定部會層級機關也先以暫行組織規程的方式 先行上路，將反而可能會引發立法院的反彈，進而決定審議屬於行政命令位階而 僅需備查之暫行組織規程，徒增後續組織法立法之變數。

此外，若是以暫行組織規程的方式先行完成組織改造，因為是以暫行條例為 法源，因此也同時面臨了將必須配套，透過修法的方式延長暫行條例的適用。雖 然過去精省時期之臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例，也曾將施行的期

109

限，從 2000 年 12 月 31 日延長至 2005 年 12 月 31 日，但是畢竟延長暫行條例的 適用，必須經由立法院修法才能實現，而立法院在組織法無法凝聚共識的情況 下，是否願意在賦予組織暫行規程法源的邏輯下，延長暫行條例的適用，研判有 其困難度。

參、繼續延長暫行條例落日期間，並採先通過先上路的逐步推動方式

第三種可能之發展方向，即是維持目前「先通過先上路」的基調，繼續推動 行政院之組織改造。若欲採取此種途徑，其配套措施，僅需依照精省時期臺灣省 政府功能業務與組織調整暫行條例延長適用之作法，援例延長暫行條例之施行期 限。和以賦予暫行組織規程法源為前提而延長相較，在維繫「先通過先上路」基 調下延長暫行條例的適用，其爭議性應相對較低，且是現階段在無法完成所有機 關組織法之立法程序的情況下，不得不然之作法。

在本報告完成期末報告修改的過程中，本章第二節所列之財政部、教育部與 國防部皆已完成上路，其中，國防部之組織法才於 2012 年 11 月 23 日通過，研 究團隊提出期末報告初稿前也尚未公布上路日期，在計入半年的準備期後，研究 團隊原本也不預期會於結案報告提出前上路，直到最後修改時進行確認組改進度 時才發現國防部已經上路，而類似的例子，都一再凸顯出行政院組改發展之不確 定性，而從研究者或是地方政府的角度去追蹤行政院組改之進度與發展，也因此 有其一定之難度。本節從法制面針對未來行政院組織改造之發展進行分析，並且 從暫行條例訂於 2013 年 12 月 31 日廢止，推論在 2013 年行政院組織改造可能出 現的三種發展方向，並且嘗試從行政院的角度出發，分析三種方向之利弊得失與 各種決策時須考量之議題，希望能據此更有能力掌握行政院組改之發展。

110