臺北市政府推動機關委外議題分析

行政院以推動「去任務化」、「地方化」、「法人化」和「委外化」等四化做為 政府改造目標。就「委外化」而言，其意指不侷限於公務人員推動公共事務，透 過民間經營讓經營更有成效。機關委外可以視為委外化公務人力的一個思考方 向，期望透過民間經營或可帶動公共服務滿意度。依目前政府運作情形，公務人 力有限，業務無限，在人力簡約的前提下，為了提升政府處理業務的效率，並持 續推動相關業務，市府人事處開始思考「委外」途徑的可行性。基此，研究團隊 針對臺北市政府推動機關委外所可能遭遇之議題，召開焦點座談會，並針對與會 者所提之意見進行彙整與分析。

壹、背景問題

過去以來市府推行委外的原因，主要基於人力有限、員額有限的考量，希望 機關能夠透過委外的方式，與公、民營企業合作。例如，以小巨蛋委外為例，受

128

託的捷運公司進駐小巨蛋約達 60、70 名人力，而委託單位財政局人員總共不過 200 人，若不透過機關委外途徑處理，顯然無法以現有公務體系人力去經營此場 館，換言之，機關委外相當程度解決公務人力負荷的問題。

傳統以來，公務人員本身來自於國家考試，但實務上局處所掌管的可能是多 樣化的館所，局處本身往往難以兼備多元化的專業人才。公務機關體系人力受限 於國家考試類科與方式，導致專業人才有任用資格的限制，進而限縮了政府機關 的專業發展。為便於發展多元化的人力，市府必須透過委外途徑來達成。簡言之，

考量各機關的多元專業人力需求（如藝術展演管理、場館機電維護等），若能藉 由委託民間專業人員加以經營的話，或許相對更有成效。以文化局文化事務與財 政局小巨蛋委外案件為例，文化局與財政局的代表分別指出：

因文化局每個館所都有它的專業性，那其實人力的專業性也 是文化局的考量的重點，因為文化局的館所很多元，不管是表演藝 術、視覺藝術、文學、音樂就是像電影、類博物館等，若希望能夠 發揮在跟文化革命，就必須要借助專業的人力來去執行，就是說會 有一個團隊是特別專門去針對執行某一個領域。

小巨蛋後來就指定由捷運公司經營，指定捷運公司經營最主 要的原因是因有機電維護的專業性人員，因為機電維護、一個場館 在營運的時候，機電的維護，要有專業的人力來進行維護工作，這 也導致可能引起爭執在於說機電維護外包是否能夠完全委外，但公 部門還是需要去查核外包的廠商，本身機關內部還是要有懂機電的 人員，不能讓無機電相關人員去執行機電維護的外包的合約，所以 最主要是有專業性人員這一部分。人力精簡的部分，捷運公司現在 他還在小巨蛋的人大概有 60 到 70 人，財政局一個局處大約兩百人 左右，若是交給捷運公司能節省很多人力，而且機電維修重要，若 機電維護不好，場館耐用年限耐用度將會縮短，所以在機電較容易 損壞問題，可能是市政府機電維護考量的重點。

129

綜合上述，臺北市政府配合行政院組織再造的委外化原則，同時面對市政建 設新增業務不斷攀升的趨勢，考量自身員額有限與不同政策領域多元化專業人力 之需求，必須策略性地透過委外途徑來滿足市民公共服務的質量。

貳、執行問題 一、法制面

就法制面而言，進行機關委外過程中有關的議題，包括透過評鑑機制以監督 廠商以及不同促參模式對於合約內容的影響。首先，政府與廠商在機關委外中的 權利義務關係是透過契約進行界定。針對合約的內容，雖然在事前仍希望盡可能 在規劃上詳盡周延，但由於機關委外過程必須處理很多細微末節的問題，抑或後 來情勢演變太快，因此使得契約訂定初始往往無法考慮周詳、面面俱到。因此，

政府透過評鑑機制廠商進行評鑑，便成為政府監督廠商落實合約、確保服務品質 的重要機制。據此，評鑑機制使市府在確保履約品質上站在有利的一方，蓋透過 評鑑機制來考核委外廠商，可以提升廠商配合度，尤其是續約評鑑機制，優先續 約權更可提升委外廠商的配合誘因。以體育局經驗為例，該局代表表示：

有時候公共服務品質跟管理效能是真的，要抓到平衡點不太 容易，契約上面規範的確不太可能全部細節都規範到，所以希望落 實到評鑑這一部份，廠商其實是很在意評鑑機制這一塊，那如果我 們做得好的話，我們每年都會定期的評鑑，到時候如果要續約的話 還有續約評鑑，這個機制如果落實，廠商為了再次拿到下一次預約 的資格，那勢必這一段時期內就必須要戰戰兢兢，且希望我們局裡 面市府團隊跟廠商不要站在對抗，而站在協力的角色，而不是站在 我說你做的角色，盡量運用溝通的方式，維持評鑑這一塊。

其次，由於委外過程中之不同利害關係人，對於委外所依循的促參模式理解 不同，因此對於契約中應要求廠商負責的項目，也產生不同的理解，進而對於契 約訂定之合理性的看法不同。舉例來說，以體育局為例，對於政府投入中山運動

130

中心整建花費，外界質疑府方既然是採用OT的委外方式，那契約上是否可以請 得標的廠商去做維修，但這部分存在模糊地帶，蓋府方認為自身扮演房東的角 色，應將設備整修完善再將其租出（廠商），但議會方面卻認為OT的營運方式，

便應在契約上要求由得標廠商對場域直接進行整修，不應由政府出資。

二、組織面

就組織面而言，政府進行機關委外，將一部分的業務交由民間廠商執行，但 是委外合作關係的建立，並不必然代表政府對於相關公共服務之輸送，可以不必 負擔最終責任，相反地，民眾可能因為委外而預期更好的服務品質，而使得政府 必須建立足夠的組織能力，確保委外案的成功。

成功的委外案必須兼顧行政與專業性層次，委外機關有時必須協助廠商建立 能力，特別是在其原本專業能力以外較不擅長的行政能力層面。以文化事務為 例，府方藉重團隊專長，但也須解決團隊行政弱勢，蓋政府對於館所營運上有諸 多限制，例如法規、行政程序，以及績效評估，導致營運團隊也必須兼顧這些政 府期待與規則。文化局必須在行政輔導，以及溝通協調上須付出更多的精力 包 括成立專案辦公室、舉辦館所交流會。換言之，市府借重委外廠商專長之餘，也 必須設法補強其行政弱勢。文化局代表指出：

我們比較多可能會遇到的問題是，我們的營運團隊很多大部 份是他專欄的藝術領域，所以在管制、經營管理上，會有些在硬體 維修上，或者是財務的處理上，會有某些地方比較弱勢，再來就是 政府對於館所的限制，其實有蠻多的限制，有法規、行政程序等等 去限制，或是一些必要的機要評估在，所以那它在營運的時候，覺 得說廠商很認真的在朝它的營運目標邁進，在進行計畫，但是市府 規定說他要完成很多落實的部份，也許廠商並沒有那麼做到，所以 我們在行政導向就要多花一些工夫，和一些溝通協調上也是要去做 一些加強的。

131

其次，機關委外後，政府必須維持公共服務品質而提供民眾申訴的管道，但 市政府一方面要處理客訴問題，一方面又要對委外廠商做督導，但某些部門與民 眾接觸較多，客訴的案件也相對較多，加以市府各局處人力本已不足，這影響公 務員在督導廠商方面的時間配置與能力。以體育局經驗為例：

像現在就運動產業科的人不夠，人事股長要兼承辦人，客訴 案件真的很多，平均一個月會有 2、30 件，那尤其最近中山剛剛重 新營運，它常常有很多的問題，光花掉這部份的時間大概就會占據 三分之二的時間了，因為有時候客訴還必須去現場去了解，不能一 直全部丟給廠商，那這樣會不太客觀。基本上我們站在督導管理方 面，因為有時候其實調查還是會影響在督導方面，因為我們等於把 所有的時間精力花費在處理客訴的話，各個運動中心其實距離都不 算太近，那光這樣子處理一件就要花半天，督導管理方面就會降 低，甚至如何讓整個場館的營運更順暢跟廠商的協調，這部份就會 影響。

總的來說，無論是前述協助委外廠商行政能力建立，抑或處理機關委外後產 生的客訴問題，對公部門都是一種人力成本的支付，原因無他，政府部門必須承 擔起機關委外的最終責任。從這樣的角度出發，透過委外的機制輸送公共服務，

政府雖然不再擔任第一線公共服務提供者的角色，但是這並不意味著組織職能的 縮減，而是組織職能的轉化，亦即公部門組織必須建立新的組織能力，以確保委 外案的順利落實。

三、業務面

從業務面檢視機關委外，政府需注意的議題包括委外案促參模式選擇的爭 議，以及廠商提供服務過程中出現爭議問題之回應。首先，政府決定委外的促參 模式（如OT與ROT的模式選擇）性質時，經常遭受外界質疑經費運用部分是否 完善，以及在招標過程中是否有獨厚某些廠商之嫌。以體育局為例，全市12間的

從業務面檢視機關委外，政府需注意的議題包括委外案促參模式選擇的爭 議，以及廠商提供服務過程中出現爭議問題之回應。首先，政府決定委外的促參 模式（如OT與ROT的模式選擇）性質時，經常遭受外界質疑經費運用部分是否 完善，以及在招標過程中是否有獨厚某些廠商之嫌。以體育局為例，全市12間的