第三章 偏遠地區政策工具之類型分析
第一節 組織型政策工具
第一節 組織型政策工具
壹、工具性質概述
組織是將一群擁有各種技巧的人群加以組合的方法，政府部門本身就是一個組 織，而不同的組織擁有不同的文化及價值，其能力及本身擁有的資源也會限制到工具 的選擇範圍。
唐富藏（1993）指出運輸事業有別於一般企業，尤其是大眾運輸更視為一種公用 事業。因此運輸事業的組織型態運輸，大致可分為：行政組織型，特別組織型、法人
（公司）組織型等三大類，分述如下：
一、行政組織型：由普通行政機構的一個部門來經營其事，通常納入地方行政系統之 下，而在地方首長直接或透過其他機構人員監督下，執行其公用事業的經營，沒 有獨立的組織和財產。
二、特別組織型：乃在地方上設置一專營機構，雖不隸屬於行政系統，非為行政組織 的一部門，但在行政上仍受其限制。
三、法人（公司）組織型：公司組織型又可分公營、民營及公民合營。
（一）公營公司型：此種組織型態之資金，雖由政府撥給，但是其財產及會計，卻從 政府的財產和會計中劃分出來，而為獨立經營的公司。
（二）公民合營組織型：即由政府與民間共同擁有股份以組織而成之機構。
（三）民營公司組織型：完全由民間的公司來經營。
貳、公路客運之組織類型演進
台灣汽車公路運輸在日據時代附屬鐵路經營，隸屬日本總督府交通局鐵道部之自 動車課。台灣光復後，政府成立台灣省鐵路管理委員會，接管日據時代之鐵道部，當 初公路業務量很少，公路運輸仍隸屬該委員會掌理。至1946年8月1日始正式設置台灣 省公路局，並分設台北、台中、高雄、枋寮、蘇澳等五區運輸處，負責公路客運運輸 業務。
1980年10月1日，公路局改組，原運輸部門依公路法規定，另成立台灣汽車客運 股份有限公司，仍屬台灣省政府所管轄之省營交通運輸事業機構，分設第一（新店）、
第二（台中）、第三（高雄）、第四（枋寮）、第五（蘇澳）等五個運輸處，維持公 路局運輸單位原有之營運路線，經營公路汽車客運業、台灣地區大客車出租業及其他 有關之投資與經營（資料來源：台汽簡介13）。後因省府組織精簡，於1999年7月改隸 交通部。
台汽公司由於人事負擔沉重，自1993年起，台汽用人費佔運輸收入的比重超過百 分之百（表3-2），其龐大的人事費更承襲公路局時代的年資所造成退休及優惠資遣費 用，此對台汽的財務負擔無疑是雪上加霜。
表3-2：台汽用人費及佔客運收入百分比表
年度 用人費用 運輸收入 佔運輸收入百分比 1981 2,076 6,353 32.68
1982 3,185 9,314 34.2 1983 3,371 9,021 37.37 1984 3,504 9,180 38.17 1985 4,098 10,107 40.55 1986 4,256 9,726 43.76 1987 4,147 8,903 46.59 1988 4,769 7,968 59.85 1989 4,991 7,330 68.09 1990 5,683 7,118 79.84 1991 6,303 7,495 84.1 1992 6,722 6,980 96.31 1993 7,065 6,707 105.35★
1994 6,231 6,388 97.54 1995 7,900 6,342 124.57 1996 6,681 5,884 113.55 1997 4,974 4,904 101.52 1998 6,195 3,930 157.63
13 台汽公司房地標售資訊網 http://www.tmtco.com.tw/901.htm
1999 7,107 3,270 217.34
1980 3,109.9 ,932 336,778 322,026 9,733,851 6,220,642
1981 3,592.9 6,321 427,706 306,563 11,999,356 9,099,989
1982 3,184.8 6,157 423,591 301,670 12,054,210 9,306,086
1983 3,239.4 5,824 395,676 286,103 11,467,477 8,853,664
1984 3,277.2 5,889 416,769 287,707 11,708,160 9,874,035
1985 3,347.7 5,857 417,153 271,446 11,304,262 9,992,722
1986 3,476.0 5,791 408,515 261,620 10,776,429 9,205,932
1987 3,501.6 5,244 382,066 239,756 10,084,288 8,564,906
1988 3,626.9 4,866 358,537 208,611 8,710,397 7,552,878
1989 3,646.5 4,599 344,846 183,585 7,939,726 7,062,072
1990 3,648.5 4,358 341,597 168,588 7,955,858 7,445,191
1991 3,659.7 4,323 328,075 156,659 7,149,724 7,237,924
1992 3,659.7 4,226 314,496 151,956 6,521,911 6,832,540
1993 3,664.5 3,982 296,883 134,293 5,704,248 6,484,844
1994 3,670.7 3,789 284,843 120,125 5,045,991 6,451,446
1995 3,500.6 3,571 268,013 107,949 4,513,093 6,080,420
1996 3,468.4 3,320 245,021 92,910 4,068,024 5,543,159
1997 3,468.4 2,274 169,549 65,302 3,197,091 4,272,677
1998 3,468.4 2,001 149,888 53,397 2,741,137 3,565,433
1999 3,468.4 1,789 135,270 48,608 2,354,843 3,023,975
2000 3,468.4 1,775 133,185 41,863 2,147,114 2,715,201
2001年
6月 3,468.4 853 64,619 18,841 1,066,208 1,303,357 資料來源：《台汽客運統計年報》，2000，第13期；《中華民國交通統計月報》，2001：397
林明鋒（1999）認為台汽公司經營上的問題可由兩方面來加以探討，一為外部經 營環境變遷所造成問題，例如私人運具之持有率與使用率增加，致使台汽公司之客源 減少，乘載率降低；交通政策的包袱，例如優待票和政策服務路線之負擔太重；政策 法令之不健全等，而造成業者之經營不善。第二為台汽公司內部經營管理之問題，例 如人事成本過高、冗員太多、生產無效率、路線與車輛調度不當等問題所造成之虧損。
根據運研所(2001)報告中指出，台汽每月收入大約2億4千萬元，但是每月支出達 5億5千萬元，其中4億5千萬是固定支出，1億元是員工月退休金。台汽累計虧損達330 多億元，公司負債已大於資產，瀕臨破產。台汽客運公司在無法有效改善龐大的虧損 下，在2001年7月1日，營業55年的台汽客運正式走入歷史。
Elmore（1978：191-218）曾提出了政策執行組織模式的主張，認為如無健全的 組織，則政策制定者的理想必難以實現。不過政府的政策是否能有效實行與「政府能 力」有關，當政府的能力不足時（如人力、財力、技術與專業知識），也會連帶影響 到政策工具的選擇範圍，委託給民間或社會團體的可能性就會提高。政府針對偏鄉的 特殊運輸環境，昔日是由政府設置「台灣省公路局」掌理運輸業務，改組後由「台汽 客運公司」來提供服務，但因成本過高，不符合成本效益，因此必須走向民營化一途。
台汽民營化後，政府透過補貼客運業者方式繼續提供服務，協助及引導經營偏遠路線 之業者轉型營運。
參、成效與評估
McDonnell(1987)認為有時某些公部門的功能不彰，乃是因為組織系統的各種規 範架構設計不良，若能將機關組織的運作機制做合理的調整規劃，有時能顯著改變其
運作成果。
改善台汽虧損最直接、有效的策略為精簡人員與釋放運輸效率低之營運路線。在 台汽「營運規模急速縮減計劃」中，對路線處理執行依循兩個原則：一、凡運輸效率 低於25％者，均予以釋出；二、一般路線與民營客運路線或鐵路併行者，予以停駛。
1997 年元月經縮減整合的結果，原 384 條營運路線只維持 177 條，釋放 207 條14。 台汽所釋出的路線多屬補貼路線，即低乘載路線，當時將運輸效率低於25％者完 全交由民間業者經營或停駛，這對偏遠地區人民來說是不小的衝擊。訪談結果中，受 訪者A1、B1、D3、D4認為台汽民營化之後，有效減輕政府長期財政負擔。
受訪者A1：「台汽未民營化之前其資產、人員都沒有有效運用，浪費很多資源，
民營化後財政方面是相差很多。」
受訪者B1：「台汽當時除了要肩負政府政策之外還要負擔員工薪資以及退休金，
財務非常惡劣，誠如當時總經理說：『台汽是所有台灣企業界最能虧損的公司』他開 門一天就要虧損1千萬，所以政府在無法負擔長期虧損的狀況之下，民進黨執政時由 葉菊蘭部長做政策的決定，把台汽民營化。現在看來其實民營化是有他的需要，也要 政府有魄力才能做成，否成他的虧損絕對會越來越嚴重，到最後甚至破產也不一定」
受訪者D3：「台汽以前是政府的，所以擔負偏遠地區的交通這點是沒問題的。
民營化後，財政、效率、服務三方面的成效應該是有，至少從財政觀點來看是正面的，
政府至少不用花錢去填補財政虧損，從財政觀點是沒有問題。」
受訪者D4：「台汽民營化這件事我個人看法是好事，當時有政府補貼，台汽都 要破產了，民營化之後從財政面來看，政府已經減少很多補貼，只挹助客運業者一些 偏遠路線虧損補貼，從財政來說是好的。」
受訪者D1、B4以及C指出公營事業機構在人事、預算、採購各方面，受限各種法 令規範導致效率低落。而長期以來，台汽除了人事費用和利息支出以及民代要求加開 更種無效率的路線讓台汽負擔更沉重，因此不能只考量成本效益，畢竟政府對於偏遠 地區，負有一定的供給義務。
受訪者D1：「財政效果應該要扣除台汽的人事成本後只針對當時補貼偏遠路線 和現在補貼客運業這部分來比較才能看的出成效。」
受訪者B4：「台汽在民營化之後 2005 年第一次公司結算，竟然盈餘 1 千萬，所
有人都認為不可思議，表示已經把最大包袱-人事成本這塊給去除掉。公辦民營時代，
除了人事成本其他17 項成本必須要有政策性配合政府，沒辦法跟一般業者去市場比 價或朝公平採購去去競爭，所以民營化前後各項成本都很大，民營化前後財務是截然 不同的。」
受訪者C：「我不敢說台汽經營的能力、管理的能力一定比民營的差，但是他們 的確受到很大的經營包袱，像受到民意代表壓力，比如說延長營運時間本來到9 點就 沒有人，你要給我經營到10 點，因為夜間部有一個兩個同學要搭車，你就要給他延 長…。沒有績效的路線要繼續行駛、延駛，當然一定會虧損累累，這是跟一般民營最 大的差別。像國光前身是台汽，原本虧的一大堆，以前的包袱切掉之後，就本身營運 和路線盈虧的狀況，現在可以賺錢，這裡面就是經營效率和包袱的問題。」
從訪談結果來看，受訪者並不全然認為效率和服務品質的提升是民營化的結果。
像受訪者E2就表示：「在服務方面因為政府的管制措施，例如政府設立消費者投訴專 線，或是監理機關定期稽查，對於服務品質當然有所提升，但我覺得民營化並不是最 大的原因，不過至少公務員的老大心態在民營業者是比較看不到的。」但認為民營化 之後認為效率以及服務品質都有顯著提升的，佔受訪者多數，像D1、B1、D4、B4、
D3表示在市場競爭機制中，客運業者以企業化理念經營，是可以提供較佳品質的運 輸服務。
受訪者D1：「公營單位民營化是必然的，公務體系只要把命令貫徹執行，虧損 是另外一回事，而受限於法令規定，很多環節都綁死，台汽無法轉虧為盈，所以走向 民營化是必然的，我認為委託民間經營之後效率、服務都比以往好。」
受訪者B1：「畢竟民營跟公營營運策略是不同的，民營著重績效的提升，而他 的效率遠高於政府經營。」
受訪者D4：「效率來說也是好的。早期都是公務人員，公營事業先天的惰性，
經營缺乏彈性，是所有公營事業的通病，相對於現在的競爭力，台汽已經有點走出來 的感覺；從服務面來看，因為已經是民營公司，面對許多競爭，客運業的服務不得不 好。因此從三種方面看，民營化之後的成效都是好的。」
受訪者B4：「台汽背負政府對偏遠地區民眾運輸，就算沒有經營效率的路線也 不能輕易喊停，哪怕每公里只有1 個人搭乘，還是要繼續開，當時是相當沒有效率 的。…服務更是明顯，沒有競爭力就不能存在，所以各家更憑本事在車體安全、效率、