第三章 偏遠地區政策工具之類型分析
第三節 權威型政策工具
壹、工具性質概述
公路局跟台汽時代，是管制與限制民營業者加入市場，以保障國家組織的獨佔 性，何俊毅（2008）指出，註冊、登記（大部分是指執照的核發）是政府相當有效的 管制工具，但必須要設定明確、透明的規則，才不會產生不公平，檢查或檢驗是則管 制者很喜歡運用的工具，但需要有充分的人力才能發揮其功能。
Hood的權威型政策工具指的是擁有合法的與官方的權利而言（Authority），在影 響方面，是依法辦理，凡是違反管制規定者，必須支付相當的處罰費用，從而限制以 及對既有政策之監督或改進。以影響為導向(effectors)時，可以使用法律上的規則或 制裁（Creating Legal Ruies and Snuctions）、管制或解除管制（Regulation or
Dereguiation）、利用法規政策或計畫以改造市場機能、公私合夥（Public-Private Partnerships）、公部門間合夥（Public- Public Partnerships）、改變公共投資政策、要 求企業對開發行為提供交換物、稅捐政策（Tax Policy）、進行需求管理、影響費、
實施檢役或是許可認證。在探測方面，常利用定訂契約（Contracting）、授與（獨占 事業等）特許權（Franchising）方式或實施註冊、登記、檢驗制度。林水波、王崇賦
（1999：176）認為政府為了有效解決政策問題，滿足民眾的需求，必須界定公共問 題且規劃各種公共政策以為回應，此政策方案擬定之後，須經立法機關以正當、合法 程序通過，才能取得施行的正當性。
權威工具指的是控制集中程度，間接工具權力比起直接工具來得較不集中，其兩 者在決策制定的集權或分權程度有很重要的差異。對偏遠地區實施權威型政策工具有 兩個主要內容：第一是對於路線整理、第二則是對於業者採取管制措施和法規總檢討。
交通部在面對台汽民營化任務時曾在1997年整合61條路線，10年之後面對客運業
停駛風波，仍然作出路線整併的決定，根據2008年「公路汽車客運路線整合及檢討統 計表」分析，歸納出主管機關對路線整合的決定採取了三種模式：第一種方式是將屬 於城際或區域內屬於長距離的移動，改以軌道運輸為主，例如將花蓮到台東成功、花 蓮到台東富里兩條路線，和花蓮到台東市的公路客運路線整併。另一種方式是將里程 較短之路併入行駛動線相同且里程較長之路線。如表3-9。
表3-9：國光客運在宜蘭地區路線整合狀況表 路線 整合前
整合方式 整合後
路線 里程 路線 里程
南方澳-頭城 39 45.7 下 7 線併入 63 45.7
宜蘭-蘇澳 11 26 停駛 0 0
宜蘭-羅東 10.9 12 停駛 0 0
宜蘭-頭城 2 16.1 停駛 0 0
羅東-蘇澳 7 15.1 停駛 0 0
羅東-頭城 4 27 停駛 0 0
羅東-南方澳 9 18.7 停駛 0 0
資料來源：交通部公路總局。
國光客運公司將「宜蘭-蘇澳」、「宜蘭-羅東」、「宜蘭-頭城」、「羅東-蘇澳」、
「羅東-頭城」、「羅東-南方澳」、「蘇澳-南方澳」併入「南方澳-頭城」線，每日 行駛班次由39班次調增為63班次（如圖3-1）。
圖3-1：國光客運整併前後路線示意圖
第三種方式是將區間旅次O-D（
起迄點， Original-Destination
）顯示無民行需求、有替代路線…等無效率之路線辦理停駛。以桃園客運整合的狀況做一說明，如表3-10：
表3-10桃園客運路線整合狀況表 路線 整合前
整合方式 整合後
路線 里程 路線 里程
大溪－中壢
﹙經更寮腳﹚ 4 17.9 縮短行駛動線為八德–龍岡–中壢 4 9.6 楊梅經中壢、
桃園-板橋 8 43.2 縮短行駛動線為桃園–新莊 8 22.5 桃園－桃園經
新莊、泰山、
林口、公西
14 44 縮短行駛動線為桃園–新莊–林口長庚 14 30
中壢－下內定
(經五塊厝) 4 12.2 維持原行駛動線及班次 4 12.2
中壢經下內
定—五塊厝 4 11.3 申請不續營。 0 0
中壢－大坪
(經員樹林) 4 19.3 申請停駛「中壢-員樹林」段僅行駛
「員樹林-大坪」區間車 0 0 新屋—新坡
(經藍埔) 4 6.3 ★重疊率高達100%，不影響民眾搭
車權利。 0 0
新屋—觀音
(經石橋) 2 8.3 ★重疊率高達100%，不影響民眾搭
車權利。 0 0
大溪—龍潭
(經十一份) 4 17.6 停駛民眾可轉乘，搭車尚為便利。 0 0 桃園—建國八
村(經五塊厝) 10 16.45 停駛後民眾可轉乘，不影響民眾搭車
權利。 0 0
中壢—崎腳 2 10.3 停駛後民眾可轉乘，搭車尚為便利。
0 0
大溪—中新 6 9 ★重疊率高達100%，不影響民眾搭
車權利。 0 0
大溪—阿姆坪 4 11.4 ★重疊率高達100%，不影響民眾搭
車權利。 0 0
桃園—崎頂 2 11.4 ★重疊率高達100%，另不影響民眾
搭車權利。 0 0
桃園—水斗 4 10.75 停駛後民眾可轉乘，不影響民眾搭車
權利。 0 0
中壢—崎頂 2 10.6 ★重疊率高達100%，不影響民眾搭
車權利。 0 0
說明：「新屋—新坡(經藍埔)」線：停駛後往新坡、藍埔地區民眾可轉乘「中壢經藍埔→新屋」路線〈共 6 班次〉；「新屋—
觀音(經石橋)」線：停駛後往石橋、觀音地區民眾可轉乘「中壢經石磊觀音」路線〈共 14 班次〉；「大溪—龍潭(經十一份)」
線：停駛後往十一份、龍潭地區民眾可轉乘「中壢經官路缺→大溪」路線〈共 124 班次〉至埔頂站下車﹙步行 50 公尺至仁和 國中站﹚再轉乘「桃園經十一份→龍潭」路線〈共 20 班次）；「桃園—建國八村(經五塊厝)」線：停駛後往建國八村地區民眾 可轉乘「桃園經五塊厝→大園」路線〈共 80 班次〉至大埔心站下車，步行約 800 公尺轉乘。「中壢—崎腳」線：停駛後往文 化路地區民眾可轉乘15 路「中壢→內壢高中」線。「大溪—中新」線：停駛後往中新、鶯歌地區民眾可至轉乘「大溪經中新
→鶯歌」路線〈共 20 班次〉；「大溪—阿姆坪」線：停駛後往百吉、阿姆坪地區民眾可轉乘「大溪經懷德橋→阿姆坪」路線
〈共4 班次〉；「桃園—崎頂」線：停駛後往崎頂、埔頂地區民眾可轉乘「桃園經更寮腳→大溪」、「桃園經十一份→龍潭」
路線〈共160 班次〉至崎頂站及埔頂路下車轉乘。「桃園—水斗」線：停駛後往水斗地區民眾可轉乘「桃園經大竹→建國十九 村」路線〈共10 班次〉至建國十九村站下車，步行約 300 公尺轉乘。「中壢—崎頂」線：停駛後往官路缺、崎頂地區民眾可 轉乘「中壢經官路缺→大溪」路線〈共 124 班次〉至崎頂站下車轉乘。
由以上桃園客運公司的16條路線在整併計畫中，重疊率高達100％的路線竟有6 條，維持原行駛動線及班次僅剩1條，縮短動線共計有3條。另外再從公路總局所提供 之路線檢討統合表發現，在135條整合路線中，各縣市多都有路線重疊、空駛現象，
這對補貼資源來說是一種浪費，顯見整併計畫應定期研議。
貳、成效與評估
為了降低客運業者營運成本，保障民眾基本權益並使政府補貼款運用達最大效 益，公路總局在2008年對於一些低效益的路線進行整併，交通部訂出路線整併4大原 則：不增加新路權、保障民眾乘車權益、不增加政府補貼、與其他業者無利害衝突。
這波檢討重複以及平行客運路線的方式，根據公路總局估計，整併後偏遠路線長度縮 短1/3到1/4，共整併135條路線，節省2203萬補貼款。
在本研究的受訪者中，多數對於路線整併持正面的看法，彙整如下：
受訪者D4：「路線整併是好事，很多路線是重複浪費、是無效率競爭。我們是 鼓勵競爭但不希望重複浪費，整併對業者來說節省成本，對使用者也好，雖然大眾普 遍認為路線越多越好，但不檢討對資源是一種浪費。…政策要注意利害關係人，對業 者來說，不重複跑，可以把車用在其他有需要的路線上，你看也許這條路線只有10 個人有需求，開多條路線就浪費；把成本減少，營收也可能相對變高。對政府來說補 貼也減少，要明訂重複多少百分比給予補貼，重複很高的就應該要整併。只要補足偏 遠地區線連結到市區的路線就可以了，適當地走某個里程或某段時間以內，應該也是 可以被考量的，如果能從這個角度整併偏遠路線，對於維持或持續偏遠路線是有幫助 的。如果整併路線會造成民眾非常大的困擾，我覺得應該重新思考。」
受訪者D3：「基本上我們同意對重複或平行的路線作整合，大眾運輸客運的服 務路網，需要一個study，重新做個調整。某些客運開到某個點就好，往下延伸的部 分，恐怕要用另外服務方式接駁。其實目前多數業者也因漏簡化，就是把車子一直往 偏遠地區開進去就ok，也沒有其他想法」
受訪者B4：「因為對地區上很多無效路線，業者補貼路線越多所獲得利益就越
增加，有些地方一直很需要，有些地方事實上慢慢沒有需要卻還是維持，變成資源的 一種很大的浪費。不該是齊頭式的平等，應該從分析OD 端點去看這條路線是不是適 合整併或補貼。」
受訪者D1：「區域客運由於路線結構不良，中央及地方政府所規畫管轄路線互 相重疊，因此對於重覆情形比例高、營運績效不佳的路線，進行路線整合並重新檢討 合理營運班次確實有其必要。縣市偏遠地區，究竟哪些路線要進行整併，或者哪些屬 於平行的路線，或者哪些是屬於地方政府要負責的部份？在縣市範圍內的路線，地方 政府是應該要出面負責，或許控管會更好。」
受訪者E2認為：「甚至不是重複路線，只要是接受補助的路線都應該一併檢討，
看需求量決定班次多寡」，D2：「政府應以社會成本並兼顧偏遠地區發展作通盤考 量，定期檢討偏遠路線必要性，如果效益實在很低，就應減併。」
歸納上述D4、D3、B4、D1、E2等5位受訪者意見，在需求過低、路線規劃不良 而導致運量不足之地區做路線整理，可讓補助達到最大效益，贊成主管機關定期檢討 偏遠地區服務性公路客運路線之路網合理性。
學者、記者以及官員對於路線整併抱持正面看法，而民眾卻希望路線越多越好，
在不同的角度有不同的看法。而路線整併對利害關係人有何影響呢？
路線整併在Schneider 與Ingram（1990）的工具分類中是屬於權威型政策工具26， 此工具是最普遍亦常見的，Streeten（1992）認為，決策者經常基於國家利益經常以
「統制領導」（dirigisme） 的方式推行政策，意即由國家採取干預，甚或是強制手 段執行不受歡迎政策。這些政策的推行，不免會影響到社會既得利益團體之利益，因 而招致強烈反彈（引自陳恆鈞，2003：77），因此必須增加利害關係人的參與，若僅 有少數幾個利益團體涉入，必然會造成其他人的不平之嗚或是無法配合的情況。（吳
「統制領導」（dirigisme） 的方式推行政策，意即由國家採取干預，甚或是強制手 段執行不受歡迎政策。這些政策的推行，不免會影響到社會既得利益團體之利益，因 而招致強烈反彈（引自陳恆鈞，2003：77），因此必須增加利害關係人的參與，若僅 有少數幾個利益團體涉入，必然會造成其他人的不平之嗚或是無法配合的情況。（吳