第三章 偏遠地區政策工具之類型分析
第二節 財務型政策工具
在組織方面，各國大眾運輸政策都傾向從寡佔市場逐步走向開放，目前偏遠地區 的運輸服務模式是政府編列經費補貼由業者經營，雖然不是大家都滿意的政策，但再 回歸公營看來已不可能，因此有部分受訪者強調開放市場、要有競爭的投標以及地方 政府協力關係，或許主管機關應該思考參考國外競標或契約制度，或讓非營利組織加 入運輸服務，讓經營組織更多元，這在後續工具組合中會陸續探討。
第二節 財務型政策工具
壹、工具性質概述
以Hood的財務工具分類來看，要達成的政策目標有影響和監測兩項，在影響方 面，可實施貸款、補助，對照Osborne＆Gaeblex的再造36項可使用的工具來看，可採 用稅捐政策（Tax Policy）、補助金（Grants）、津貼（Subsidies）、貸款（Loans）、
授與（獨占事業等）特許權（Franchising）、獎賞獎勵和贈與（Rewards﹐Awards﹐
and Bounties）、實物券、給予種子基金、貸款擔保（Loan Guarantees）、對私人企業 採購（Procurement）等方式。若以偵測為導向時可採用顧問的方式，例如：保險
（Insurance）、銷售交換或利用公有財產、股票投資以鼓勵或支持想要的活動、催化 非政府組織的結合或發揮力量，提供相關資訊的服務。
在政府資源部分，若政府所擁有的資源豐富，則較可能由政府直接提供財貨或服 務。以本研究來說，經濟誘因性工具為重要工具選項之一，其特性可以歸納為（張文 蘭，1991：53）：1、需要額外價值（如金錢），才能誘使標的團體產生可欲行動；2、
誘因的價值大小與激勵標的團體順服政策成正比；3、越傾向誘因性工具，標的團體 選擇的空間越大；4、越傾向誘因性工具，監督的機制成本越高；5、越傾向誘因性工 具，可能是外部成本越高，肇因外部成本內部化。惟誘因性工具，如果政府財政窘困，
此種誘因很難持續維持。
交通部自1997年起，開啟了中央部門補貼大眾運輸業的慣例，訂定了「公路汽車 客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」，對大眾運輸實施金錢補貼。
政府在公共運輸政策中，對客運業者持續使用的財務型政策工具（如表3-4）有以下 幾種：
表3-4：公共運輸政策之貨幣補貼表
財務型政策工具 內容
稅費減免 免徵公共汽車燃料費15、牌照稅16、減徵公共汽車車輛貨物稅及免 收公共汽車高速公路通行費，免徵計程車之燃料費及牌照稅等，
以減輕大眾運輸業者成本負擔。
購車補貼 補助業者車輛汰舊換新17
油價價差補貼18 因應油價上漲，為降低公路公共運輸業營運成本，紓解運價上漲 壓力
151995 年 6 月 30 日修正「汽車燃料使用費徵收及分配辦法」第 4 條，增列免徵市區汽車客運業及公 路汽車客運業營業車輛之汽車燃料使用費，免徵公共汽車燃料使用費約20 億元。
16 修正「使用牌照稅法」第 7 條，增列免徵市區汽車客運業及公路汽車客運業營業車輛牌照稅，於 1995 年 7 月 19 日公布實施，免徵公共汽車使用牌照稅約 10 億 400 萬元。
17民國2003 年「擴大公共建設方案－補貼地方公共交通網年度執行計畫」、民國 2004-2007 年「國家 發展重點計畫－提昇地方公共交通網計畫」、以及民國2010-2012 年「公路公共運輸發展計畫」
票價補貼 不同運具間之轉乘補貼及地方政府主管機關於運價審議時，為維 持公路公共運輸運價不上漲所實施之價差補貼。此乃透過政府提 供優惠措施，降低消費者使用公共運輸之成本，目的是間接降低 私人機動運具使用比例。
資料來源：作者自行整理。
政府對客運業補貼性政策工具實施十餘年，偏遠地區基本民行卻依然沒有得到改 善，即補貼型政策工具產生工具失靈情形。在2008年5月1日的立法院交通委員會議 上，朝野立委都同聲批評補貼策略錯誤，並決議要求公路總局應暫緩實施裁併偏遠地 區客運路線，即便政治上的強力干預，但偏遠地區公車班次還是愈來愈少，因此本研 究認為目前實施補貼制度必須要進行修正調整，更要認定真正問題本質，檢視各種運 輸工具的使用成本與社會成本，才能使各運具使用人在付出應付出的代價下公平使用 道路與公共設施。若政府再不探究真正的問題所在，在補貼財源不足的情況下勢必將 引發再一次的聯合停駛行動。
貳、國外補貼制度比較
一、美國公共運輸補貼制度
美國的大眾運輸補助政策係為解決都市交通壅塞問題及維持大眾運輸營運發展 的目標下產生，分為聯邦政府與州政府兩層級。補貼方式有三種，分別是：
（一）營運補貼：主要為營運虧損補貼，此種補貼方式係補貼部分比例之短期成本，
如：勞工、燃油、以及物料等。
（二）資本補貼：則只針對資本項目予以補貼，業者不得將資本補貼用於彌補其營運 虧損。
（三）費率補貼：係由州政府負擔老人於尖峰時段搭乘大眾運輸的一半票價。
從1958年的運輸法案（Transportation Act of 1958）起至今四十餘年中，針對大眾 運輸發展補貼的法源共制定十二項相關法案。
在1991~1997「綜合陸路運輸效率法案（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act; ISTEA）」6年執行期間，共編列美金1550億；1998~2004「21世紀運 輸權益法案（Transportation Equity Act for the 21st Century; TEA-21）」TEA21法案6 年執行期限，共編列美金2170億；2005~2009「安全、負責、彈性及效率的運輸權益
法案（Safe,Accountable,Flexible,Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users;
SAFETEA-LU）。
其中ISTEA法案史無前例地給予州及地方政府較大的彈性，選擇決定將聯邦政府 補助費用運用於公路或大眾運輸。州政府最高可將國家公路計畫50％的經費轉移至大 眾運輸，若經運輸部長同意亦可全數移轉至大眾運輸。同時，州政府亦可將第九款之 大眾運輸補貼金用於公路計畫上；大眾運輸及公路計畫都可獲得80％的聯邦補助款，
其中310億元美金用於大眾運輸發展。而大眾運輸發展經費中，又有25億元美金專用 於公車及其相關計畫。此外，公車基金中最少要有5.5%之基金專用於非都市化地區之 補貼。
美國自1962年制定聯邦補助公路法案後，包括都市大眾運輸法案(1964)、國家大 眾運輸援助法案(1974)，乃至1991年的ISTEA法案，及1998年的TEA-21法案，均特別 強調各都市或都會區必須辦理綜合性運輸規劃，才能夠獲得聯邦政府的經費補助與技 術協助。
TEA
-21法案6年執行期限，共編列美金2170億，其中420億則用於大眾運輸發展。
美國運輸部每年進行巴士覆蓋率評鑑，了解各地區巴士服務涵蓋範圍，以做為各州大 眾運輸發展之評比。
聯邦政府負擔極高之補貼比例，包括80%資本補貼與50%營運補貼。資金主要來 自所得稅、瓦斯稅、燃料稅。運用方式如下：
1.聯邦一般預算：由聯邦政府依據人口基礎公式，計算補助ISTEA都市地區大眾運輸 資本、營運及規劃資金補貼、非都市地區大眾運輸資本與營運補貼，以及偏遠大 眾運輸補助計畫所需補貼金額。
2.公路信託基金：公路信託基金主要來源為聯邦政府汽車燃料稅，用以援助各項專案 撥款之資本支出。
3.彈性基金：主要資金是依據紓緩擁擠及空氣品質法案(Congestion Mitigation and Air Quality Act, CMAQ)、地面運輸計畫(Surface Transportation Program, STP)及其他資 金(如公路信託基金、洲際公路替代基金等)轉移成立之基金。
在州政府方面，大眾運輸資金主要來源是營運稅、財產稅、地方燃料稅、薪資稅 或橋梁與隧道之通行費。運用方式如下：
1.賓州：除編列政府一般預算與州政府發行彩券之資金以供部分資本與營運補貼
外，另成立大眾運輸專款，每年可用資本補貼金額為150萬美元，但對營運成本 補貼不超過50%為限。賓州與地方政府營運成本分攤比例為3:1。
2.印第安那州：財源來自1980年成立之大眾運輸基金，該基金財源為提撥0.76%州政 府之一般營業稅與使用稅。
3.德州與康乃狄克州：財源來自ISTEA所提撥至州政府之專款、州政府之大眾運輸 基金、地方政府燃料稅收入、以及編列一般州政府預算。
4.加州：財源來自州政府之燃料稅(state gas excise tax)、卡車車重費(truck weight fee) 以及汽油銷售稅盈餘(gasoline sale tax revenue)、特殊基金(special funds)、聯邦基 金(federal funds)以及一般債券(and general obligation (GO) bonds)等。
National Academy of Sciences(1976)的研究指出，為解決小都市及偏遠地區地區的 大眾運輸問題，美國的做法係在1970年代提出了「副大眾運輸系統(或稱準大眾運輸 系統，para-transit)」的方式，企圖提高大眾運輸的搭乘，減少私人運具的使用。
在國外中型車共乘(vanpool)的方式相當普遍，美國國家環保署(United States Environmental Protection Agency Office of Air and Radiation，2005)也提出中型車共乘 的好處19以鼓勵民眾使用共乘的方式。共乘者透過共乘網站登記居住地、通勤時間、
目的地，並支付一些手續費，網站即透過電腦規劃配對共乘者，以達到共乘的目的（劉 冠霆，2008）。
二二、、英國公共運輸補貼制度
英國發展大眾運輸主要資金來源為：地方政府一般預算、財產稅、以及特許費，
主要用途在大眾運輸營運虧損補貼。英國對大眾運輸之補貼方案包括：偏遠公車補貼 (Rural Bus Subsidy Grant, RBSG)、偏遠公車競標補貼 (Rural Bus Challenge, RBC)、都 市公車競標補貼 (Urban Bus Challenge, UBC)、公車業者補貼 (Bus Service Operators Grant, BSOG)（許宏聖，2000：3-19）。
11..偏遠公車補貼(Rural Bus Subsidy Grant, RBSG)
RBSG在1998/99年引入，旨在維持偏遠地區（居民上限為一萬人，2001年時將上 限調整至兩萬五千人）公車服務的正常營運，補貼款依偏遠地區居民人數分配，
由地方政府自行決定運用方式，此一補助款項在2003/04年達到48.5百萬英鎊。
19 中型車共乘的好處在於節省個人旅行成本(包括油錢、停車費用、高速公路規費等)、減少單獨開車 的疲勞，以及在擁擠時段能行走高承載專用道路(Vanpool Benefits，2005)，部分低收入共乘者，甚至 可以租用共乘網站提供之車輛，省下購置車輛之成本。
22..偏遠公車競標補貼(Rural Bus Challenge, RBC)RBC於1998年引入，旨在刺激偏遠公 車服務的創新。採競標方式申請，由各地方政府針對提升偏遠公車運輸成本效益 提出申請計畫。對於偏遠地區民眾，發行bus passes (搭公車可免費或半價)與travel token (公車和計程車票價抵用卷)。至2003年為止，共有63個地方政府至少得標一
22..偏遠公車競標補貼(Rural Bus Challenge, RBC)RBC於1998年引入，旨在刺激偏遠公 車服務的創新。採競標方式申請，由各地方政府針對提升偏遠公車運輸成本效益 提出申請計畫。對於偏遠地區民眾，發行bus passes (搭公車可免費或半價)與travel token (公車和計程車票價抵用卷)。至2003年為止，共有63個地方政府至少得標一