因應行政院組織改造及重大政策調整，臺北市政府組織及功能調整之研究

市政專題研究報告 386 輯

「因應行政院組織改造及重大政策調整，臺

北市政府組織及功能調整之研究」

受託單位：國立政治大學公共行政學系

研究主持人：施能傑教授

協同主持人：方凱弘教授、曾冠球教授

臺北市政府研究發展考核委員會委託

中華民國 101 年 12 月

市政專題研究報告 386 輯

「因應行政院組織改造及重大政策調整，臺

北市政府組織及功能調整之研究」

受託單位：國立政治大學公共行政學系

研究主持人：施能傑教授

協同主持人：方凱弘教授、曾冠球教授

臺北市政府研究發展考核委員會委託

中華民國 101 年 12 月

I

目 錄

目 錄 ... I

表目錄 ... III

圖目錄 ... V

摘要 ... VII

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景... 1 第二節 研究目的... 2 第三節 研究設計... 4

第二章 文獻與次級資料分析 ... 10

第一節 臺北市政府組織及其沿革... 10 第二節 臺北市政府組織調整之考量因素... 14 第三節 行政院組織改造之業務調整分析... 23 第四節 行政院組織改造進度追蹤與分析... 27

第三章 中央部會業務對口單位分析 ... 31

第一節 已立法並發布處務規程之部會... 31 第二節 已立法但尚未發布處務規程之部會... 52 第三節 尚未完成立法之部會... 65 第四節 未來行政院組改時程與進度分析... 106

第四章 行政院組織改造重大政策調整議題分析 ... 110

第一節 行政院成立性別平等處之組織因應策略... 110 第二節 臺北市政府進行幼托整合經驗分析... 114 第三節 臺北市政府推動行政法人化議題分析... 120 第四節 臺北市政府推動機關委外議題分析... 127

第伍章 結論與建議 ... 136

第一節 研究發現... 136 第二節 研究建議... 141 第三節 行政院組織改造對於臺北市政府之啟示... 149

II

附錄 ... 154

附錄一、期中報告審查會會議紀錄... 154 附錄二、期末報告審查會會議紀錄... 164 附錄三、「行政院性平處成立後市府組織因應策略與方向」會議紀錄... 177 附錄四、「行政院文化部成立後市府組織因應策略與方向」會議紀錄... 183 附錄五、「因應行政院組改幼托整合專題」座談會會議紀錄（社會局）.. 185 附錄六、「因應行政院組改幼托整合專題」座談會會議紀錄（教育局）.. 192 附錄七、因應行政院組改行政法人專題會議紀錄... 198 附錄八、因應行政院組改委外專題會議紀錄... 204 附錄九、組織法尚未通過之部會組改情形回覆... 215

參考書目 ... 220

III

表目錄

表 1-1、深度訪談與焦點團體座談會之召開情形 ... 6 表 1-2、臺北市政府各機關業務對口座談會 ... 7 表 1-3、中央部會組改進度樣態及對於研究產生之影響 ... 9 表 2-1、臺北市政府組織結構歷次調整情形一覽表 ... 12 表 2-2、臺北市各局處與行政院部會對應關係表 ... 21 表 2-3、科技部、國家發展委員會、大陸委員會與海洋委員會業務調整表 ... 25 表 2-4、行政院組織改造業務區塊調整對照表 ... 26 表 2-5、已完成立法及發布處務規程之中央部會一覽表 ... 27 表 2-6、組織法通過但尚未發布處務規程之中央部會一覽表 ... 29 表 2-7、組織法尚未通過之中央部會一覽表 ... 30 表 3-1、文化部與市府機關業務對口關係表 ... 33 表 3-2、法務部與市府機關業務對口關係表 ... 36 表 3-3、客家委員會與市府機關業務對口關係表 ... 39 表 3-4、行政院主計總處與市府機關業務對口關係表 ... 41 表 3-5、行政院人事行政總處與市府機關業務對口關係表 ... 43 表 3-6、財政部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 54 表 3-7、財政部三級機關與市府機關業務對口關係表 ... 55 表 3-8、教育部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 59 表 3-9、教育部三級機關(構)與市府局處之業務對口關係表 ... 61 表 3-10、國防部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 64 表 3-11、內政部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 68 表 3-12、內政部三級機關(構)與市府局處之業務對口關係表 ... 70 表 3-13、經濟及能源部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 72 表 3-14、經濟及能源部三級機關(構)與市府機關業務對口關係表 ... 74 表 3-15、交通及建設部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 76 表 3-16、交通及建設部三級機關(構)與市府局處之業務對口關係表 ... 78 表 3-17、勞動部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 80 表 3-18、勞動部三級機關(構)與市府局處之業務對口關係表 ... 82 表 3-19、衛生福利部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 85 表 3-20、衛生福利部三級機關(構)與市府機關業務對口關係表 ... 86 表 3-21、環境資源部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 88 表 3-22、環境資源部三級機關(構)與市府機關業務對口關係表 ... 91 表 3-23、國家發展委員會業務與市府機關業務對口關係表 ... 93 表 3-24、國家發展委員會三級機關與市府機關業務對口關係表 ... 95 表 3-25、農業部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 97

IV

表 3-26、農業部所屬機關(構)與市府局處之業務對口關係表 ... 98 表 3-27、原住民族委員會部本部業務與市府機關業務對口關係表 ... 101 表 3-28、中央各部會主要業務對口機關彙整表 ... 106

V

圖目錄

圖 2-1、臺北市政府組織架構圖 ... 11 圖 2-2、組改後行政院新組織架構圖 ... 24 圖 3-1、文化部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 32 圖 3-2、文化部業務單位與市府文化局業務對口關係圖 ... 34 圖 3-3、文化部業務單位與文化局以外之市府機關業務對口關係圖 ... 34 圖 3-4、文化部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 35 圖 3-5、法務部業務單位及三級機關(構)組織架構圖... 36 圖 3-6、法務部業務單位與市府機關業務對口關係圖 ... 37 圖 3-7、法務部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 38 圖 3-8、客家委員會業務單位組織架構圖 ... 39 圖 3-9、客家委員會業務單位與市府機關業務對口關係圖 ... 40 圖 3-10、行政院主計總處業務單位組織架構圖 ... 41 圖 3-11、行政院主計總處業務單位與市府機關業務對口關係圖 ... 42 圖 3-12、行政院人事行政總處業務單位及三級機構組織架構圖 ... 43 圖 3-13、行政院人事行政總處業務單位與市府機關業務對口關係圖 ... 44 圖 3-14、行政院人事行政總處三級機構與市府機關業務對口關係圖 ... 44 圖 3-15、外交部業務單位及所屬三級機關(構)織架構圖... 45 圖 3-16、僑務委員會業務單位組織架構圖 ... 46 圖 3-17、金融監督管理委員會業務單位及所屬三級機關架構圖 ... 47 圖 3-18、中央選舉委員會業務單位及所屬三級機關架構圖 ... 48 圖 3-19、公平交易委員會業務單位組織架構圖 ... 49 圖 3-20、國家通訊傳播委員會業務單位組織架構圖 ... 50 圖 3-21、中央銀行業務單位組織架構圖 ... 51 圖 3-22、國立故宮博物院業務單位組織架構圖 ... 52 圖 3-23、財政部業務單位與三級機關組織架構圖 ... 53 圖 3-24、財政部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 55 圖 3-25、財政部三級機關與市府機關業務對口關係圖 ... 56 圖 3-26、教育部業務單位與三級機關(構)組織架構圖 ... 58 圖 3-27、教育部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 60 圖 3-28、教育部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 62 圖 3-29、國防部業務單位與三級機關組織架構圖 ... 63 圖 3-30、國防部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 65 圖 3-31、內政部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 67 圖 3-32、內政部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 69 圖 3-33、內政部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 70

VI 圖 3-34、經濟及能源部業務單位與三級機關(構)組織架構圖 ... 71 圖 3-35、經濟及能源部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 73 圖 3-36、經濟及能源部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 74 圖 3-37、交通及建設部業務單位與三級機關(構)組織架構圖 ... 75 圖 3-38、交通及建設部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 77 圖 3-39、交通及建設部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 79 圖 3-40、勞動部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 80 圖 3-41、勞動部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 81 圖 3-42、勞動部所屬機關(構)與市府局處之業務對口關係圖... 83 圖 3-43、衛生福利部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 84 圖 3-44、衛生福利部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 86 圖 3-45、衛生福利部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 87 圖 3-46、環境資源部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 88 圖 3-47、環境資源部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 90 圖 3-48、環境資源部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 92 圖 3-49、國家發展委員會業務單位與三級機關組織架構圖 ... 93 圖 3-50、國家發展委員會業務與市府機關業務對口關係圖 ... 94 圖 3-51、國家發展委員會三級機關與市府機關業務對口關係圖 ... 95 圖 3-52、農業部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 96 圖 3-53、農業部部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 98 圖 3-54、農業部三級機關(構)與市府機關業務對口關係圖... 99 圖 3-55、海洋委員會業務單位與三級機關組織架構圖 ... 100 圖 3-56、原住民族委員會業務單位組織架構圖 ... 101 圖 3-57、原住民族委員會部本部業務與市府機關業務對口關係圖 ... 102 圖 3-58、大陸委員會業務單位組織架構圖 ... 103 圖 3-59、科技部業務單位與三級機關(構)組織架構圖... 104 圖 3-60、國軍退除役官兵輔導委員會業務單位與三級機構組織架構圖 ... 105

VII

摘要

關鍵字：組織改造、政府再造、地方政府、地方自治、府際關係 一、研究緣起 隨著行政院組織改造的進行，行政院及其所屬機關各項業務之主管機關也可 能發生變動，為維持府際間溝通與聯絡管道的暢通，臺北市政府雖為地方自治團 體，但仍必須針對府際業務的窗口重新確認，確保業務得以順利推動。本研究希 望能動態掌握中央政府組織改造之最新發展，釐清臺北市政府各局處與各部會局 處及其所屬三級機關（構）之業務對口關係，並且進一步在行政院組織改造的系 絡下，從性別平等、幼托整合、行政法人以及機關委外等四項議題切入，檢視這 些政策議題的發展，對於臺北市政府組織所可能產生的影響，並作因應對策之研 擬。 二、研究方法與流程 行政院組織改造仍持續進行動態調整中，本研究除透過既有文獻資料，進行 回顧與分析外，亦透過深度訪談以及市政府局處間之焦點座談會，釐清臺北市政 府所屬機關與中央部會間之業務對口關係。此外，針對行政院性別平等處成立、 幼托整合、行政法人化與機關委外等重大議題，本研究亦透過焦點座談會，邀集 學者專家以及市府各業務相關之局處進行討論。 三、研究結果 針對行政院組織改造，本研究發現，行政院組織改造不僅持續進行中，且其 改造方案仍持續變動，在目前行政院採取分批完成立法、分階段施行的情況下， 依據「組織法通過與否」以及「處務規程發布與否」將各部會之組改進度分為三 種樣態並進行分析，為現階段理解行政院組織改造之最佳方式。其次，針對四項

VIII 重大議題，本研究發現，市府新增一級機關之空間已屬有限，因此性平組織的設 計應聚焦於溝通協調能力的強化；在幼托整合的過程中，則出現了機關間人力移 撥失衡以及專業認知分歧的現象；就行政法人化而言，需確認法人化係以組織績 效提升為目標，且須釐清議會對於法人化機關之監督密度；最後，機關委外的推 動，市府局處將退居二線管理者之角色，且人力與預算之精簡幅度，將視委外的 類型而定。 四、結論與建議 本研究建議，由於行政院組織改造仍持續動態變化，因此市府仍需追蹤掌握 最新之發展，且在行政院組織改造未完成前，先依進度進行小幅且必要性之調 整，暫緩大規模之組織調整。針對重大議題部分，本研究根據座談會參與者意見， 歸納出強化性平組織溝通協調能力之三項選案，並且建議以漸進策略推動幼托整 合後續的落實、審慎評估與規劃行政法人化之各項選案，以及在委外化的推動 上，以使用者滿意度作為關鍵績效指標。

IX

Abstract

Key Word: governmental reorganization, reinventing government, local government, local self-government, intergovernmental relations

I. Background of Study

Due to the reorganization of the Executive Yuan, many of the functions performed by the agencies of the Executive Yuan will be re-assigned. Although Taipei City is a local self-government, there is still a need for Taipei City government to be updated about the organizational change and realign its agencies to their national counterparts in order to ensure the effectiveness of intergovernmental communication. Therefore, this research aims at keeping updated about the development of the reorganization of the Executive Yuan, clarifying intergovernmental relationships between Taipei City government agencies and their counterparts in the national government, and examining the influences of the four major reorganization related major policy issues on Taipei City government’s organization. These four major policy issues include the establishment of Gender Equality Department in the Executive Yuan, Kindergarten and Daycare Center Integration, establishing non-departmental public body, and better utilizing agency outsourcing.

II. Research Methods and Procedure

The process of governmental reorganization is still ongoing. In this context, in addition to literature review, this research employing in-depth interviews and focus groups as methods to obtaining information for clarifying intergovernmental relationships between Taipei City government agencies and their counterparts in the national government, and analyzing four major re-organization related major policy issues.

III. Findings

Not only is the re-organization of the Executive Yuan still an ongoing process, but also the plan is constantly changing. Based on a try and error process, this research found that the reorganization of the Executive Yuan can be best categorized into three categories as a basis for further analyzing. In addition, this research found that the room for adding a departmental-level agency is very limited for the Taipei City government. As a result, the reform of gender equality organization should focus on improving its communication and coordination ability. For implementing Kindergarten and Daycare Center Integration, it is found that there is

X

an imbalance in transferring manpower and a difference in how the policy should be implemented. For the issue of utilizing the non-departmental public body as a form of administrative agency in Taipei City government, it is found that in the planning stage, it should be recognized that the goal should be the performance improvement, and the mechanism for city council to monitor this form of organization should be carefully designed. Finally, by implementing agency outsourcing, officials of city government assume the role of managing outsourcing contract. In addition, savings on manpower and financial resources will depend on the types of outsourcing implemented.

IV. Conclusion and Recommendations

The re-organization of the Executive Yuan is still an ongoing, and it is recommended that the city government should keep a close eye on its latest development. Also, any reorganization plans at city level as a response to the reorganization of the Executive Yuan should be small in its scale and only implement when necessary. It is recommended that no major reorganization should be implemented before the reorganization of Executive Yuan is complete. For four major policy issues, based on the ideas and recommendations made by the participants of focus groups, three policy alternatives are developed to improve the communication and coordination ability of gender equality organization. Moreover, it is recommended that an incremental approach should be employed for future implementation of

Kindergarten and Daycare Center Integration policy, a carefully designed process should be developed to evaluate the proposals of transforming a city agency to a non-departmental public body, and employing user satisfaction measurements as key performance indicator for agency outsourcing.

1

第一章 緒論

本章首先針對本研究之研究背景與研究目的進行闡述，勾勒出本研究進行的 系絡。其次，再針對本研究所採用之研究方法進行說明，並且簡要介紹本研究進 行的經過以及完成之工作。

第一節 研究背景

我國「行政院組織法」、「中央行政機關組織基準法」、「行政院功能業務與組 織調整暫行條例」及「中央政府機關總員額法」等行政院組織改造四法之立法與 修法，於 2010 年 1 月 12 日及 13 日完成三讀，確認行政院組織改造後將設置 14 部、8 會、3 獨立機關、1 行、1 院與 2 總處等 29 個機關的組織架構，並於 2012 年 1 月 1 日開始施行，進入行政院組織改造之啟動期（朱景鵬、謝偉智，2010： 15；邱承旭、蘇愛娟、候聰慧，2010：1-3）。 然而，在第 7 屆立法委員卸任前，僅有外交部、財政部、教育部、法務部、 僑務委員會、人事行政總處、主計總處、公平交易委員會、國家通訊傳播委員會、 文化部、金融監督管理委員會、客家委員會、中央銀行、中選會、故宮等 15 個 中央二級機關及所屬、相當中央三級之獨立機關飛航安全調查委員會、政風及駐 外機構條例總計 54 項組織法案完成立法。由於立法院屆期不續審的原則，因此 未於第七屆立法委員任內通過之組織法，皆須於第 8 屆立法委員上任後重新提案 並審議，因此，包括內政部、國防部、法務部、經濟及能源部、交通及建設部、 勞動部、農業部、衛生福利部、環境資源部、科技部、國家發展委員會、大陸委 員會、海洋委員會、國軍退除役官兵輔導委員會及原住民族委員會等 14 個部會 之組織法尚待立法院審議。 雖然臺北市為地方自治公法人，然而在行政院組織改造的過程中，不免造成

2 組織業務之劃分與分工之調整，據此，為使臺北市政府各項公共服務的推動，不 會受到中央政府組織改造的影響，確保在中央政府組織改造的過程中，中央地方 各項業務之聯繫與溝通皆能順暢，因此我國地方政府對於中央政府組織改造須即 時掌握，並且積極因應已經發生或者可能發生的變動。基此，本研究希望能夠動 態掌握中央政府組織改造之最新動態，釐清臺北市政府各局處與各部會局處及其 所屬三級機關（構）之業務對口關係，並且進一步在行政院組織改造的系絡下， 從性別平等、幼托整合、行政法人以及機關委外等四項議題切入，檢視這些政策 議題的發展對於臺北市政府組織所可能產生的影響並作因應對策之研擬。

第二節 研究目的

隨著組織結構的重組與調整，行政院及其所屬機關各項業務之主管機關也可 能發生變動，因此，在行政院組改進入啟動期後，也必須確認外部顧客瞭解組織 變動之情況，以及與這些外部顧客相關之業務，在組改後由哪些機關主管，並且 確認聯繫、溝通與協調管道的順暢。基此，行政院也將確定外部顧客明瞭所有新 機關對外聯絡管道列為啟動期之主要任務之一，並且將提供民眾原機關與新機關 間各項業務銜接之資訊列入工作要項中（朱景鵬、謝偉智，2010：15）。然而除 了行政院各機關所服務的民眾外，行政院組織改造也對於各級地方政府，特別是 直轄市與縣市地方政府產生影響，必須檢視行政院組改對於他們與中央政府在各 項業務之聯繫與溝通上所產生影響，並且進行包括組織調整在內的因應措施。 我國直轄市、縣市地方政府雖為地方自治團體，辦理地方自治事項，但是地 方制度法中亦明訂，地方自治團體也必須執行上級政府之委辦事項。其中，除了 為順利完成委辦事項之執行，自然需與中央業務主管機關建立業務對口與聯繫管 道外，即使在執行自治事項時，包括中央業務主管相關法規的釐清、中央地方權 限的劃分，以及跨域事項的協調等，也有賴中央與地方業務主管機關間溝通與聯

3 繫管道的暢通。加上我國地方財政普遍困窘，除對於統籌分配稅款、一般性補助 款之制度提出建言外，地方政府為積極爭取中央之計畫型補助款，亦需瞭解該項 補助款之業務主管單位及窗口。而行政院研究發展考核委員會也於 2011 年 4 月 間，以「因應行政院組織改造地方行政機關功能業務及組織調整之研究（陳立剛、 王輝煌、陳朝建，2012：206）」為題進行委託研究，希望能夠進行中央地方業務 的校準（aligning）。 地方政府因應行政院組織改造，思考中央地方業務之對應及後續可能之地方 組織調整議題時，焦點仍以地方民選首長政見落實與地方自治發展為主要考量。 基此，針對行政院之組改，其關切的焦點，便不在於組織調整的方向、邏輯與方 案，而在於行政院及其所屬機關各項業務組改後的歸屬，及其對於地方政府業務 推動所產生的影響。行政院研究發展考核委員會於其入口網站中建置「行政院組 織改造」網，詳列與行政院組織改造有關之資料，包括組改方案說明、組改推動 組織、組改歷程與進程、組織新架構以及相關新聞等資料。其中，在行政院組織 新架構的子目錄中，除了指出行政院組織的新架構與提供各部會組織調整之審定 結果外，也提供了未來各部會所主管之各區塊業務內容，以及這些區塊業務原本 之主管部會。 雖然行政院已經完成未來行政院各部會及其所屬各機關之審定，並將組改組 織法送立法院審議，但由於仍有內政部等 14 個部會及所屬之 84 項組織改造法 案，並未在第 7 屆立法委員任期內通過，因此基於屆期不續審的原則，這些組改 法案必須由行政院重新送請第八屆之立法院審議。行政院雖然已經於 2012 年 2 月 16 日之行政院院會通過重送尚未通過之組改法案，並將相關法案送立法院審 議，但由於行政院組改法案在第七屆立法委員任期內無法完成審議者，多屬於有 爭議性之法案，因此，立法院在審議的過程中，仍有可能針對行政院所審定的版 本進行調整。據此，本研究希望能夠完成下列工作：

4 1. 蒐集行政院組改方案，以及行政院性別平等處成立、幼托整合、行政法人化 以及機關委外等重大政策變動情形之具體內容，並整理各種報導、評論與相 關資料； 2. 分析專家學者或媒體輿論對於行政院組改案及本府組織與運作上的相關評 析； 3. 透過圖表方式，描繪出市府被行政院組改影響局處與組改後部會間之相互對 應關係； 4. 從法制面、組織面、程序面及業務功能面等面向，指出市府之最佳組織與功 能調整方案，並針對重大政策對於市府組織或功能所產生之影響提出研析及 政策建議； 5. 對市府各局處提出具體之政策建議，作為各局處後續進行組織與功能調整作 業之憑藉。

第三節 研究設計

本節首先針對本研究所運用之研究方法進行介紹，其次，再針對研究過程中 所完成之工作進行描述。 壹、研究方法 本研究主要透過文獻與次級資料分析法、深度訪談法與焦點團體座談法等方 式，希望能夠達成本研究所設定之研究目的。以下分述之： 1. 文獻與次級資料分析法：本研究廣泛蒐集我國與中央政府組織改造有關之相 關文獻，以期了解中央政府組織改造之發展系絡與重要之政策調整議題。其 次，本研究也將透過報章資料的瀏覽與網路資料的搜尋，掌握中央政府組織

5 改造之最新進度與可能之發展； 2. 深度訪談法：本研究視研究需要，將透過深度訪談法，希望能夠有效並深入 掌握與研究案相關之政府組織改造議題； 3. 焦點團體座談會：本研究透過焦點團體座談會的召開，希望達成之目的主要 有二。首先，本研究透過焦點團體座談會的形式，邀請臺北市各局處代表與 會，確認研究團隊所預擬之中央部會與各市府單位間之對口關係；其次，研 究團隊也希望透過焦點團體座談，針對性平組織、幼托整合、行政法人與機 關委外等四項中央組織改造重大政策調整議題進行討論，以便更深入地了解 相關議題並分析之。 貳、研究進行方式說明 研究團隊在研究進行的過程中，完成兩場深度訪談以及召開六個場次焦點座 談會。其中，深度訪談分別於 6 月 1 日以及 7 月 25 日進行，第一場深度訪談針 對文化部成立後的業務與運作模式進行了解，並且檢視文化部的成立對於臺北市 政府各局處與中央業務對口關係所可能產生的影響；第二場深度訪談針對行政院 組改的進度、過程以及未來可能的發展進行了解，協助研究團隊更能清楚掌握行 政院組改之動態及未來可能之發展。 除了兩場深度訪談之外，本研究也針對行政院性別平等處以及文化部的成 立，分別於 5 月 21 日以及 6 月 27 日召開兩場焦點座談會，討論臺北市政府在組 織上可能的因應策略與目標。此外，研究團隊亦於 10 月 17 日（2 場）、11 月 6 日以及 11 月 13 日等三日召開四場座談會，針對臺北市政府進行幼托整合之經 驗、以及行政法人化與委外化應用於臺北市政府組織改造之議題，進行討論。表 1-1 彙整本研究各場次深度訪談與焦點團體座談會召開之情形。

6 表 1-1、深度訪談與焦點團體座談會之召開情形 日期 形式 主題 受訪或參與者身份 地點 2012/05/21 焦 點 團 體 座談會 「 行 政 院 性 平 處 成 立 後 市 府 組 織 因 應 策 略 與方向」座談會 銘傳大學教授、世新大學 教授、臺北市立教育大學 教授、文化大學教授、研 考會官員、人事處官員、 研考會官員、秘書處官 員、社會局官員 臺北市研 考 會 12 樓會議室 2012/06/01 深度訪談 文 化 部 之 業 務 與運作模式，以 及 文 化 部 成 立 後 對 市 府 組 織 及業務之影響 文化部官員 文化部附 近餐廳 2012/06/27 焦 點 團 體 座談會 「 行 政 院 文 化 部 成 立 後 市 府 組 織 因 應 策 略 與方向」座談會 文化局官員、文獻會官 員、社教館官員、觀傳局 官員、秘書處官員、產發 局官員（2 人）、發展局官 員（2 人）、資訊處官員、 人事處官員、研考會官員 臺北市研 考 會 12 樓會議室 2012/07/25 深度訪談 行 政 院 組 織 改 造現況 行政院研考會官員 行政院研 考會圖書 室 2012/10/17 焦 點 團 體 座談會 「 因 應 行 政 院 組 改 幼 托 整 合 專題」座談會— 社會局 社會局官員（2 人）、研考 會官員 臺北市研 考 會 11 樓會議室 2012/10/17 焦 點 團 體 座談會 「 因 應 行 政 院 組 改 幼 托 整 合 專題」座談會— 教育局 教育局官員（2 人）、研考 會官員 臺北市研 考 會 11 樓會議室 2012/11/06 焦 點 團 體 座談會 因 應 行 政 院 組 改 行 政 法 人 專 題 銘傳大學教授、人事處、 文化局官員（2 人）、衛生 局官員（3 人）、聯合醫院 （3 人）、國立中正文化中 心官員 臺北市研 考 會 11 樓會議室

7 日期 形式 主題 受訪或參與者身份 地點 2012/11/13 焦 點 團 體 座談會 因 應 行 政 院 組 改委外專題 人事處、文化局（2 人）、 主計處、財政局（3 人）、 社會局、體育局 臺北市研 考 會 11 樓會議室 資料來源：研究團隊 除了上述之各場深度訪談與焦點團體座談會之外，研究團隊也於 6/27、 8/21、8/22（2 場）、8/24 與 8/31 等五日舉辦 6 場局處業務對口關係座談會，針 對研究團隊所初擬之局處與中央機關業務對口關係進行討論與確認。各場次舉辦 之情形彙整如表 1-2 所示。 表 1-2、臺北市政府各機關業務對口座談會 日期 中央部會 參與之臺北市局處 2012/6/27 文化部 文化局、觀光傳播局、更新處、臺北市 文獻委員會、產業發展局、資訊局、都 發局、秘書處、人事處 2012/8/21 內政部 民政局、地政局、殯葬處、社會局、資 訊局、建管處、警察局、消防局、發展 局、都更處、兵役局 環境資源部 環保局、工務局、工務局衛工處、水利 處、自來水處、翡翠水庫管理局、大地 工程處、產業發展局 衛生福利部 衛生局、社會局、聯合醫院 2012/8/22 勞動部 勞工局、就業服務處、勞動檢查處 交通及建設部 交通局、公共運輸處、觀光傳播局、資 訊局、工務局、新工處 國家發展委員會 研究發展考核委員會、發展局、產業發 展局、社會局、人事處、資訊局、法規 會、政風處、秘書處 2012/8/22 法務部 法規會、訴願審議委員會、政風處 農業部 產業發展局、動保處 人事行政總處 人事處 主計總處 主計處

8 2012/8/24 外交部、大陸委員 會、僑務委員會 秘書處、研究發展考核委員會 國防部、退撫會 兵役處、民政局 原民會 原民會 客委會 客委會 2012/8/31 經濟及能源部 產業發展局、環保局 教育部 教育局、資訊局、原民會、體育局、人 事處、產業發展局、社會局、圖書館 財政部 財政局、工務局 資料來源：研究團隊 在座談會進行的過程中，研究團隊與委託單位也逐漸彙整出四項討論原則， 希望讓座談會的目的單純化，有利於中央部會及其所屬單位在臺北市政府之對口 單位的確認。四項座談會討論之原則列舉如下： 1. 基本上以市府大體對應行政院各部會主要業務之窗口為準，延伸之其他局處 暫時不列； 2. 本次座談會不是權責區分會議，不會因為列出對口局處就改變或異動目前的 業務聯繫關係； 3. 建議新增或刪列對口局處，如該等局處不在場，會由研究團隊與本會會後再 行確認； 4. 原則上已列市府一級機關為主。但如該等業務對口非常確定為局處下屬機關 負責則會改列該等機關，但如上下級機關都有對口，則會同時羅列。 研究團隊參考行政院組織改造主題網、報章媒體報導以及各部會之組織法、 組織法草案或處務規程等相關資料，試圖建構出我國行政院組織改造之現況，並 預擬行政院組改後各部會與臺北市政府各單位，在業務上之對口關係。進行資料 整理的過程中，研究團隊發現中央部會及其所屬單位之組織架構，必須在組織法

9 通過以及處務規程發布後才能確認。為求更有系統地整理行政院組織改造的現 況，研究團隊將中央各部會依據組改的進度分類為三種樣態。表 1-3 所示為三種 樣態的形式，並描述各種樣態對於研究團隊了解中央機關組織設置情形所產生之 影響： 表 1-3、中央部會組改進度樣態及對於研究產生之影響 樣態 對於獲知中央機關組織設置情形之影響 組織法通過、處務規程已發布 本部之司處以及三級機關機構之設置皆可確認 組織法通過、處務規程尚未發 布 本部之司處以及三級機構之設置無法確認，由 組織法僅能獲知三級機關之設置情形 組織法未通過 除本部之司處以及三級機構之設置無法確認之 外，雖可由組織法草案獲知三級機關之設置情 形，但由於尚未立法通過，因此仍可能在立法 的過程中出現變化 資料來源：研究團隊 針對上述組織法尚未通過之部會，以及組織法雖然通過，但是處務規程尚未 發布之部會，研究團隊為了解其本部內司、處業務單位之設置情形，於期末報告 完成前夕，分別於 12/14、12/17、12/21 及 12/23 等 4 日，直接透過各部會之首 長信箱，詢問該部會最新之組織改造規劃，希望能夠在中央政府組織改造動態變 化的過程中，掌握最新之資訊以繪製並更新各部會之組織架構圖。各部會回覆之 內容，除了將納入繪製組織架構圖參考外，也彙整於本研究報告之附錄。 透過上述方法之操作，本研究之研究成果分別於以下章節中呈現。第二章為 文獻與次級資料分析，將針對行政院組織改造之現況及其對於臺北市政府組織所 可能產生的影響進行討論；第三章將針對行政院組改後各部會與臺北市政府各單 位間之業務對口關係進行分析；第四章為行政院組織改造重大政策調整議題之分 析；研究團隊最後在第五章中將提出本研究之研究發現與研究建議。

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第二章 文獻與次級資料分析

本章依序將針對臺北市政府之組織及其沿革、臺北市政府組織調整之考量因 素、行政院組織改造之業務調整情況、以及行政院組織改造之進度進行分析，希 望能夠透過本章各節的討論，更清楚地釐清本研究進行之系絡。

第一節 臺北市政府組織及其沿革

臺北市政府組織依據地方制度法第 62 條第 1 項，以及地方行政機關組織準 則第 3 條第 1 項之規定，訂定臺北市政府組織自治條例，作為臺北市政府組織設 置的法源。此外，根據地方行政機關組織準則第 11 條第 2 項的規定，直轄市人 口在 2 百萬以上者，其一級單位及所屬一級機關合計不得超過 32 個處、局、委 員會。在市府網站所提供之市府組織架構圖中，如圖 2-1，可以觀察到我國除了 自來水事業處以及臺北大眾捷運股份有限公司之外，目前臺北市政府共設置一級 單位與機關共計 31 個，換句話說，除非有現行之一級單位或機關被裁撤或整併， 未來臺北市政府僅剩增設 1 個一級單位或機關之空間。 除了 31 個一級單位或是機關之外，我們在臺北市政府組織架構圖（圖 2-1） 中，還可以觀察到自來水事業處以及臺北大眾捷運股份有限公司兩個組織。其 中，自來水事業處之法源，係依據臺北市政府組織自治條例第 10 條，另訂臺北 自來水事業處組織自治條例成立；臺北大眾捷運股份有限公司則係根據公營大眾 捷運股份有限公司設置管理條例設置管理，屬於臺北市政府持股 73.75%之公營 事業，根據設置管理條例第 9 條之規定，捷運公司董事長、監察人及代表公股之 董事，具公務員身分，第 8 條規定，捷運公司董事長應負經營成敗之責。基此， 自來水事業處以及臺北大眾捷運股份有限公司雖然並非臺北市政府組織自治條 例所列舉之一級單位或機關，但仍列入市府組織架構圖中。

11 臺 北 市 政 府 組 織 架 構 圖 秘書處 環境保護局 衛生局 警察局 社會局 工務局 產業發展局 教育局 體育局 財政局 民政局 地政局 觀光傳播局 人事處 自來水事業處 捷運工程局 勞動局 交通局 都市發展局 文化局 主計處 資訊局 公務人員訓練 處 區公所 市政大樓公共事務管理中心 內湖區戶政事務所、大安區戶政事務所、士林區戶政事務所、松山區戶政事務所、 中正區戶政事務所、南港區戶政事務所、信義區戶政事務所、大同區戶政事務所、 萬華區戶政事務所、文山區戶政事務所、中山區戶政事務所、北投區戶政事務所、 孔廟管理委員會、殯葬管理處 稅捐稽徵處、動產質借處 教師研習中心、圖書館、動物園、兒童育樂中心、天文科學教育館、家庭教育中心 、臺北市各級學校、松山幼兒園、南港幼兒園、中山幼兒園、大安幼兒園、內湖幼 兒園、士林幼兒園、信義幼兒園、大同幼兒園、北投幼兒園、萬華幼兒園、中正幼 兒園、文山幼兒園 商業處、市場處、動物保護處 公園路燈工程管理處、新建工程處、水利工程處、衛生下水道工程處、大地工程處 陽明教養院、浩然敬老院、家庭暴力暨性侵害防治中心 北投分局、中正第一分局、中正第二分局、中山分局、士林分局、南港分局、內湖 分局、萬華分局、信義分局、文山第一分局、文山第二分局、大同分局、大安分局 、松山分局、保安警察大隊、少年警察隊、捷運警察隊、通信隊、交通警察大隊、 刑事警察大隊、婦幼警察隊 臺北市立聯合醫院、士林區健康服務中心、北投區健康服務中心、中山區健康服務 中心、萬華區健康服務中心、松山區健康服務中心、大安區健康服務中心、大同區 健康服務中心、內湖區健康服務中心、信義區健康服務中心、中正區健康服務中心 、文山區健康服務中心、南港區健康服務中心 木柵垃圾焚化廠、衛生稽查大隊、內湖垃圾焚化廠、北投垃圾焚化廠 土地開發總隊、松山地政事務所、中山地政事務所、古亭地政事務所、士林地政事 務所、大安地政事務所、建成地政事務所 臺北廣播電臺 自來水事業處工程總隊 南區工程處、機電系統工程處、東區工程處、北區工程處、中區工程處 勞動力重建運用處、勞動檢查處、職能發展學院、就業服務處 停車管理工程處、交通管制工程處、公共運輸處、交通事件裁決所 都市更新處、建築管理工程處 美術館、交響樂團、文獻委員會、國樂團、社會教育館、中山堂管理所 原住民族事務委 員會 消防局 政風處 兵役局 法務局 都市計畫委員會 研究發展考核委 員會 臺北大眾捷運股 份有限公司 客家事務委員會 翡翠水庫管理局 松山區公所、大安區公所、大同區公所、中山區公所、內湖區公所、南港區公所、 士林區公所、北投區公所、信義區公所、中正區公所、萬華區公所、文山區公所 資料來源：臺北市政府 圖 2-1、臺北市政府組織架構圖

12 如表 2-1 所示，臺北市政府的組織自 2000 年以來，歷經了幾次的小幅度修 正，而各級機關總數也從 185 個逐漸減少至 2013 年的 147 個。在幾次的組織調 整中，幅度較大者包括 2005 年整併 10 家市立醫療院所成立聯合醫院、2007 年 將公立托兒所由 19 所裁併為 12 所、以及 12 所公立托兒所改制為幼兒園。 此外，根據表 2-1 我們也可以發現，臺北市政府自 2000 年以來所進行的幾 次組織調整中，涉及一級單位或機關者並不多，包括在 2002 年增設客家事務委 員會；於 2007 年將原主計處所屬之資訊中心升格為資訊處；在 2012 年將原屬教 育局之體育處升格為體育局、將法規會與訴願委員會整併為法務局、以及資訊處 更名為資訊局；最後，在 2013 年則將勞工局更名為勞動局。而這也顯示出，臺 北市政府一級之單位或機關之設置與調整，大致仍呈現較為穩定的狀態。 表 2-1、臺北市政府組織結構歷次調整情形一覽表 年度 機關數 增加數 新（改）設或裁撤之機關名稱 2000 185 -1 裁撤：秘書處印刷所（2000.12.31） 2002 185 +1 增設：客委會（2002.6.17） 2004 184 -1 增設：都市更新處（2004.3.3）、體育處 （2004.8.7） 裁撤：公共汽車管理處（民營化）（2004.1.1）， 國民住宅處（2004.3.3）、體育場（2004.8.7） 2005 173 -11 增設：聯合醫院（2005.1.1）、12 區健康服務 中心（2005.1.1）、少年輔導中心（原於 2005.3.11 併警察局修編案發布，嗣該發布令註銷，並於 2005.6.29 重新發布，惟嗣依內政部警政署意 見暫緩成立該中心）、土地開發總隊（2005.9.6） 改設：女子警察隊改為婦幼警察隊（原於 2005.3.11 併警察局修編案發布，嗣該發布令 註銷，並於 2005.6.29 重新發布，2005.7.1 成 立） 裁撤：中興、仁愛、和平、婦幼、陽明、忠孝、

13 年度 機關數 增加數 新（改）設或裁撤之機關名稱 慢病、市療、中醫、性防所等十家醫療院所（整 併）（2005.1.1）；12 區衛生所（2005.1.1）、 民防管制中心（原於 2005.3.11 併警察局修編 案發布，嗣該發布令註銷，並於 2005.6.29 重 新發布，2005.7.1 裁撤）、測量大隊及土地重 劃大隊（整併）（2005.9.6） 2006 171 -2 改設：工務局所屬養護工程處改為水利工程 處、臺北市政府工務局建築管理處改隸都市發 展局，機關名稱為臺北市建築管理處 （2006.8.1） 裁撤：財政局所屬集中支付處、兵役處所屬軍 人公墓管理所（2006.3.1） 2007 165 -6 增設：社會局所屬家庭暴力暨性侵害防治中 心、教育局所屬家庭教育中心（2007.09.11） 改設：建設局改為產業發展局、所屬市場管理 處改為市場處、商業管理處改為商業處；新聞 處改為觀光傳播局；公務人員訓練中心改為公 務人員訓練處；原主計處所屬資訊中心升格為 一級機關資訊處（2007.09.11） 裁撤：臺北市立廣慈博愛院；托兒所由 19 所 改為 12 所（2007.09.11） 2008 164 -1 增設：交通局所屬公共運輸處（2008.7.1） 改設：交通局所屬停車管理處改為停車管理工 程處（2008.7.1） 裁撤：交通局所屬汽車駕駛訓練中心、車輛行 車事故鑑定委員會（2008.7.1） 2009 162 -2 改設：殯葬管理處由社會局改隸民政局 （2009.9.21） 裁撤：臺北市萬華區第一戶政事務所及臺北市 萬華區第二戶政事務所整併為臺北市萬華區 戶政事務所；臺北市文山區第一戶政事務所及 臺北市文山區第二戶政事務所整併為臺北市 文山區戶政事務所（2009.10.30）

14 年度 機關數 增加數 新（改）設或裁撤之機關名稱 2010 162 0 增設：臺北市大地工程處（2010.1.28） 改設：臺北市動物衛生檢驗所更名為動物保護 處（2010.1.26） 裁撤：臺北市立兒童交通博物館（2010.2.12） 2011 162 0 增設： 改設：發言人室併入秘書處（2011.7.31）、災 防中心併入消防局（2011.7.31），地政處更名 為地政局、兵役處更名為兵役局、原住民事務 委員會更名為原住民族事務委員會 （2011.12.20） 裁撤： 2012 147 -15 增設：體育局（2012.8.10）、法務局（2012.9.18） 改設：大地處由產業局改隸工務局 （2012.1.18），資訊處更名為資訊局 （2012.9.18） 裁撤：住福會（2012.1.1）、監理處（2012.1.1）、 12 所公立托兒所改制為幼兒園（2012.8.1）、 體育處（2012.8.10）、法規會（2012.9.18）、 訴願會（2012.9.18） 2013 147 0 增設：臺北市勞動力重建運用處（2013.1.1） 改設：勞工局更名勞動局、臺北市政府勞工局 勞動檢查處更名為臺北市勞動檢查處、臺北市 政府勞工局就業服務處更名為臺北市就業服 務處、臺北市政府勞工局職業訓練中心更名為 臺北市職能發展學院（2013.1.1） 裁撤：勞工教育中心（2013.1.1） 資料來源；臺北市政府研究發展考核委員會

第二節 臺北市政府組織調整之考量因素

本研究案嘗試分析臺北市政府各局處在行政院組織改造調整完成後，在法制 面、組織面、程序面及業務功能面所需進行之配套調整，並且同時考量臺北市政 府，因應近年來中央或地方之重大政策改變所必須進行之組織調整。而在分析組

15 織調整之前，必須先界定何謂組織。Jones（2004：2）指出，組織是人們用來協 調他們的行動以達成他們目標的工具。在此工具性的定義下，臺北市政府的組織 設計與架構，便是用來達成市政建設目標以及市府公共服務的一項工具。從府際 關係的角度來看，臺北市政府作為我國之地方自治團體，其組織設計與調整的目 標，便在於提升與確認具備的組織能力（organizational capacity），以完成我國地 方制度法所界定之自治事項或委辦事項。 基於上述的假定，臺北市政府因應行政院組織改造，在進行組織調整所檢視 之法制面、組織面、程序面及業務功能面之議題，則可以進一步作以下的界定。

壹、法制面

臺北市政府為地方制度法下所界定之地方自治團體，因此市府組織必須以自 治條例訂之。基此，就法制面而言，除了地方制度法之外，有關臺北市政府組織 調整之相關法制規範包括地方行政機關組織準則、臺北市政府組織自治條例以及 臺北市政府組織編制案件作業原則。首先，地方行政機關組織準則中，除了針對 地方政府自治條例之立法方式、組織、編制及員額等進行規範外，準則第 7 條針 對地方行政機關設立，明訂若有業務與現有機關職掌重疊者、業務可由現有機關 調整辦理者以及業務性質由民間辦理較為適宜者不得設立之外，另該準則第 8 條明訂若階段性任務已完成或政策已改變者、業務或功能明顯萎縮或重疊者、管 轄區域調整或裁併者、職掌以委託或委任方式辦理較符經濟效益者、經專案評估 績效不佳應予裁併者、以及業務調整或移撥至其他機關或單位者則應予調整或裁 撤。此外，如上一節所述，該準則第 11 條亦規定，直轄市人口在二百萬以上者， 一級單位之數目不得超過 32 個，考量目前臺北市已設置 31 個一級單位，未來若 需考量增設兩個以上的一級單位，勢必對於現行之一級單位進行整併，才能符合 地方行政機關組織準則的規範。 其次，就臺北市政府組織自治條例來看，與臺北市政府組織調整較為相關

16 者，為自治條例第 6 條，明訂臺北市政府各機關之名稱，以及各機關之組織規程 須由市政府擬訂，並送議會審議。換句話說，臺北市政府之組織調整若牽涉到一 級機關的重組，則必須透過修改臺北市政府組織自治條例的方式進行，而相關之 方案也必須送市議會審查，取得市議會之同意。但若是各個一級機關內之組織調 整，依據臺北市政府組織自治條例的規定，則僅需修改各機關之組織規程，並送 市議會備查。 最後，臺北市政府另訂有臺北市政府組織編制案件作業原則，針對市府之組 織編制作業進行規範。其中，第 7 條組織編制案件審議原則的相關規定，與地方 行政機關組織準則第 7 條與第 8 條的規定大抵相同，唯該組織編制案件作業原則 第 8 條，針對任務編組案件之審議原則進行規範，明訂在下列 3 項成立任務編組 之原則： 1. 依據法令規定須成立任務編組者； 2. 依據市長政策裁示須成立任務編組者； 3. 屬階段性業務，該業務涉及兩個機關以上之協調且無法透過局、處會議、主 任秘書會報、聯繫會報等方式辦理，並由市府高層長官擔任召集人，須成立 任務編組者。 而上述原則也應在臺北市政府進行組織調整時納入參考，特別是在考量近年 影響中央或地方之重大政策時，若需要透過跨局處協調與功能整合才能順利推動 時，除了增設機關之外，也可依據組織編制案件作業原則先以任務編組的方式進 行業務的推動。此外，臺北市政府組織編制案件作業原則除了規定任務編組之設 置與修正程序，也針對其設置法源進行規範，市府層級之任務編組必須訂定設置 要點進行規範，而一級機關內之任務編組必須訂定作業要點進行規範。

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貳、組織面

組織改革的幅度不論大小，都可以預期會出現組織成員的抗拒。也因此，在 組織變革的過程中，除了必須確認組織變革方案的合理之外，也必須強化組織變 革的正當性，讓組織成員能夠認同組織變革對於組織使命達成的重要性。而其方 法之一，便是透過評鑑與績效評估，確認組織在組織使命達成上的角色與重要 性。我國地方行政機關組織準則第 27 條規定，地方行政機關應定期辦理組織及 員額評鑑，作為機關組織之設立、調整或裁撤及原則調整之依據。除了依據地方 行政機關組織準則進行評鑑作為調整的依據之外，也可以透過組織績效評估的方 式，強化組織變革方案的重要性，透過績效的衡量，確認組織績效對於市府整體 市政目標的貢獻，並且據此研擬組織變革方案。 市府之組織可以視為市府推動業務之工具。也因此，組織面檢視的焦點，即 在於如何透過組織的調整，強化組織的績效，達成市政任務。由於當前公部門組 織所面對是一個複雜、多變的環境，因此在組織的設計與變革上，就必須有能力 讓組織能夠迅速面對環境的變遷，解決民眾的問題，順利完成其提供公共服務的 使命與任務。近年來各國政府再造的思維，都深受前英國首相柴契爾夫人任內推 動續階計畫（孫本初，2010：95），以及前美國副總統高爾主持之「全國績效評 鑑委員會」所提出之報告的影響（孫本初，2010：125-126），使得新右派或企業 型政府所提出之改革原則也深深影響各國政府組織再造，並在公共行政領域內形 成新公共管理（New Public Management，NPM）的風潮，希望因此能夠降低公 部門組織的過程導向，轉而將關注的焦點集中於產出與績效。

在 Osborne 與 Gaebler（1992）所著之政府再造（Reinventing Government） 一書，明確地勾勒出了在新公共管理的思潮下，進行政府組織改造所應該要遵循 的原則。他們指出，政府組織改造應依循導航式政府、社區性政府、競爭性政府、 任務導向政府、結果導向政府、顧客導向政府、企業型政府、前瞻性政府、分化 式政府與市場導向政府等十項原則。從這些原則我們也可以看出，傳統官僚、層

18 級節制的組織型態，在當前公部門組織設計與改革的思維中，必須要進行調整。 我國行政院組織之改造，也大致符合上述原則。葉俊榮（2002：5-10）指出，我 國行政院組織在組改前的問題包括：（1）水平政府組織太多；（2）政策統合組織 機制薄弱；（3）組織未能適切對應政府核心職能的轉變；（4）合議制組織過多， 混淆部與會的功能分際；以及（5）獨立機關的設計原則不彰。他同時指出，我 國中央政府組織改造必須能夠具體實踐 5 項改革目標，這些目標包括：（1）規模 精簡化；（2）建制合理化；（3）強化政策的領導與統合；（4）落實業務與組織的 合理劃分；以及（5）組織彈性化。而從這些改革目標中，我們也可以看出我國 當時政府組織改造的目標，也符合近代政府改造的思維。依據這些原則，臺北市 政府在研擬本次之組織及功能調整方案時，除了因應行政院組織改造後業務主管 機關的變動而進行組織調整外，不可避免地，也會在組織與業務調整的過程中， 檢視業務與組織的劃分合理，以及如何讓組織的建制更為合理化與彈性化，以強 化市府組織的能力（capacity）。 當代績效管理的思維，大多從策略管理的層次出發，策略性地訂定組織的目 標，並且據此訂出績效指標衡量目標達成的程度（Kloot and Martin，2000：231）。 Kaplan and Norton（2001：147-149）進一步指出，策略核心組織（strategy-focused organization）五項原則中的一項，即是策略與組織間的校準，確認各業務單位與 幕僚單位之策略目標皆能有助於組織整體策略目標的達成，透過個別單位策略的 連結與整合，確保各單位績效的總合，可以大過於組織整體之績效表現。 思考市府組織與功能調整織組織面議題，除了參考當前行政學與組織理論的 發展之外，如何在「控制幅度」與「專業化」等兩個組織設計原則間取得平衡也 必須納入考量。Simon（1946：53-54）在行政諺語一文中便曾指出，這兩個行政 原則看似簡單，卻可能是互相衝突的。就市府組織設計而言，若追求專業化的程 度高，則其方式便是針對每個專業領域之業務設立專職組織，但卻可能因此使得 正副市長的控制幅度變大；反過來說，若是希望市長的控制幅度維持合理的規

19 模，那麼自然專業化的程度就會下降。由於我國民眾普遍存在「機關功能論」的 迷思，認為成立機關並提高層級才能有效解決問題（施能傑，2005：88-89）的 情況下，也因此，進行組織與功能調整時，也須特別針對市長控制幅度與市府組 織專業化的問題，進行策略性的考量與決策，設法在兩者間取得平衡。

參、程序面

行政院組織改造也會牽涉到地方政府既有的業務流程調整。所謂的「業務流 程再造」（business process reengineering）是針對業務流程進行根本且激進的再設 計，以便在關鍵的當代績效測量上，如成本、品質、服務與速度上，達成大幅度 改善（Hammer and Champy, 1993）。

私部門應用業務流程再造來提升效率與競爭力（績效改善），但公部門似乎 沒有這樣的誘因。不過，「顧客導向」這類管理哲學的改變，可能促使公部門有 更多師法私部門的思考與行動（Hughes, Scott and Golden, 2006: 76）。公部門在業 務流程與組織結構上能進行變革之空間有限，因此，業務流程變革通常是指：經 營流程統一、某些活動自動化，以及減少某些不必要的活動（Stemberger and Jaklic, 2007: 222）。公部門流程再造計畫必須認清以下事實：首先，組織結構非常僵化、 專案資源稀少、高層管理承諾很難達成，許多流程早已是內部功能 （intra-functional）、文化支持現狀等，這些特徵意味著激進變革將帶來高風險。 其次，許多流程部分是半結構的或缺乏結構的，且和企業比較起來有很大不同， 如某些專業活動與判斷。最後，顧客導向是公部門進行業務流程變革的主要動 機，但這個目標並不是要吸引新顧客及留住現有顧客，顧客經常是基於義務而使 用這些服務，如報稅或更換駕照等（Stemberger and Jaklic, 2007: 224）。

Guha 等人（1997: 148-149）的跨個案分析結果認為，成功的流程再造具有 以下特徵：（1）外在環境刺激促使組織進行流程再造並非成功的保證；（2）組織 從事激進或漸進的流程變革取決於組織環境（如情勢危急、風險規避程度等）而

20 定；（3）組織通常致力於學習最佳實務、顧客需求、善用外部資訊與專家，以及 從錯誤經驗中學習；（4）由客觀公正的團隊與個人以培力方式持續進行變革，從 而防止部門主管的杯葛；（5）高層領導者的支持，以及開放溝通、參與以及交叉 訓練的組織氣氛；（6）資訊科技僅扮演支持的而非指揮的角色，應該平衡考量社 會、技術與組織價值要素；（7）所有組織層級應該接受組織變革的願景，特別是 那些受影響的部門與中階主管，這必須要與組織成員持續溝通，包括個人對整體 組織變革的貢獻，以及流程再造如何有助於改善組織成員的滿意度與工作生活品 質；（8）變革價值的衡量是成功的關鍵。

McAdam and Donaghy（1999）指出，公部門業務流程再造成功的最重要因 素，包括：（1）高層管理的支持、承諾以及對業務流程再造的理解；（2）針對業 務流程再造計畫進行廣泛溝通；（3）對員工進行培力；（4）緩和精簡的恐懼；（5） 組織變革的準備，如朝顧客導向組織方向發展；（6）選擇再造團隊；（7）尋求服 務對象與利害關係人的支持。 Thong 等人（2000）指出，公私部門業務流程再造的特徵並不相同，公部門 的流程再造特徵如下：（1）多數公共組織高度抗拒變革，除非是社會與政治變革 迫使其進行流程再造；（2）高層管理者的支持很重要；（3）再造團隊應該由中立 的幕僚官員組成，以克服利害關係人的抗拒；（4）適度將私部門服務品質指標作 為標竿學習對象；（5）公共服務改善程度難以量化，小規模的試驗結果可以顯示 公共服務改善的績效，並爭取後續的執行經費。

Hesson and Al-Ameed（2007: 362）也表示，公部門流程再造的最大阻礙是關 鍵決策者不情願釋出某些權威。這些官員相信對於流程不同階段進行直接監控是 很重要的，以避免執行過程出現問題。其他因素如使用者不情願變革或因變革導 致的工作裁員也很重要，另外財務資源很重要但缺乏顯著性。

綜合以上說明，中央政府組織改造可能連帶影響地方政府的業務與流程改 造，文獻上對於公部門流程改造的現實障礙與成功因素討論，可以有助於我們檢

21 視實際推動必須顧慮到的因素。本研究重點或許不在於怎麼進行全面性的流程再 造，但對於少數局處（如衛生局、社會局）因應中央（如衛生福利部）大幅調整 可能產生的連帶影響有必要聚焦分析，特別是當我們假定地方政府推動特定業務 沒有違背中央業務法令的問題，地方政府也無意進行大幅度的組織整併，則剩下 的選項或可從業務功能的檢討與顧客導向觀點下的流程再造，進行程序面的問題 診斷與分析。

肆、業務功能面

就業務功能面而言，本次臺北市政府組織及功能調整的需求在於確保行政院 組織改造後，中央地方間各項業務在聯繫、溝通與協調上的順暢。陳朝建（2011） 曾針對行政院組織改造完成後，臺北市政府各局處與行政院各部會對應的情況進 行初步的分析，除秘書處與另設之市政大樓公共事務管理中心外，臺北市各局處 與行政院部會之對口關係整理如表 2-2 所示： 表 2-2、臺北市各局處與行政院部會對應關係表 行政院部會 臺北市各局處 備註 內政部 民政局 孔廟管理委員會的業務對應另涉 及教育部的權責 消防局 警察局 部分業務涉及國家通訊傳播委員 會的權責，如通信警察業務；部分 義務之對應另涉及交通部及建設 部的權責，如捷運警察業務 地政處 兵役處 部分業務之內容涉及國防部職責 交通及建設部 工務局 交通局 都市發展局 部分業務與內政部對應之 捷運工程局 觀光傳播局 臺北電台部分業務則與國家通訊

22 行政院部會 臺北市各局處 備註 委員會的權責有關 衛生福利部 社會局 但部分業務則與內政部、教育部對 應之 衛生局 環境資源部 環境保護局 臺北翡翠水庫管理 局 亦與經濟及能源部對應 行政院人事行政總處 人事處 公務人員訓練處 部分業務涉及考試院保訓會或國 家文官學院權責 財政部 財政局 教育部 教育局 經濟及能源部 產業發展局 動物保護處的業務則與環境資源 部、農業部有所對應 勞動部 勞工局 文化部 文化局 部分業務與教育部對應 行政院主計總處 主計處 法務部 政風處 國家發展委員會 研究發展考核委員 會 原住民族委員會 原住民事務委員會 諸多業務仍涉及中央主管各部會 權責 客家委員會 客家事務委員會 諸多業務仍涉及中央主管各部會 權責 無明顯對應部會 資訊局 部分業務與科技部、法務部對應 訴願審議委員會 多數業務與各部會有所對應 法規委員會 多數業務與各部會有所對應 都市計畫委員會 多數業務與各部會有所對應，如內 政部、交通建設部、國家發展委員 會等對應 資料來源：筆者自行整理自陳朝建（2011）。下載自： http://mypaper.pchome.com.tw/macotochen/post/1322258963。2012/3/10。 基於上述之分析結果，我們可以發現，內政部與交通及建設部各對應了臺北 市 5 個局處，衛生福利部、環境資源部與行政院人事總處則各對應了 2 各局處，

23 其他包括財政部、教育部、經濟及能源部、勞動部、文化部、行政院主計總處、 法務部、國家發展委員會、原住民委員會與客家委員會等部會則各對應了 1 個局 所負責之業務，也與臺北市政府產業發展局、資訊局、觀光傳播局與法規委員會 之部分業務相對應。最後，在初步的分析中也發現，國防部、退輔會、外交部、 僑務委員會、大陸委員會、海洋委員會、金管會、央行、故宮、公平會與飛安會 等單位在臺北市政府並沒有對應之單位。 不過陳朝建（2011）僅針在市府一級單位與行政院二級機關（部會）間進行 對應，並未處理臺北市一級單位所屬一級機關與行政院二級或三級機關對應之情 況。為求更清楚地釐清臺北市各項業務在行政院組織改造後，與各行政院所屬機 關之業務對應關係，則有必要在陳朝建（2011）的基礎上，進一步整理臺北市一 級單位所屬一級機關與行政院二級或三級機關之業務對口關係。

第三節 行政院組織改造之業務調整分析

如圖 2-2 所示，本次行政院組織改造，將原本 37 個行政院所屬二級機關整 併為 14 部、8 會、3 獨立機關、1 行、1 院與 2 總處。檢視本次行政院組織改造 之組織與業務調整，可先將 14 部 8 會等 22 個機關與其他包括 3 獨立機關、1 行、 1 院與 2 總處在內之 7 個機關分別來看。首先針對 3 獨立機關、1 行、1 院與 2 總處等 7 個機關來看，除了原屬主計總處之部分資訊業務移撥至國家發展委員會 外，其餘各機關所負責之業務並沒有進行調整（行政院研究發展考核委員會， 2010）。

24 內政部 國防部 外交部 教育部 法務部 經濟及能源部 交通及建設部 勞動部 農業部 衛生福利部 環境資源部 科技部 14部 國家發展 委員會 大陸委員會 金融監督管理委 員會 海洋委員會 僑務委員會 國軍退除役軍官 輔導委員會 原住民族 委員會 客家委員會 8會 3獨立機關 中央選舉 委員會 公平交易 委員會 國家通訊傳播 委員會 1行1院2總處 中央銀行 國立故宮 博物院 行政院主計 總處 行政院人事 行政總處 財政部 文化部 行政院 圖 2-2、組改後行政院新組織架構圖 其次，針對 14 部 8 會等 22 個機關之機關組織與業務調整，本次計有包括外 交部、國防部、法務部、僑務委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、原住民委員 會、客家委員會與金融監督管理委員會等 8 個機關，其主要業務並未進行調整（蘇 彩足、方凱弘，2010：18-21）。此外，行政院未來的 14 部 8 會中，有 1 部 3 會 主要係透過整併原本之部會成立，其中，科技部係主要由國家科學委員會與原能 會整併、國家發展委員會係主要由研究發展考核委員會與經濟建設委員會整併、 大陸委員會係由大陸委員會與蒙藏委員會整併、而海洋委員會則是由行政院研究

25 發展考核委員會（行政院海洋事務推動小組幕僚機關）與海巡署整併。此類透過 整併而成立之部會，除國家發展委員會整併研究發展考核委員會與經濟建設委員 會業務後，亦從公共工程委員會移轉公共工程之規劃、審議、協調、督導與公共 建設計畫之績效評估考核業務，以及從主計總處移轉政府資訊管理業務之外，其 餘 1 部 2 會之業務則主要由整併前之部會移撥。表 2-3 針對上述 1 部 3 會之業務 調整情況進行整理。 表 2-3、科技部、國家發展委員會、大陸委員會與海洋委員會業務調整表 編號 業務內容 新主管部會 1 國家科學委員會業務 科技部 2 原子能委員會業務 科技部 3 研究發展考核委員會業務 國家發展委員會 4 經濟建設委員會業務 國家發展委員會 5 公共工程委員會之公共工程之規劃、審議、 協調、督導與公共建設計畫之績效評估考核 業務（屬經濟發展相關區塊業務） 國家發展委員會 6 主計總處之資訊管理業務 國家發展委員會 7 大陸委員會業務 大陸委員會 8 蒙藏委員會業務 大陸委員會 9 行政院研究發展考核委員會、行政院海洋事 務推動小組幕僚機關、以及行政院所屬 23 個部會之海洋業務 海洋委員會 10 海巡署業務 海洋委員會 資料來源：本研究整理自行政院組織改造網 最後，內政部、財政部、教育部、經濟及能源部、交通及建設部、勞動部、 農業部、衛生福利部、環境資源部與文化部等 10 個機關，皆是在原本主管業務 的基礎上，進行部分業務之移出或移入。如表 2-4 所示，研究團隊根據行政院研 究發展考核委員會於行政院組織改造網中所界定之業務區塊，並參考行政院新機 關之組織法草案以及蘇彩足、方凱弘（2010：21-29）所整理之各機關業務調整 內容，整理出本次行政院組織改造中，主要有 23 項區塊業務受到影響，並同時

26 指出此 23 項區塊業務之新舊主管機關。 表 2-4、行政院組織改造業務區塊調整對照表 編號 業務區塊 新主管部會 原主管部會 1 促進民間參與公共建設 財政部 公共工程委員會 2 政府採購 財政部 公共工程委員會 3 國有財產（新生地開發業務中 之非工程相關業務） 財政部 （國有財產局） 內政部 4 全民運動及競技運動 教育部 體育委員會 5 各級和各類教育（青年職涯規 劃、志工服務、國際參與等業 務） 教育部 青年輔導委員會 6 創業輔導（青年創業輔導及服 務事項） 經濟及能源部 青年輔導委員會 7 營建產業（公共工程執行管 理、建築管理、產業管理等業 務） 交通及建設部 內政部 8 公共工程基礎建設及技術規範 （道路興建、養護及管理、公 共工程技術規範等） 交通及建設部 公共工程委員會 9 公共工程基礎建設及技術規範 （建築師、技師及營建產業管 理業務等） 交通及建設部 內政部 10 職業訓練（青年職業訓練） 勞動部 青年輔導委員會 11 福利服務、社會救助、社會保 險 衛生福利部 內政部 12 國家公園 環境資源部 內政部 13 水利 環境資源部 經濟部 14 礦業 環境資源部 經濟部 15 地質 環境資源部 經濟部 16 氣象 環境資源部 交通及建設部 17 森林保育 環境資源部 農業委員會 18 水土保持及生態保育 環境資源部 農業委員會 19 環境監測（農林航空測量） 環境資源部 農業委員會 20 文化國際交流 文化部 教育部 21 出版產業 文化部 新聞局

27 編號 業務區塊 新主管部會 原主管部會 22 廣播電視產業 文化部 新聞局 23 電影產業 文化部 新聞局 資料來源：本研究整理自行政院組織改造網與蘇彩足、方凱弘（2010：21-29）

第四節 行政院組織改造進度追蹤與分析

本節針對行政院組改目前進行之情況進行描述。根據表 1-3 所示，目前各部 會在行政院組織改造中的進程，可以區分為三種樣態。其中，組織法通過且處務 規程已經公布者，則該部會部本部之各司處及其所屬三級機關機構之設置皆可以 確認；若組織法已經通過，但是處務規程尚未發布，則部本部之各司處以及所屬 三級機構之設置無法確認，經由組織法僅能獲知三級機關之設置情形；最後，若 組織法尚未通過，除了無從得知該部會針對部本部之各司處以及所屬三級機構之 規劃外，雖可由組織法草案得知三級機關設置之規劃，但由於組織法尚未完成立 法，因此仍可能存在變數。以下分別透過上述三種樣態描述我國行政院組織改造 目前的進度。 壹、部會組織法通過且處務規程已發布 目前有 13 個中央部會屬於此類，包括外交部、法務部、文化部、金融監督 管理委員會、僑務委員會、客家委員會、中選會、公平交易委員會、國家通訊傳 播委員會、中央銀行、故宮博物院、行政院主計總處以及行政院人事行政總處。 由表 2-5 可知，屬於此類別的中央部會，皆已經正式啟動組改。目前僅有法務部 所屬之司法官訓練所與文化部所屬之國家表演藝術中心兩組織法尚未完成立法。 表 2-5、已完成立法及發布處務規程之中央部會一覽表 機關單位 組改啟動日期 審查情況 外交部 2012/9/1

28 機關單位 組改啟動日期 審查情況 法務部 2012/1/1 司法官訓練所組織法曾排入立法院 臨時會（2012/7/25-27）中審議，但 未處理，未來將送黨團協商後交院會 處理。 文化部 2012/5/20 國家表演藝術中心組織法曾排入立 法院臨時會（2012/7/25-27）中審議， 雖未處理，但後續已於 10/8 通過委 員會審查，未來將逕送院會處理，毋 須朝野協商。 金融監督管理委員會 2012/7/1 僑務委員會 2012/9/1 客家委員會 2012/1/1 中選會 2012/1/1 公平交易委員會 2012/2/6 國家通訊傳播委員會 2012/8/1 中央銀行 2012/1/1 故宮博物院 2012/1/1 行政院主計總處 2012/2/6 行政院人事行政總處 2012/2/6 貳、部會組織法通過但尚未發布處務規程 截至 2012 年 12 月 31 日，屬於此類別之部會包括教育部、財政部與國防部。 不過由於教育部與財政部訂於 2013 年 1 月 1 日啟動組織改造，因此在 2013 年 1 月 1 日以後，教育部與財政部將改列「部會組織法通過且處務規程已發布」之類 別。 教育部組織法已於 2010 年 11 月 16 日三讀通過，而其處務規程業已於 2011 年 5 月 16 日函報行政院審議，並於 2013 年 1 月 1 日啟動組織改造。此外，目前 該部所屬之青年發展署以及國家訓練運動中心兩單位之組織法尚未完成立法程 序，但已經完成黨團協商的程序，未來將送院會處理。 財政部組織法已於 2012 年 3 月 20 日三讀通過，但處務規程尚未發布。據報 載，由於工程界的爭取，行政院於 2012 年 8 月 14 日決定將該部原本負責的非工