財務型為核心的工具組合之規劃與評估

俗話說：「凡事非錢莫辦」，經費是政策執行的主要資源，有了經費才能使政策 有效執行。

交通部依據《台灣地區整體運輸系統長期發展規劃》，於2006 年提出台灣第一 個具體的大眾運輸政策－「促進大眾運輸發展方案（1996-2001 年）」，從「促進路 網合理化」、「加強營運環境改善」、「促進經營企業化」、「增進財務建全」等4 大方向來促進大眾運輸之發展，方案中同意開始對公路及市區客運偏遠路線進行營運 虧損補貼，並在2002 年 6 月 19 日頒佈施行「發展大眾運輸條例」，作為政府推動各 項發展公共運輸措施之法源依據。「促大方案」之後陸續又有「振興公路大眾運輸發 展計畫（2001-2004 年）」、2004-2007 年「提昇地方公共交通網計畫」及 2009 年「人 本公路客運提昇計畫」等，惟各項計畫因缺乏整體性的規劃與配套措施，使得執行成 效不如預期。因此交通部為以制度化、系統化健全公共運輸發展，再依「發展大眾運 輸條例」規定，研提「公路公共運輸發展計畫(2010-2012 年)」。於 2001 年再提出「公 共運輸投資發展計畫」，將以2010 年至 2012 年編列 150 億元之預算，落實以「提供 優質公共運輸服務」、「使用吸引及習慣培養」、「打造健全公共運輸經營環境」及

「保障偏遠地區基本民行」為主之政策目標。

表4-7：例年補貼大眾運輸業者虧損之計畫表

計畫名稱 年份 用於偏遠路線補貼

促進大眾運輸發展方案 1996~2001 每年約6 億 振興公路大眾運輸發展計劃 2001 5.4 億

2002~2004 每年約3 億 提昇地方公共交通網 2004 4.3 億

2005 6.7 億 2006 5.5 億 2007 6.4 億 人本公路客運提昇計畫 2009 － 公共運輸投資發展計畫 2010~2012 14.5 億

（公路汽車客運業10 億元；市區汽 車客運業4.5 億元）

資料來源：交通部運輸研所，大眾/公共運輸永續發展政策（2009年以後為新增資料 由公路總局提供）

對於如何解決偏遠地區的交通問題，政府向來就只有逐年編列預算－「補貼」一 個選項，補貼是為達成特定目標或效果的一種支付， 「補償性」（compensation）與

「補貼性」（subsidy）雖皆有福利之色彩，然在內涵上有所不同。補償性含有應做而 未做之意涵，因此有「特定」之政策對象，常見的如年金政策上之「排富條款」；補 貼性則較具普遍性（王俊元，2001）。若從社會公平正義來看，對偏遠地區的居民，

應較強調「補償性」之面向，而對客運也者來說是為達成特定目標或效果的一種支付，

其主要目的包括：藉由促進大眾運輸之發展，建立較佳的都市環境；建立更具效率、

低成本及能源節省之大眾運輸系統；保護城市現有的型式，避免城市之過度開發；促 使現有之大眾運輸設施及其所提供之服務的使用最大化；維持大眾運輸業者之永續經 營能力；滿足弱勢團體對大眾運輸之需求。

壹、補貼財源宜法制化

大眾運輸整體載客數持續下滑，業者的財務處於虧損狀態，導致了輿論、學界、

大眾運輸業者對於大眾運輸補貼政策的議論。表4-8 為客運業申請補貼金額與實際核 定金額之比較，實際補貼比例最少只有三成五。

表4-8：2004-2009年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼申請金額比較表

年 度 2004 2005 2006 2007 2008 2009

客運業家數 28 25 25 25 25 25

路線數 584 561 563 570 588 569

申請金額 1217765098 1097975375 807657726 892047773 867241618 859461042 核定金額 432054000 674316715 549976431 649640771 867241618 859461042

比 例 35.48％ 61.41％ 68.10％ 72.83％ 100％ 100％

資料來源：交通部公路總局。

以2004~2009年間之預算編列及執行方式分析，2004年公路汽車客運偏遠服務路 線營運虧損總申請金額12.1億元，補助28家業者584條路線4.32億元；2005年總申請金 額10.9億元，補助25家業者561條路線6.74億元；2006年總申請金額8.1億元，補助25 家業者563條路線5.5億元；2007年總申請金額8.9億元，補助25家業者570條路線6.5億 元；2008年總申請金額8.67億元，補助25家業者588條路線8.67億元。2009年總申請金 額8.59億元，補助25家業者569條路線8.59億元。

對於偏遠地區的交通運輸，受訪者一致都認為補貼是必要的，例如受訪者D1、

E1 說：「不要從營收虧損這角度去想，政府要補助大眾運輸千考慮萬考慮，就是不 能考慮財政問題，因為他就是一種責任，補助偏遠路線是勢在必行的，這個政策一定 要存在…」（D1）、「補貼有另外一種很重要的功能那就是社會服務，對弱勢團體，

沒有辦法用效率來衡量。…既然說是服務，應該不是以財政或效率來考量，而是應該 以民眾行的方便為優先…」（E1）

受訪者D1 認為，「先要有好的服務與頻繁的班次，民眾才會有意願搭乘大眾運 輸；而要有好的服務與頻繁的班次，有賴政府所提供的補貼」。

由表4-8估計，公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補助，每年所需經費約8至10 億元，聯合停駛事件突顯了政府對於偏遠地區的補貼從來沒有編足。2002年6月19日 發展大眾運輸條例公布實施，其立法目的是為提升大眾運輸服務水準，建立完善之大 眾運輸系統，促進大眾運輸永續發展（第一條）。條例中包含運輸服務之整合及獎勵

（第六條）、全價收費及優待票價差額之預算編列（第九條）、資本投資與營運虧損 之補貼（第十條）…，但卻沒有納入推動大眾運輸發展的固定財務來源，缺乏自償性 的機制，只能仰賴交通部編列預算、地方政府編列配合款來推動，這樣對於大眾運輸

業的補貼預算變得極不穩定，因此政府應儘早完成補貼財源法制化。

補貼財源永續，也能避免一些試辦計畫或措施因經費不足問題而停擺，中央預算 編列的比例與分配方式有明確規範後，有利地方政府編列配合款，才不致發生地方政 府無法掌握實際補貼金額的情況。國內自實施大眾運輸補貼制度辦法以來的問題為偏 遠路線客運載客率低以及補貼金額不穩定，事業主管機關在有限的財源下，應思考如 何跳脫既得利益者之反彈，保持客觀立場以行政專業找出最佳方案編列預算。

貳、補貼配套措施

公路客運補貼制度現存的困境，在於虧損補貼精神未能充分發揮。國內現行大眾 運輸補貼方式屬於營運補貼中之「虧損補貼」，即對於營運成本與收入之間的赤字予 以全部或一部份的補貼，補貼之額度為營運成本之間差額的某特定比例，或小於虧損 之某定額。

虧損補貼之優點係對減輕業者營運上之財務負擔有直接的助益，而且在健全之會 計及稽核制度下，資源分配簡單易於管理，同時政府可以藉由此補貼方式管制票價，

以維持較低費率；但其缺點為可能導致業者不嚴加控制成本，造成更大的虧損，使得 經營無效率之業者，反而可獲得較多的補貼，造成不公平之現象。虧損補貼另一個缺 點是所需補貼金額難以準確預估，過多的虧損補貼將造成政府財政上之沉重負擔。

受訪者D4及D3表示主管機關應該避免發生「營運效率不佳造成補貼款越多」的 情況。

受訪者D4：「我們現在是虧損補貼，以車/公里計算，跑一部車出去就給補貼，

車出去即使只載一個人甚至都沒載人政府還是給你補貼…」

受訪者D3：「目前偏遠地區的補貼政策只有對一半，這是種惡性循環，人口越 外移，業者越載不到人，就不願意繼續開，偏遠地區僅存的老弱婦孺就越沒有車坐，

變成惡性循環，政府不得不伸出手來補貼，藉由政府的力量讓這塊繼續維持下去，這 部分是對的。為何說只對一半？因為政府補貼業者，業者認為說反正我載不到人，政 府也會補貼，把我另一塊缺口補足，即使不用心經營還是不會虧本，我少載了人政府 就多補助我，我多載了人政府就少補助我，反正我所獲得的就是一樣…」

虧損補貼另一個缺點是所需補貼金額難以準確預估，過多的虧損補貼將造成政府 財政上之沉重負擔。受訪者D3 認為：「補貼政策上應該區分為兩種，不見得要用錢 來補貼，因為業者會把補助轉換成例如人事費或獎金，可以補貼實質的，例如場站設

施做好一點，讓民眾喜歡來搭車，用一定的比例，不一定要全部用錢，可以指定用途 或用非金錢補貼。」

李曉蘋（2002）認為國內現行大眾運輸補貼制度以「路線」為補貼對象，業者受 惠最大的就是補貼它的營運虧損，這種補貼只是一種治標的方式，對於公營汽車營運 實際上的改善有限。本研究在財政型政策工具中對於補貼的配套措施有五項：一、績 效補貼因地制宜；二、補貼金額指定用途；三、推動競標制度；四、強化路線審議委 員會以及評鑑機制；五、加速推動電子票證系統的整合，分別說明如下：

一、績效補貼因地制宜

受訪者B2：「補貼是依據『發展大眾運輸法』第10條：『主管機關對大眾運輸 事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼。』它是『得』補貼卻沒有說該給你多少 補貼，虧損補貼變成一個無底洞」；業者C受訪時說「我同意業者虧多少政府補多少，

會造成業者經營的怠惰」；受訪者E2認為：「齊頭式的補貼，只是讓業者失去經營企 業最重要成本控管的能力。」

因此，主管機關應思考補貼後業者財務有沒有改善？大眾運輸環境有無改善？服 務品質有沒有提升？

受訪者D3：「既有的業者維持原來班次，由政府來補貼，這方式太簡化，因為 業者都用大車，大車成本高、班次少、載客率低…不同地方要有不同model，不能簡 單一語蓋之」

受訪者B2：「補貼給你後你該展現的績效是什麼？在2010年提出服務品質分為 優、甲、乙、丙、丁，在3年150億的公共運輸發展方案中，是要業者每年要成長5％，

每年載客率要增加5﹐300萬。過去爭議的是用車公里計算，不過車公里對提升績效沒 有誘因，要用人公里計算，但人公里又不公平。」

受訪者B2更指出：「實施績效補貼可以使業者為申請補貼款項，將營運績效維 持在一定水準。但有些地區有先天上的弱勢，例如100人和300人的部落先天上是有差

受訪者B2更指出：「實施績效補貼可以使業者為申請補貼款項，將營運績效維 持在一定水準。但有些地區有先天上的弱勢，例如100人和300人的部落先天上是有差