核廢料政策議題討論面向

政策的成敗往往取決於政策問題癥結的認知，過去 1980-1990 年代曾經因 為三哩島核洩漏事故與車諾比事件，使得核能發電的使用率降低；然而隨著氣 候變遷的問題出現，國際又開始重新重視核能作低碳發電的選擇之一。但2011 年日本發生了福島核災，使得核能的復興受到了前所未有的阻力。除了首當其 衝的日本之外，德國、瑞士、義大利、甚至是原本主張核能的法國，都決定要 減少核能的使用（Yun, 2012: 59）。這個演變正說明了核能在電力、環保與災難 防治的權衡上，絕不可以輕易地採取單一面向的思維處理。而同前所述，過去 的文獻中整理出多項可能影響核廢料最終處置場重要的討論面向，本文將藉由 回顧分析這些不同面向，在應用在我國豐富的核廢料論述分析中。

壹、 信任的面向—聯結所有價值的決定性根基

首先，信任所指涉的範圍應該包含了制定、選擇核廢料處置場的決策機 關，以及執行該政策的地方政府或專責單位。綜觀國內外學者針對核廢料處置 場設立的研究，無論是從何種方面著手，皆指出了人民對政府信任度的重要

性。換言之，能否取得公眾的信任就會成為政策成敗的關鍵（Barry and Diane, 1985; Kunreuther et al., 1988, 1990; Kraft and Clary, 1991; Pijawka and Mushkatel, 1991; Slovic et al., 1991, 1994, 2004; Easterling , 1992; Flynn et al., 1992, 1993;

Benford, 1993; Sjöberg, 2001, 2003, 2004; Greenberg et al., 2007; Ferreira et al., 2009; Jenkins-Smith, 2011; Visschers and Siegrist, 2013；黃東益，2014；黃東益 與朱文妮，2015）。

在美國內華達州的雅卡山（Yucca Mountain）案例中，許多學者都指出了 公眾對政府的計畫其實是不具信心的。如Flynn et al.（1993）指出由於 DOE 過 去在Hanford 處理核洩漏的問題時，不但處理方式失當，且耗時過長加上花費 不貲，使得公眾的參與度不斷下降，進而產生了對政府的「信心危機」（a crisis of confidence）。而 Easterling（1992:447）則提出了正當性的必要性，處理的過 程與標準是否公正亦為重要的變因之一，必須建立一個受到公眾信賴的處理程 序。另外Kunreuther（1990）在其研究中也強調政府應該更加強宣傳增加公眾 對於單位的信任。

同樣地，即便在進程順利的瑞典方面，Sjöberg（2001）指出無論討論鄰避 情節、環境正義、補償金制度或是成本效益分析，對執行機關的信任仍為影響 公眾意願最重要的討論面向。

最後處理核能廢料的專責部門必須提供足夠的資訊、建立信任、包容成 員，並且與民間互動，消除對於未來計畫、商機的資訊不對稱之困境。而在實 際執行面，則提供該地財務、公共建設、教育、服務以及健康的各項補助，且 設置了一個核能相關議題的資訊部門於核廢料最終處置場附近，才能夠真正建 立人民對核能廢料最終處置設施的信任（Ferreira et al., 2009）。

綜上所述，無論從鄰避效應、風險預估、經濟補償、弱勢問題、環境主 義、民主參與的各種論述中，都能或多或少見到論述中包含了信不信任方案與

專責機關的內容，故在建立不同的論述聯盟時，必須同時注意該論述聯盟對於 政府信任的論述內容為何，俾能更全觀地了解政論述內容與方案的因果關係。

貳、 風險評估面向

Slovic et al.（2000, 2004）認為在研究風險評估時會有兩種典範出現，其中 一種典範為實證主義，透過理性客觀統計分析得到結果；然而另一種典範為心 理層面的分析，這種分析特別會被應用在高風險的災難中，例如核災。這是因 為在過去重大的歷史事件，例如日本廣島長崎的蕈狀雲與災後慘況、三哩島核 泄漏事故、車諾比事件等等，其關於核能負面的資訊往往大於正面的資訊。

而Slovic 等人更發現核能、核武、核廢料等事件於女性與學生族群的認知中，

排行為最危險的災難事件（但專家只把核災難系列排行在第20）。另外，其它 的研究亦指出，面對高度危險以及未知性的事務或議題時，公眾會認為發生可 能性無法確實避免，且發生後會產生極大的損失，政府無法有效的處理，則會 產生恐懼與抗拒並傾向於「心理層面」來思考問題（Kunreuther et al., 1988;

Greenberg et al., 2007; Ferreira et al., 2009; Murray, 2009；林桓億等人，2013；黃 東益，2014）。

同樣地，Murray（2009）亦指出一般公眾在風險評估時，會分成以過去經 驗以及針對該議題的情感認知作為判斷準則「情感模式」；以及透過某種事實 根據或是經驗法則形成的「認知模式」。一般公眾在思考核廢料處置問題時，

往往採取的是「情感模式」而非「認知模式」，Murray 甚至認為公眾存在著

「零風險」社會的期待，核廢料最終處置場的選址更是窒礙難行。

而在Slovic（1991b: 1604）的電訪研究中發現公眾對核廢料的觀感是非常 差的，因為對核知識有限，並根據過去的諸多重大事件的認識，對核能正面的 想像在核廢料處置場中幾乎難以預見（例如電力、能源、區域發展、工作機

會）等等，導致核廢料最終處置場變為一個負面詞彙。邱崇原與湯京平

（2014：5）則更進一步指出由於公眾缺乏正確資訊，倘若政府使用「一律宣 稱低風險」的混充策略，則可能在被揭發後使公眾產生更高的風險預期。而在 過去的經驗中，專責機關若有處理不力的前科，如前文所提及DOE 在 Hanford 事件中表現不佳，風險評估也會相對變高。我國黃東益（2014：59）亦指出民 眾容易受到國內外災害新聞報導的影響；另外值得一提的是，我國與國外的文 獻中都指出媒體的論述常會誇大核能災害的嚴重性或報憂不報喜，導致公眾風 險預期增高（Murray, 2009; Jenkins-Smith et al., 2011: 635；陳憶寧，2014：

244）。

而針對核廢料最終處置場的議題中，Pijawka and Mushkatel（1991）的研究 中發現公眾會針對過去處理的經驗來權衡評估的風險，DOE 曾經多次面對核輻 射外洩的事件而處理不佳就造成了許多專家會評估很高的風險，致使DOE 的 計畫不被信任。另外，Flynn et al.（1992）與 Murray（2009）的研究中都特別 指出公眾往往抱有著「零風險」（zero-risk）社會的期待，所以面對無法明確管 理的潛在危險設施時，會產生較高的風險預估，並且加以強烈反對。

而我國黃東益（2012）亦提及風險認知對核廢料選址的重要性，並結合了 政府信任度、科技、縣市所在地等變項，指出當民眾面對高度專業及資訊不對 稱的低放最終處置場風險時，難以掌握完整的技術安全資訊，因此僅能依靠對 相關業務機關的信任，故強調政府信任為影響風險認知的重要變因。

總結而言，風險評估與信任算是核廢料議題中最常出現的論述，特別在風 險與公平、風險與經濟補償、風險與公民參與的均衡上，就會形成各式各樣的 論述核心，必須更全觀性地分析。

參、 經濟補償面向

經濟補償常作為政策工具中的正向誘因。以我國而言，除了傳統的回饋金 之外，亦有補償金、或是針對社會其它面向的發展輔助。傳統的回饋金比較傾 向於彌補承受公共外部成本的整體社區，由於這種補償目的於提昇在地居民的 社會福利與公共建設，故有特定的使用限制。而補償金之目的是對公眾人本身 損失的填補，故發放對象多為個人，且主要以金錢方式行之（黃之棟，2014：

53）。

在實際補償面，Murray（2009）指出公眾總會想像核廢料處置場發生意外 後的災難劇本，且胡亂的金錢補償容易淪為牛肉政策，認為除了金錢的直接補 補償之外，更應該提供金錢之外的誘因，例如在核廢料運輸路線上設置專業事 故處理人，能夠同時處理核意外與普通人民平時交通事故。

另外一個論述議題則是補償的持續長度，Inhaber（2016）在研究美國對過 去經濟補償制度，發現補償金會逐年減少，國會有最後決定權，且因立即得到 的補償較少，難以成為地方選址的誘因。其更指出過去內華達州就是因為核廢 料議補償金所占的比例在該州整體收益中相當低，故無意願與聯邦政府討價還 價。

然經濟補償的實益能否一體適用到所有區域，是可以討論的。Sjöberg Drottz-Sjöberg（2009: 90）的研究中發現，居民重視安全、資訊、政府開放性 勝於單純的經濟效益補償，將補償制度排在較後面的偏好。Easterling（1992:

470-471）認為有的公眾反而會因為補償的越多判斷為風險越高，故也不應作為 促進地區自願性選址的唯一方法。但相對地，Barry and Diane（2009: 578）則 認為消弭反對意見最直接的方法就是經濟上的誘因。例如補償金、減稅、額外 收入甚至是特別的國家營利計畫。而除此之外，Barry and Diane 進一步在環境 誘因上指出聯邦政府可以提供更多對地方自然環境更周延的保護計畫，在設立 核廢要處置場後反而提升了該設址地的環境品質；在非金錢性與更廣泛的補助

方式上，透過分享資訊、知識、能力建立等等，雖然不一定會使該州的人民支 持政策，但可以提升公眾對於議題的認知，而進一步做出更加理性的抉擇。

Ferreira et al.（2009）則客觀舉出捷克共和國核廢料最終處置場的案例，不但對 設址地附近財務、公共建設、教育、服務以及健康的各項進行補償，且設置了 一個核能相關議題的資訊部門於設址附近。

我國的案例中，則呈現分歧的狀況，不同地區或是同地區教育、社經背景 不同的公眾，對補償金的想像皆不盡相同，但趨勢是希望有經濟補償的情況 下，降低對於使用方法的限制，以及希望能夠直接回歸到受到影響的利害關係 人上（黃德秀，2001：黃之棟，2014；黃東益等人，2012；黃東益，2014；黃 東益與朱文妮，2015）。

總結而言，經濟補償通常會與其他的論述相結合。倘若將安全或是風險評 估擺在更上位偏好時，經濟補償的效益就相對不彰（Kunreuther et al., 1990;

Sjöberg, 2004；黃之棟，2014）。但若將此誘因視為發展地區或補償個人經濟水

Sjöberg, 2004；黃之棟，2014）。但若將此誘因視為發展地區或補償個人經濟水