行政院組織改造對於臺北市政府之啟示

我國中央政府再造之思維隨著當前的政治、經濟、社會結構特質及發展狀況 逐漸成型。本次中央政府改造，可以視為我國第三波之政府改造，而其焦點則聚 焦在行政院組織之改造（吳再居，2004：40），其中較值得注意者，包括釐清 3 類機關功能使各司其職、設置政策規劃單位、以及整併輔助機關。

首先，本次行政院組織改造最早期的構想是，一方面將人事與主計等功能提 升至行政院本部，並增設資訊長和法制長，讓行政院更直接掌握核心管理事項 外，更重要的是，重新配合政府治理的策略方向和需求，規劃和建置以「部」為 主體的新組織架構，並透過釐清 3 大類行政院二級機關名稱與功能，政策運作得 以更為順暢，避免因為疊床架屋而弱化政府的效能（施能傑，2005：92）。新的

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組體系是由「部」、「委員會」與「獨立機關」等 3 大類機關所構成，各類組織之 職能角色列舉如下（施能傑，2005：93）：

1. 部：直接提供民眾服務和管制，或直接協助地方政府的組織，每一個部都必 須負責一項或一項以上政策的規劃、執行和評估；

2. 委員會：協助行政院院長對於各部的政策事項和政府整體性管理事項，提供 統合性的規劃、審議、協調和評估的功能。委員會原則上不直接負責對民眾 或地方政府的政策或計畫之執行；

3. 獨立（管制）機關：專門處理決策上需要高度專業、去政治化或亟需顧及政 治與社會之多元價值的公共事務，並須獨立超然行使職權。獨立機關雖然仍 屬行政院體系的組織，但卻不是行政院內閣的一環，以強化其真正的獨立性。

上述架構基本上已成為中央行政機關組織基準法（簡稱基準法）的條文或條 文背後精神，因此，未來中央政府與地方政府在業務上會產生對應關係者，應以

「部」為主和「獨立機關」為輔，而委員會原則上不直接負責對地方政府的政策 或計畫之執行。這種行政組織設計的分類構想，台北市政府也應該可以仔細思 考，即：（1）市政府組織必須以局為主體，（2）管理性幕僚組織和純政策規劃統 合協調組織，應否考慮更大整合或放入市政府本身（市長、副市長辦公室），而 非一定要單獨以機關型態設置，（3）市政府如確實有需要因應某些少數特殊性業 務，在市政府下另設立獨立管制機關，強調其裁決或調查等決定的高度專業技術 性和去政黨政治影響性。

不過，陳朝建（2011）所界定之對應關係中，行政院之部分委員會業務亦出 現與臺北市政府機關之對應關係，特別是如客家委員會與原住民委員會等具有業 務統合性質之委員會，便與地方政府存在較強之業務對應關係。出現這樣的落 差，主要是由於 2009 年新提出並已修正立法通過的行政院組織法，其組織設計

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模式和基準法已有差距，最大差異就是許多委員會同時負責實際執行性業務，所 以，未來市政府事實上也同樣會和行政院委員會發生業務上的關連性。此外，目 前通過的行政院組織法也捨棄原來規劃的行政院四長制度（主計長、人事長、資 訊長和法制長），維持原來人事和主計體系單獨設置機關的模式，並改增用「總 處」此一基準法中沒有的名稱。

行政院組改的第二個法制上特點是，基準法上採用數量上限管制的立法模 式，不僅是分別設定二級機關中三類型機關的數量上限，對於三級機關數量也設 定上限。同時，對於每個機關內部一級單位數也訂有上限區間的數量。數量管制 模式所欲傳遞主要精神就是組織規模化與精簡，以及有利於管理上有效控制幅度

（span of control），藉此能讓組織水平分化之餘同時兼顧整合的需要。採用立法 剛性方式這是其他國家較少見的，也是國內首次採用的先例，隨後內政部根據地 方制度法制訂的地方行政機關組織準則也循此模式，對地方政府所屬一級行政組 織採用總量管制模式。不過，準則並未設定第二層及組織的數量，不似基準法要 求各部三級機關數量需相當精簡，避免部過於「空洞化」喪失其策略領導能力。

台北市政府目前一級組織數量已逼近總量上限，雖然仍有空間，不過，組改對二 級和三級機關數量設限原則的背後精神，應該才是台北市政府未來進行組織改造 時要真正思考的，即重視組織規模化和精簡，強調一級組織對市政施政策略的核 心關聯性等，在這個原則下，局處總數離上限愈遠可能愈是值得追求的設計模 式，局處下所屬機關與機構數量也應該循類似的原理精神設計之。

第三，行政院組改和基準法首次在部會層級下賦予可採用「行政法人」的新 型組織，行政法人法已於 2011 年 4 月 8 日完成立法，使得我國中央政府行政法 人化之推動，在取得通則性之法源依據後，未來將成為我國政府機關希望增加用 人與財務彈性時，所可能採用的組織形式。過去，行政院各部會採用兩類非行政 組織模式（即法律屬性為民間團體）協助政府推動重要的公共服務，一是採用立 法方式設置公設財團法人，如工研院、海基會、資策會、國家文藝基金會、公共

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電視等等，另外更多的是捐補助設置一般性的財團法人或基金會。

行政法人是行政機關和行政機關以外的新增設置的組織選項，其係為執行特 定公共任務，以法律設置之具有公法性質的法人，將所涉公權力行使程度較低，

但又不宜交由民間辦理之公共任務，交由行政法人來處理（陳昭欽，2009：89；

黃榮志、陳瑋玲，2012：73；朱宗慶，2009：23），希望獲得制度鬆綁，以及引 進營運彈性（朱宗慶，2009：23）。基準法通過後，行政院教育部下先行設置國 立中正文化中心行政法人，行政法人法通過後，後續也開始規劃推動國家中山科 學院（國防部）、國家訓練運動中心（教育部）、國家表演藝術中心（文化部）、 臺灣電影文化中心（文化部）與國家災害防救科技中心（科技部）之行政法人化。

在上述趨勢下，針對特定公共任務引進行政法人之組織形式，也成為了臺北市政 府未來希望進一步提升施政績效所可以考慮的途徑之一。

再者，本次行政院組織改造的另外一項特色，是強化以中央二級機關（部會）

為核心的組織運作模式，具體的作法方向有兩項。一則不希望部之下設置過多的 三級機關或機構（所以採總量管制），也避免法律和政策事項是全由三級機關負 責研擬。此外，希望各部會本身有更佳能力扮演該部整體的策略管理和政策領導 角色，引導部本身和所屬機關體系共同整合完成主要施政目標，因此行政院研考 會期待各部能盡量設立「綜合規劃司（處）」業務單位，負責部會之政策規劃、

執行、評估及考核等業務，增進整體政策效能（蘇彩足、方凱弘，2010：36）。

更深層地說，綜合規劃司的角色不應該是目前「研考」與「綜合彙整」而已，更 要積極地扮演從核心政策的前瞻性規劃、政策績效管理、政策評估和統計分析 等，這是市政府如果要強化市政府本身和各局處的政策規劃能力時，應該清楚掌 握的重點。為期這項重要功能的有效落實，單獨設置專業務組或科或許是個選 項，但更重要的是需要確保負責該領域功能的主管之政治性位階要高於內部一級 單位之上，例如由市長或副市長（局長或副局長）辦公室負責就是另一個選項。

最後，本次行政院組織改造也重新針對幕僚單位的角色與組織進行檢視。黃

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榮志與陳亮吟（2005：79-81）指出，幕僚單位在現代化國家政府組織中的重要 性雖然日益增加，但是由於資訊科技的進步，許多行政業務流程可以透過科技技 術的運用進行簡化，也使得幕僚單位的角色與組織必須轉化，朝向幕僚單位與人 力精簡的方向改革。由於中央行政機關組織基準法第 34 條規定，行政院及各級 機關之輔助單位不得超過 6 個處室，因此，行政院二級機關及其所屬機關也開始 進行幕僚單位的整併，以符合基準法的規定。不過，由於現代化管理所重視的幕 僚機制已有很大變化，絕非傳統的人事和主計為主體而已，資訊科技和法制評估 等更與民眾服務的效能更息息相關，兩者的策略領航和設計工作也不宜大量委 外，這是市政府可以更納入考量的重點。

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附錄

附錄一、期中報告審查會會議紀錄

臺北市政府研究發展考核委員會 101 年度委託研究案

「因應行政院組織改造及重大政策調整，臺北市政府組織及功能調整之研究」

期中報告審查會會議紀錄

一、時間：101 年 9 月 17 日（星期一）上午 9 時 30 分 二、地點：市政大樓南區 1201 會議室

三、主席：黃副主任委員銘材 四、出（列）席人員：

學者專家：

臺北大學公共行政暨政策學系 吳秀光教授 行政院研究發展考核委員會 吳怡銘科長 銘傳大學公共事務學系 陳朝建教授 東吳大學政治學系 陳立剛教授 研究團隊：

計畫主持人 政治大學公共行政學系 施能傑教授 協同主持人 世新大學行政管理學系 方凱弘教授 協同主持人 淡江大學公共行政學系 曾冠球教授 市府單位：

臺北市政府人事處 蘇青雲專門委員

臺北市政府研究發展考核委員會 綜合計畫室 林德芳企劃師 臺北市政府研究發展考核委員會 研究發展組 紀組長素菁 臺北市政府研究發展考核委員會 研究發展組 李研究員懿芳

五、主席致詞： （略）

六、計畫主持人報告：（略）

七、討論與建議：

臺北大學公共行政暨政策學系 吳秀光教授

1. 建議研究團隊可以就業務對口尚未明確的部分，進一步思考及探討，因 為通常尚未明確部分也容易是問題所在；另外也可以就幾個特別的情 境，例如救災，去做幾個比較重大的推論，思考組改後的對口關係，會