臺北市政府進行幼托整合經驗分析

臺北市政府教育局以及社會局為落實中央幼托整合之政策，必須處理相關業 務與人員之調整與移撥，而這些處理的經驗彌足珍貴，可供未來臺北市政府因應

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行政院組織改造而進行組織改造時參考。研究團隊透過與教育局與社會局參與幼 托整合之相關人員進行訪談，彙整與分析相關之組改經驗，以作為未來臺北市政 府推動業務與人員移撥時之參考。

壹、背景問題

隨著社會結構的變遷，雙薪家庭日趨增加，家長可能沒有多餘的時間親自照 顧孩童，因此對學齡前幼兒及國小階段兒童課後照顧便存在著迫切的需求。過 去，「托兒所」屬內政部、「幼稚園」歸教育部管理，幼托整合就是將托育和教育 兩個系統，全都移交給教育部統籌，讓學前教育能有共同的規範和目標，企圖處 理現行「幼稚教育」與「托育服務」體制中，六歲以下幼兒教育與托育功能重疊 所衍生的問題。透過幼托整合的政策，清楚規範服務原則及各類服務形式、種類，

期望能提供不僅是在教育上的服務，更是兼具照顧性質的綜合性服務。

幼托整合前幼稚園與托兒所分屬於教育部與內政部兩個行政部門管理，然 而，幼稚園與托兒所不論在收托孩子的年齡或是其服務的內涵，都具有極高的重 疊性與相似性。為解決現行幼托體系分流所衍生之問題，順應國際整合兒童教育 及保育制度之趨勢，中央政府試圖透過「幼兒托育與教育整合」政策，將幼稚園 與托兒所進行整合。我國中央政府推動「幼兒托育與教育整合」政策作法大致如 下：

一、研訂「兒童教育及照顧法」

依據幼稚教育法第 2 條規定：「本法所稱幼稚教育，係指四歲至入國民小學 前之兒童，在幼稚園所受之教育。」由該規定可知幼稚園屬教育體系；而托兒所 依兒童福利法第 22 條之規定，為福利機構，而收托之兒童則依年齡分為 0~2 歲 之托嬰、2-6 歲之托兒及 6-12 歲之課後托育。中央政府為確實提升學前教保機構 服務品質、滿足現代社會與家庭之教保需求、提供兒童教育與照顧兼具之綜合性

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服務，並支持兒童發展以厚植人力資本培育，配合「幼托整合」政策研訂「兒童 教育及照顧法」為政策法源依據（教育部，2001；教育部全球資訊網，2009）。

由於該法將 0-12 歲所有的照顧跟教育都包含在內，但因為照顧的類型並不十分 相同，要在同一部法律內呈現有其困難，因此最後兒童教育及照顧法並沒有完成 立法。目前幼托整合的法源依據為幼兒教育及照顧法，僅處理 2-6 歲之教育與照 顧議題。

二、修正經營標準

整合政策較以往幼托服務最大的不同是將原本收托 2-6 歲的托兒所和幼稚園 都改稱為「幼兒園」；課後托育中心、兒童托育中心、安親班等，則通稱為「課 後照顧中心」，也將居家式照顧服務、托嬰中心、國小階段兒童課後照顧服務、

特定區域之社區互助式教保服務一併納入，以期填補家庭及學校教育無法達成之 照顧需求，建立完整及連貫之兒童教育與照顧體系。

透過立法加強服務資訊公開、機構安全管理、交通安全措施、設置保健設施、

急救人員訓練、幼兒團體保險等規範，使學齡前幼兒及國小階段兒童受到更完善 的照顧。建立縝密的評鑑與監督機制，明訂服務機構本部及分部設立規定、制訂 收退費的標準機制、服務機構之評鑑項目等，同時，輔導與協助尚未符合規定之 服務機構轉型。

三、改善幼托服務素質

兩者改制後由教育部統一負責管理，並規定幼兒園的設備與人員，如教保人 員包括園長、主任、教師、教保員、助理教保員、課後照顧人員及保母，且保母 都須在新法實施後三年內取得合格保母證書，否則不得收托嬰幼兒，同時規定托 育機構的師生比，例如：在收托 0-2 歲的居家照顧服務中，一名保母至多照顧二 名嬰幼兒、幼兒園 2-3 歲每班以 20 人為限，師生比為 1：10、3 歲以上每班以 30 人為限，師生比為 1：15，提供健全的兒童教育與照顧，改善服務品質。

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四、統整幼教課程

整合前幼稚園之教學內容依幼稚教育法授權訂定之幼稚園課程標準辦理，其 教學方式亦由經過幼教師資培育之幼稚園教師從事；托兒所本身雖訂有托兒所教 保手冊以為保育人員參用，惟就實際現場經驗，其幾乎多以幼稚園之教學設施、

教材及課程設計，從事幼兒教學活動（教育部，2002），部分私立業者為迎合家 長喜好，開設眾多才藝班，反倒有點失去教育的本質，因此，針對學前教育訂立 課程大綱，清楚規劃幼童學前教育的內容。

貳、執行問題 一、法制面

（一）社會局

在社會局來看，在整合過程中面臨最大的問題，是該如何使既得利益者願意 做改變，哪些人以及有多少人會受到影響，且必須將對人民所可能產生的影響降 至最低。然而，由於法令破碎造成實際執行多有困難，在課後托育中心、托兒所 面臨轉型問題，現在處於過渡期，部分私立業者可能在同一住址，卻提供教育與 照顧兩種服務，而非整合性服務，立法尚未完善之處，有待日後相關單位的研議。

（二）教育局

改制前、後適用法規不同，執行相關業務得依法有據，牽涉到母法與子法的 問題，需要訂定子法來保障人民權益、提供部分就學補助，例如：五歲幼童免費。

建議應成立小組會議排解法規修正、推動產生的爭議。托兒所與幼稚園經常分不 清楚，托兒所主要招生對象為 2-6 歲兒童，幼稚園主要招生對象為 4-6 歲兒童，

托兒所主要是以幼保相關科系人員為主，幼稚園主要是以師資培育的教師為主，

教育的成分居多。

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二、組織面

為因應幼托整合政策，在行政單位的部分，2005 年起取消正式公務人員保 育員的招考，單位內約聘僱人員也可能隨著制度轉變，而不再進行續聘，在新制 度的推動下，較不具需求的人力資源有待逐漸提升能力。

各機關基於本位主義考量，在釋出人力部分有認知上的差異。相較於整合 前，整合後的教育局增加業務，造成目前教育局在現有資源，承辦幼托整合業務 的人力相對不足，需要先前業務單位社會局的協助，但社會局本身也有相關業務 必須承辦，幼托只是社會局業務之一並非全部，造成兩造機關人力資源皆為吃緊。

三、業務面

改制後的幼兒園，需要遴聘教師，教師與先前的幼保人員其薪資結構不同，

造成業者的經營成本提高，許多縣市社區型公立托兒所無法達到要求，包括建築 物沒有建照、未取得產權，以及消防安檢、師資等問題，較偏遠鄉鎮公所又缺乏 經費改善問題，間接增加家長的負擔。

面對新制度的幼兒園與課後照顧中心，受到師生比、班級以及學生數的限 制，規模較小型的業者，因為需要增加班級教師名額，以符合政策規範，增加業 者經營的成本；原先較大型的業者，規模可能被迫縮減，造成可招生的學生數銳 減，連帶影響業者裁撤多餘的教師。

未來理想的狀況是提供近便、優質的托育環境，主動輔導業者如何改制、轉 型，然而要求業者進行改制的誘因必須夠強，且能符合業者的期待，並儘量不損 害業者的信賴利益，避免產生過度的抗爭。

四、流程面

針對教育體系來看，教師是有寒暑期的；此外，針對收費的部分，在課後托 育上，可分為月收、周收、日收，但前提是家長必須確認需要托育的天數，以利

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業者支付人員薪資，如家長經常要求臨時托育，將使得業者難以臨時調派人員。

在整合的過程中，雙方機關的信任、接納、尊重是很重要的課題，社會局與教育 局必須在此前提才能進行更大空間的溝通。

參、克服方法

一、釐清幼托整合政策

幼托整合政策可分為兩個層面，一是政策制定的過程，另一是政策執行的影 響，就後者而言，政策名稱為何並不是民眾最關心的事情，民眾在乎的是自己的 小孩是否有辦法進入就讀、學費不要太貴、老師不要太差等，相關政策背後的制 定過程、法源依據才是各個業者在乎的焦點，故宜舉辦多場說明會，並且提供業 者行政程序上必要的協助。

此外，改制前後適用法規不同，執行相關業務必須依法有據，因此除了依據 母法「幼兒教育及照顧法」之外，各直轄市、縣市政府也要訂定相關子法以為依 循。因此，臺北市針對幼托整合訂定 8 個子法來保障人民權益，也提供部分就學 補助，例如：五歲幼童免費。建議應成立小組會議排解法規修正、推動產生的爭 議。

二、提升人員能力並確保其工作權益

因應幼托整合可能造成的行政單位人力短缺，中央相關單位協助提升公務員 能力，也開班設課協助教保人員提升學歷，同時估算師生比例，留下部分約聘僱 人員，但也因此被迫解僱部分人員。

三、彈性招收

在教育體系下，寒、暑期托育的空窗期，目前可研擬藉由夏令營、冬令營暫 代托育的空窗期，應不致於增加家長的負擔。因應幼托整合政策，目前部分改制

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後的幼兒園可能產生額滿的情況，在依法行政的原則下，兼採彈性作法，允許家 長選擇學區內喜好的幼兒園，作為過渡期的因應措施，或挪出部分國小班級場地 轉化為幼兒園，增加公托收受的名額數，初步預估 4 年內應該可以滿足需求。