組織型為核心的工具組合之規劃與評估

政策執行經常發生在一個複雜的府際關係網路上，須仰賴兩個以上機關彼此的通 力合作，預期的政策目標才能克竟全功（張四明，2001）。政府每項政策都需要組織 的參與，組織間的整合，包括資源、資訊與人員的合作。但由於執行權力主體假定的 不同，因而對於政策執行的概念也有不同的觀點（李允傑，2003：11-16）。

政府對於偏遠地區運輸服務的提供，最早從半官方組織提供財貨與服務，到台汽 民營化之後，利用合約委託方式，由「客運公司」來執行，透過補貼客運業繼續提供 服務。由此可知，政策工具會隨著時空趨勢的變換，過去強調政府應積極介入的領域，

現可能轉由民間提供。

從公路局及台汽客運時期的資料看來，由政府直接設立組織提供服務的成本較 高，而直接補貼客運業的金額也越來越高，2010年客運業申請補貼已將近10億元。在 客運業聯合停駛事件中，除了突顯出合約委託有其風險外，也發現中央與地方而每個 部門僅考慮自己的運輸需求，彼此合作意願不高，產生權責劃分不清的問題。依據大 眾運輸事業補貼辦法第19條，對於各級政府執行補貼計畫，其經費分擔比例，原則如 下：

一、市區汽車客運業：屬於直轄市者，由中央政府分擔三分之一，直轄市政府分擔三 分之二；屬於縣（市）者由中央政府與縣（市）政府各分擔二分之一。

二、載客小船經營業：屬於航政主管機關者，由中央政府負擔；屬於直轄市者，由中 央政府分擔三分之一，直轄市政府分擔三分之二；屬於縣（市）者由中央政府與 縣（市）政府各分擔二分之一。

三、公路汽車客運業、鐵路運輸業、船舶運送業及民用航空運輸業：由中央政府負擔。

檢視2010年度公共運輸發展計畫縣市政府虧損補貼補助情形（表4-11），在「市 區汽車客運業」部分是由中央與地方依照比例負擔經費。但發展大眾運輸系統，並不 只是由中央補貼虧損那麼簡單，因交通事務極具地方性，各地區道路、地形、環境與 人文等均不相同，因此交通事務之規劃、管理與執行，必須「因地制宜」，地方政府 不能完全仰賴中央政府的規劃而置身事外。

表4-11：2010年度公共運輸發展計畫縣市政府虧損補貼補助情形表

地方政府 核列金額（元）

基隆市政府 36578610

台北市政府 10000000

台北縣政府 12000000

桃園縣政府 10000000

新竹市政府 7109000

台中市政府 35000000

嘉義市政府 1600000

台南市政府 18855136

高雄市政府 10000000

高雄縣政府 16000000

屏東市政府 8500000

澎湖縣政府 26600000

金門縣政府 24800000

連江縣政府 15000000

合計 232042746

資料來源：交通部公路總局。

一項政策的推動涉及相當廣泛的執行結構，而欠缺協調行動則往往是政策執行失 敗的因素之一（李允潔、丘昌泰，2003：95）。對於偏遠地區公共運輸政策，應該形 成一個政策網絡（policy network）由中央設定準則、經由地方提案(民眾參與)、採整 體規劃及由上而下與由下而上並重之提案方式，再由中央審核，透過預算分配及連動 制度，引導地方維持基本民行，再由地方協助中央發展大眾運輸。

壹、中央與地方權責劃分

國家意志的落實，公共方案的執行，除了中央規劃之外，更重要的是，各層級政 府的協力推動。然令人遺憾的是政策執行在運作上卻時常遭遇許多的瓶頸，諸如陳述 的目標未能實現、執行拖延以及財務成本過高，多元參與者聯合行動的複雜性

（complexity of joint action）以及執行機關之間各自為政等問題（張四明，2001）。

政府的能力多半扮演著限制的角色，可用的人力、專業的程度往往影響政策工具 的選擇（張文蘭，1991：78）。中央常透過財政補助與法律管制，引導地方政府朝向 中央所偏好的政策目標，以達成全國政策的一致性，中央透過補助款的發放，引導地 方施政的方向，確保地方順服中央政策（By Compliance）。

由於政府與市場在提供公共財或集體財方面有所不足，造成了「政府失靈」38

（government failure）和「市場失靈」39（market failure）現象，在服務人口集中度 低之地區，客運業原本經營意願就不高，目前絕大部分路線仍然是以政府直接補貼客 運業方式提供服務（社區巴士以及彈性公車只有少數鄉鎮公所試辦），建議應該按地 方自治的精神，由鄉鎮公所接管並執行。

受訪者D3：「地方政府對交通重視程度差很多…中南部有些縣市政府連交通局 都沒有，專門的承辦人也很少…越往中南部走越不重視…也不能完全由交通部來規 劃，中央對當地狀況也不了解的那麼清楚，應該想辦法讓地方政府關心」

日後在面對偏遠地區的各項交通政策，中央與地方應將各種公部門運作的規則，

如：資格、手續、流程、組織架構、權責分配、評估及獎懲方法…做整體的改變調整；

地方與委託執行者、執行者與標的團體之間的供需互動，也應建立協力合作的共識理 念，妥善審慎地將資源配置的運用。

另外一位受訪者A1說：「都會區和真正農業縣和目前都會區一樣受到補貼，政府 沒有真正補貼到偏遠地區，反而真正窮鄉僻壤沒有客運。」

交通部在「補助公車汰舊換新」預算在第七屆第七會期被交通委員會凍結，官員 在答詢時表示：「因為部分縣市政府自己並沒有提出需求，因此沒有補貼」，顯見縣 市政府在公共運輸方面專業知識不夠，交通專業人力資源出現問題，甚至連計畫書都 提不出來，地方主管機關對於推動大眾運輸發展有其實質規劃、執行人力、預算困難 等因素，中央應對各地方政府所迫切需要的協助予以釐清。

很多地方縣市政府，都會一昧的歸咎於中央政府應該要通盤處理，這是比較困難 的。受訪者B1就認為：「站在中央立場是不適宜的，因為畢竟是屬於地方事項工作，

因為地方的事務縣市政府應該最了解的，如果由中央直接踏進來，現階段是不太適

38 「政府失靈論」者指認為在民主社會中，政府由於權力和能力的限制，只能提供普遍性的服務，結 果使其服務排除某些人，因此，無法滿足每一個人的需要，最後產生政府失靈的情形。

39「市場失靈論」也可以稱為「契約失靈論」，其意義乃指生產者和消費者之間所發生的「資訊不對稱」

（information asymmetry）的情況，使得消費者缺乏充分的資訊和專業知識來判斷產品及服務的數量和 品質，因此，消費者在消費和議價的過程中乃是一種弱勢者的角色，容易處於不公平合理的地位。

宜。」

影響政策的推動最大之困境在於組織間橫向聯繫與溝通協調，部會間的本位主 義，較難形成共識，資源整合溝通協調遂成執行最大挑戰。因此未來應該從授能與分 權著手，並且要有清楚的組織架構，訂定地方政府營運的公共運輸及範圍，屬於那一 個層級的責任大家都要清楚並負責。中央與地方合理的權限劃分，在地方制度法⁴⁰早 有明訂，中央負責大範圍的規劃，地方政府則應該是針對當地的交通、接駁，通盤考 量。在政府相關部門與業者分權、分工共同努力，才能完成政府所制定出的政策目標。

貳、推動競標制度

各國大眾運輸政策都傾向從寡佔市場逐步走向開放，而常見的開放方式是採取路 線競標（Competitive Tendering）。

要建構一套完整的開放制度，其構成要件內容應涉及推動組織、經營組織、法令 規章、配套措施、申請程序、投標文件、營運資格與服務契約等重點，除了確保法令 制度的完整周延外，並需考量各地方政府與客運市場的特性，以使該套制度切實可 行。政府採取路線競標模式時必需注意以下事項，以免降低大眾運輸服務之水準（Cox, 1997）：1.完備的政策與規定：例如路線、班表、費率、服務水準的相關規定與要求 市場必需能提供競爭之環境，而為了因應環境之變化，至少5年就得重新檢討合約或 再開放競標；2.必須巧妙地訂定契約來管理業者。

法國發展出以客運服務契約取代傳統的管制方式將路線經營權開放，為較具彈性 的作法。透過運輸服務契約的約束，政府與經營業者有其權利義務歸屬，對於服務水 準的維持亦在服務合約書中獲得保證，輔以競標或拍賣機制的設計，將更重視服務供 給的效率性。

而美國大眾運輸管理局（Urban Mass Transportation Administration, UMTA）採鼓 勵大眾運輸服務朝契約化發展，在競標制度運作下，公部門仍為客運服務的特許者，

控制著行駛路線、班次、票價與其他與大眾利益有關事項，如停靠站、營運時間、行 駛里程等，在服務合約書中載明，以一至五年為期，交由得標業者經營該路線。

我國則仍將公共運輸供應視為市場運作，政府居監督者之角色對業者進行各項管 制。

張文蘭指出在選擇政策工具時，往往只考量過去熟知的方案，這是政策工具的謬

誤，因為政策工具早已選定，此時問題會被重新定義去符合該項工具，造成治標不治 本的現象。

受訪者D3表示：「不同地方要有不同model，不能簡單一語蓋之。在歐洲大部分 公共運輸都是政府在扛，但政府是將每一條服務水準、服務標準的規範定出來之後，

透過公開競標方式，可要求補貼款最低的或服務最好的業者，給他3年或5年營運期，

營運過程中還可以對他做評鑑，看他服務的好或不好，3、5年後重新評估競標，好的 繼續做，服務水準才可以上來，政府也不會覺得這個錢花的很冤枉，業者也得到利潤。」

以競標取得營運的方式，將使得業者之更著重成本控制，從洛杉磯、倫敦、哥本

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