臺北市政府推動行政法人化議題分析

中央在行政法人法通過後，業已開始進行另一波行政法人化之推動工作，加 上中正文化中心行政法人化後，也已經累積一定之經驗。因此，臺北市政府也可 以開始思考，是否行政法人的組織型態可以適用於市府特定之單位，以提高這些 單位的績效。在這樣的思考下，研究團隊以召開座談會的方式，針對臺北市政府 若欲推動行政法人化，在法制面、組織面、業務面以及流程面所可能遭遇到之議 題進行分析。

壹、背景問題

「行政法人化」為我國中央政府組織改造「去任務化」、「地方化」、「行政法 人化」與「委外化」之四化策略之一，希望藉此提升公部門的營運效能、運作彈 性及服務品質、避免出現成立財團法人所可能衍生的問題、強化經營責任及成本 效益，以及開放多元參與公共服務等（朱宗慶，2009：23）。然而，我國中央行 政機關行政法人化之推動，在 2004 年 1 月完成「國立中正文化中心設置條例」

之立法程序，並於同年 3 月 1 日完成國立中正文化中心改制行政法人。

中正文化中心改制後，上路之初運作並非一帆風順，由建置之初董事長與藝 術總監「雙頭馬車」、兩廳院與監督機關教育部「運作扞格」、監察人審查報告鬧 雙胞，以及「歌聲魅影」超級經紀（劉宗德，2009：53），隨後又因為「行政法 人法」之立法延宕，而使我國中央推動行政法人化的進程陷入停滯的情況，直到

「行政法人法」於 2011 年 4 月 8 日完成立法，而我國行政法人化之推動，終於

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取得通則性之法源，也進入了一個新的階段。

所謂行政法人係為執行特定公共任務，以法律設置之具有公法性質的法人，

希望藉由法律的創設，在傳統行政機關之外，成立公法性質的法人，讓不適合由 行政機關來推動的公共任務由行政法人來處理，一方面可以引進企業經營精神，

使業務推行更專業化及有效能，另一方面政府仍可確保這些公共任務之實施（陳 昭欽，2009：89），換句話說，「獲得制度鬆綁，以及引進營運彈性」即為在公部 門組織中引進行政法人型態的主要目的（朱宗慶，2009：23），陳郁庭（2011：

30）更明確指出，改制行政法人後公部門機關在人事或經費的運用上會更有彈 性。基此，黃朝盟、蕭全政（2011：88）將行政法人制度的優點及特性歸納為：

1.融合公、私部門的優點及特性；2.增加用人彈性，鬆綁現行行政機關人事制度 及 3.適度鬆綁政府會計制度和採購限制。

「行政法人」之建置原則，包括機關具有專業需求或須強化成本效益及經營 效能；不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦；以及所涉公權力行使程度較 低（黃榮志、陳瑋玲，2012：73；朱宗慶，2009：23）。基此，臺北市政府因應 中央政府組織改造而思考臺北市政府組織調整議題，也可將行政法人化納入組織 改造的選項，提高特定市府機關之營運彈性與運作效能，而衛生局所屬之臺北市 立聯合醫院，目前仍持續針對轉制行政法人進行評估，而文化局未來將成立之臺 北藝術中心，也曾評估以行政法人之組織形式成立。研究團隊以下不擬針對特定 市府機關之行政法人化進行評估與建議，而是希望從法制面、組織面、業務面以 及流程面分析國立中正文化中心改制的經驗，以及行政法人法通過後，地方政府 設置行政法人所必須思考之議題。

貳、執行問題 一、法制面

就法制面而言，臺北市政府所屬單位，希望改制行政法人或以行政法人之組

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織型態設置時，需將下列三點議題納入考量。

（一）組織定位與轉制行政法人之相關性

根據中央行政機關組織基準法（以下稱基準法）第 2 條，所謂「機關」，為 就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令（以下簡稱組 織法規）設立，行使公權力之組織。」由於行政法人所執行之業務，皆為涉公權 力行使程度較低者，因此在基準法所稱之「機關」，理論上將不適合改制行政法 人。基準法第 16 條另規定：「機關於其組織法規規定之權限、職掌範圍內，得設 附屬之實（試）驗、檢驗、研究、文教、醫療、社福、矯正、收容、訓練等機構。」

由於「機構」所執行之業務，事涉公權力行使之程度較低，因此市府組織中，其 定位符合基準法中所稱之「機構」，理論上才較為適合改制為行政法人。唯行政 法人法第 21 條提及「行政法人由政府機關或機構改制成立者…」，顯示行政法人 法並沒有明確規範僅有機構才可以改制行政法人，但就業務屬性來看，機構改制 行政法人仍較機關適當。

此外，組織定位為公設財團法人者，亦有改制成為行政法人之可能性。然而，

從機構改制行政法人，代表著賦予該組織更大的彈性與自主權，以追求組織績效 的提升，但是若從公設財團法人改制為行政法人，卻反而意味著更高的行政控制 與立法監督，進行改制規劃時應予注意。

（二）行政法人設置之法源

根據行政法人法第 2 條的規定，行政法人為需依法律設立之公法人，也因 此，地方自治團體所設立之行政法人，也應依據中央行政法人法的精神，採取「法 人法律創設主義」。據此，行政法人之設置，首先應是所欲設置之行政法人的層 級，修改臺北市政府組織自治條例，或者是各局、處、委員會之組織規程，增列 所欲設立之行政法人。其次，再透過自治條例賦予該行政法人設立之法源，如訂

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定臺北市某某某行政法人自治條例。

（三）議會監督之密度

由於需以修訂自治條例為手段提供設置行政法人所需之法源，因此議會在審 議相關自治條例的過程中，也會針對行政法人的設置、定位與組織表示意見。本 研究焦點團體座談一位受訪者指出，由於行政法人之設置，將有可能減弱議會對 於市政的監督，因此議會對於未來每年度市府所需持續挹注之財源、行政法人採 取董（理）事會或首長制、以及行政法人代表人是否需到議會備詢等，均可能在 審議相關自治條例或組織規程時表示意見，而這些議題也將影響行政法人設立 後，市府以及議會對於該行政法人的監督密度。

二、組織面

針對組織面而言，推動行政法人化過程中，須注意的議題包括行政法人治理 組織之設計，以及單一法人下單一或多館之組織設計等兩項議題，以下分述之。

（一）治理組織之設計

根據行政法人法第 5 條的規定，行政法人應設董（理）事會，但得視其組織 規模或任務特性之需要，不設董（理）事會，置首長一人。根據上述規定，行政 法人治理組織之設計，可以採用董（理）事會制，亦可採用首長制。若採首長制，

市府及其該行政法人之目的事業主管局、處、委員會，對於該行政法人之監督密 度將較為嚴密；反之，若採取董（理）事會制，則該行政法人在業務推動上，將 有較強之獨立性。此外，本研究座談會的一位參與者更指出，由於理事會的組成，

通常會有機關代表，因此若採理事會制，則該行政法人的獨立性會比較低；但若 採董事會制，則行政法人的獨立性會比較強。

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（二）行政法人組織設計之彈性

國立中正文化中心改制行政法人之經驗，使得我國行政法人之設計，大多採 取「一法人一館」之設計模式。然而，由於改制行政法人，最重要的目的之一，

便是希望引進彈性而提高組織運作的績效，因此在本研究所舉辦之座談會中，也 有參與者提到行政法人在組織設計上，也可以採取彈性思維，包括「一法人多館」

的組織形式以及透過行政法人之組織形式推動臨時性市府之業務。

首先，除了較常見之「一法人一館」，行政法人亦可以由多個場館與機構所 組成，針對各個場館與機構的組織決策與資源進行整合，由行政法人的董（理）

事會或是首長負責各場館與機構營運方向的決策以及資源的配置，但是各場館與 機構仍各自推動原本之業務。透過「一法人多館」的組織設計，在原本各場館與 機構之上設置整合性質之管理組織，一方面可以減少設置多個行政法人所需耗費 之行政成本，而在另一方面，也可以在單一行政法人的框架下，增加各個場館組 織設置之彈性。舉例來說，假設希望將部分臺北市推動觀光與文化業務之機關行 政法人化，則可以設置一個「臺北市觀光及文化法人」，並將規劃進行法人化之 場館與機構一起納入該觀光與文化法人下管理。

此外，在全球化的時代下，臺北市政府面對快速變遷的環境，必須更有彈性 地因應外在環境的變化採取因應的作為。因此，在上述「一法人多館」的組織設 計下，針對部分臨時性、且公權力行使程度較低的業務，也可以透過成立臨時性 的組織，並且透過修訂行政法人組織自治條例的方式，將其納入行政法人的組織 中，讓該項業務可以透過行政法人的組織順利推動，而不修訂市府之組織自治條 例或局、處、委員會之組織規程。

三、業務面

就業務面而言，行政法人的組織型態讓公部門組織得以享有更多的彈性推動 其業務，而非著眼於公部門人員的精簡及財務壓力的舒緩。本研究座談會的一位

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參與者就指出，以中正文化中心為例，在臺灣目前的環境下，表演藝術獲利的空 間其實不大，特別在扶持表演藝術團隊、支持新創作的時候，票房大多比較差。

參與者就指出，以中正文化中心為例，在臺灣目前的環境下，表演藝術獲利的空 間其實不大，特別在扶持表演藝術團隊、支持新創作的時候，票房大多比較差。