臺北市政府組織調整之考量因素

本研究案嘗試分析臺北市政府各局處在行政院組織改造調整完成後，在法制 面、組織面、程序面及業務功能面所需進行之配套調整，並且同時考量臺北市政 府，因應近年來中央或地方之重大政策改變所必須進行之組織調整。而在分析組

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織調整之前，必須先界定何謂組織。Jones（2004：2）指出，組織是人們用來協 調他們的行動以達成他們目標的工具。在此工具性的定義下，臺北市政府的組織 設計與架構，便是用來達成市政建設目標以及市府公共服務的一項工具。從府際 關係的角度來看，臺北市政府作為我國之地方自治團體，其組織設計與調整的目 標，便在於提升與確認具備的組織能力（organizational capacity），以完成我國地 方制度法所界定之自治事項或委辦事項。

基於上述的假定，臺北市政府因應行政院組織改造，在進行組織調整所檢視 之法制面、組織面、程序面及業務功能面之議題，則可以進一步作以下的界定。

壹、法制面

臺北市政府為地方制度法下所界定之地方自治團體，因此市府組織必須以自 治條例訂之。基此，就法制面而言，除了地方制度法之外，有關臺北市政府組織 調整之相關法制規範包括地方行政機關組織準則、臺北市政府組織自治條例以及 臺北市政府組織編制案件作業原則。首先，地方行政機關組織準則中，除了針對 地方政府自治條例之立法方式、組織、編制及員額等進行規範外，準則第 7 條針 對地方行政機關設立，明訂若有業務與現有機關職掌重疊者、業務可由現有機關 調整辦理者以及業務性質由民間辦理較為適宜者不得設立之外，另該準則第 8 條明訂若階段性任務已完成或政策已改變者、業務或功能明顯萎縮或重疊者、管 轄區域調整或裁併者、職掌以委託或委任方式辦理較符經濟效益者、經專案評估 績效不佳應予裁併者、以及業務調整或移撥至其他機關或單位者則應予調整或裁 撤。此外，如上一節所述，該準則第 11 條亦規定，直轄市人口在二百萬以上者，

一級單位之數目不得超過 32 個，考量目前臺北市已設置 31 個一級單位，未來若 需考量增設兩個以上的一級單位，勢必對於現行之一級單位進行整併，才能符合 地方行政機關組織準則的規範。

其次，就臺北市政府組織自治條例來看，與臺北市政府組織調整較為相關

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者，為自治條例第 6 條，明訂臺北市政府各機關之名稱，以及各機關之組織規程 須由市政府擬訂，並送議會審議。換句話說，臺北市政府之組織調整若牽涉到一 級機關的重組，則必須透過修改臺北市政府組織自治條例的方式進行，而相關之 方案也必須送市議會審查，取得市議會之同意。但若是各個一級機關內之組織調 整，依據臺北市政府組織自治條例的規定，則僅需修改各機關之組織規程，並送 市議會備查。

最後，臺北市政府另訂有臺北市政府組織編制案件作業原則，針對市府之組 織編制作業進行規範。其中，第 7 條組織編制案件審議原則的相關規定，與地方 行政機關組織準則第 7 條與第 8 條的規定大抵相同，唯該組織編制案件作業原則 第 8 條，針對任務編組案件之審議原則進行規範，明訂在下列 3 項成立任務編組 之原則：

1. 依據法令規定須成立任務編組者；

2. 依據市長政策裁示須成立任務編組者；

3. 屬階段性業務，該業務涉及兩個機關以上之協調且無法透過局、處會議、主 任秘書會報、聯繫會報等方式辦理，並由市府高層長官擔任召集人，須成立 任務編組者。

而上述原則也應在臺北市政府進行組織調整時納入參考，特別是在考量近年 影響中央或地方之重大政策時，若需要透過跨局處協調與功能整合才能順利推動 時，除了增設機關之外，也可依據組織編制案件作業原則先以任務編組的方式進 行業務的推動。此外，臺北市政府組織編制案件作業原則除了規定任務編組之設 置與修正程序，也針對其設置法源進行規範，市府層級之任務編組必須訂定設置 要點進行規範，而一級機關內之任務編組必須訂定作業要點進行規範。

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貳、組織面

組織改革的幅度不論大小，都可以預期會出現組織成員的抗拒。也因此，在 組織變革的過程中，除了必須確認組織變革方案的合理之外，也必須強化組織變 革的正當性，讓組織成員能夠認同組織變革對於組織使命達成的重要性。而其方 法之一，便是透過評鑑與績效評估，確認組織在組織使命達成上的角色與重要 性。我國地方行政機關組織準則第 27 條規定，地方行政機關應定期辦理組織及 員額評鑑，作為機關組織之設立、調整或裁撤及原則調整之依據。除了依據地方 行政機關組織準則進行評鑑作為調整的依據之外，也可以透過組織績效評估的方 式，強化組織變革方案的重要性，透過績效的衡量，確認組織績效對於市府整體 市政目標的貢獻，並且據此研擬組織變革方案。

市府之組織可以視為市府推動業務之工具。也因此，組織面檢視的焦點，即 在於如何透過組織的調整，強化組織的績效，達成市政任務。由於當前公部門組 織所面對是一個複雜、多變的環境，因此在組織的設計與變革上，就必須有能力 讓組織能夠迅速面對環境的變遷，解決民眾的問題，順利完成其提供公共服務的 使命與任務。近年來各國政府再造的思維，都深受前英國首相柴契爾夫人任內推 動續階計畫（孫本初，2010：95），以及前美國副總統高爾主持之「全國績效評 鑑委員會」所提出之報告的影響（孫本初，2010：125-126），使得新右派或企業 型政府所提出之改革原則也深深影響各國政府組織再造，並在公共行政領域內形 成新公共管理（New Public Management，NPM）的風潮，希望因此能夠降低公 部門組織的過程導向，轉而將關注的焦點集中於產出與績效。

在 Osborne 與 Gaebler（1992）所著之政府再造（Reinventing Government）

一書，明確地勾勒出了在新公共管理的思潮下，進行政府組織改造所應該要遵循 的原則。他們指出，政府組織改造應依循導航式政府、社區性政府、競爭性政府、

任務導向政府、結果導向政府、顧客導向政府、企業型政府、前瞻性政府、分化 式政府與市場導向政府等十項原則。從這些原則我們也可以看出，傳統官僚、層

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級節制的組織型態，在當前公部門組織設計與改革的思維中，必須要進行調整。

我國行政院組織之改造，也大致符合上述原則。葉俊榮（2002：5-10）指出，我 國行政院組織在組改前的問題包括：（1）水平政府組織太多；（2）政策統合組織 機制薄弱；（3）組織未能適切對應政府核心職能的轉變；（4）合議制組織過多，

混淆部與會的功能分際；以及（5）獨立機關的設計原則不彰。他同時指出，我 國中央政府組織改造必須能夠具體實踐 5 項改革目標，這些目標包括：（1）規模 精簡化；（2）建制合理化；（3）強化政策的領導與統合；（4）落實業務與組織的 合理劃分；以及（5）組織彈性化。而從這些改革目標中，我們也可以看出我國 當時政府組織改造的目標，也符合近代政府改造的思維。依據這些原則，臺北市 政府在研擬本次之組織及功能調整方案時，除了因應行政院組織改造後業務主管 機關的變動而進行組織調整外，不可避免地，也會在組織與業務調整的過程中，

檢視業務與組織的劃分合理，以及如何讓組織的建制更為合理化與彈性化，以強 化市府組織的能力（capacity）。

當代績效管理的思維，大多從策略管理的層次出發，策略性地訂定組織的目 標，並且據此訂出績效指標衡量目標達成的程度（Kloot and Martin，2000：231）。 Kaplan and Norton（2001：147-149）進一步指出，策略核心組織（strategy-focused organization）五項原則中的一項，即是策略與組織間的校準，確認各業務單位與 幕僚單位之策略目標皆能有助於組織整體策略目標的達成，透過個別單位策略的 連結與整合，確保各單位績效的總合，可以大過於組織整體之績效表現。

思考市府組織與功能調整織組織面議題，除了參考當前行政學與組織理論的 發展之外，如何在「控制幅度」與「專業化」等兩個組織設計原則間取得平衡也 必須納入考量。Simon（1946：53-54）在行政諺語一文中便曾指出，這兩個行政 原則看似簡單，卻可能是互相衝突的。就市府組織設計而言，若追求專業化的程 度高，則其方式便是針對每個專業領域之業務設立專職組織，但卻可能因此使得 正副市長的控制幅度變大；反過來說，若是希望市長的控制幅度維持合理的規

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模，那麼自然專業化的程度就會下降。由於我國民眾普遍存在「機關功能論」的 迷思，認為成立機關並提高層級才能有效解決問題（施能傑，2005：88-89）的 情況下，也因此，進行組織與功能調整時，也須特別針對市長控制幅度與市府組 織專業化的問題，進行策略性的考量與決策，設法在兩者間取得平衡。

參、程序面

行政院組織改造也會牽涉到地方政府既有的業務流程調整。所謂的「業務流 程再造」（business process reengineering）是針對業務流程進行根本且激進的再設 計，以便在關鍵的當代績效測量上，如成本、品質、服務與速度上，達成大幅度 改善（Hammer and Champy, 1993）。

私部門應用業務流程再造來提升效率與競爭力（績效改善），但公部門似乎

私部門應用業務流程再造來提升效率與競爭力（績效改善），但公部門似乎