Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6453

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中華大學

碩士論文

偏遠地區公共運輸政策之研究─

政策工具的觀點

The Study on Public Transit of Remote District-

Perspective of Policy Tools

系所別：行政管理學系碩士班

學號姓名：E09917002 張曉凌

指導教授：石振國博士

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摘

要

公共運輸事業與人民「行」的權益息息相關，特別是偏遠地區，因居民普遍屬於弱勢族群，市場規模又不足，使得政府的偏遠地區公共運輸政策經常面臨居民權益保障與市場效率維持的兩難。本研究以政策工具理論為基礎，透過文獻與政策內容分析及深度訪談等研究方法，對於我國偏遠地區公共運輸政策進行較全面性的分析、評估與規劃，期能提出兼具理論性與實務性的政策建議。本研究主要應用Christopher Hood 所提出的權威、財務、組織與資訊等四種政策工具類型為分析基礎，發現過去政府所採行的直接提供服務方式，屬於政府對社會涉入較深，性質上接近強制性的方式。目前以補貼為主的方式，則較接近政府涉入中度的混合方式，但此種方式的主要互動關係出現在政府與業者上，具有直接利害關係的居民反而較無置喙管道。本研究進一步發現對於資訊政策工具的強調，在公共運輸政策上具有重大的啟發作用，透過政策工具組合的規劃方式，建構智慧型公共運輸系統，定期檢討公共運輸路網及補貼狀況，針對各偏遠地區服務路線之地區特性、居民旅次需求特性、及當地可用之資源進行完整調查，輔以配合當地需求開放競標的彈性營運方式，並建立業者獎懲或退場機制、社區型巴士之納管、需求反應式運輸服務之法規鬆綁與管理制度研擬，政府才能在責任與效率間取得平衡，創造最大的社會福利。關鍵詞：政策工具、偏遠地區大眾運輸政策、大眾運輸補貼政策、公共運輸、偏遠地區

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The public transportation is closely linked with human right to transportation especially in the remote district where most people are minority group. As the market in remote district is small, the government usually struggles between the protection of people’s rights and the maintenance of market efficiency when formulating the mass transit policies. Based on the theory of policy tools, this study conducted comprehensive analysis, evaluation and planning on the remote-district mass transit policies through content analysis and in-depth interview to hopefully propose some theoretical and practical strategies and recommendations.

This study mainly applied the four policy tools (Authority,Treasure, Organization and Nodality) introduced by Christopher Hood to conduct analysis and found that the government’s direct service model in the past referring to a more government-involved and forced deliver of service. Currently, the subsidy is closed to the mix model of government’s moderate involvement. However, the model mainly allows interaction between the government and the mass transit business. The residents seem to have no way to express their opinions. Besides, this study further found that the emphasis of the information policy has a significant enlightenment on public transit policy. To maintain a balance between responsibility and efficiency and maximize the social welfare, the government must construct an intelligent mass transit system through the planning of combined policies, regularly review the mass transit network and subsidy program, conduct the complete investigation on the regional characteristics of the routes in remote district, the resident’s needs and local usable resources, open the competitive tender business model to cater for the local demand, establish the reward- punishment and the exit systems to manage the business, provide community bus service, loosen the regulation of the demand reaction transit

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Keywords: policy tool, mass transit policy for remote district, mass transit subsidy policy, public transit, remote district

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想起來覺得自己好有勇氣，敢一頭栽進這個完全陌生的領域，做為我的碩士論文題目，在這一段探索的旅程中，所知有限是最大的挑戰。深切的感謝我的恩師－石振國教授。石老師通古博今，相信與我一起俢業的同學們必然同意這樣的看法，從石老師身上我學習到面對困境的勇氣，老師對學問的嚴謹更是我學習的典範。老師常說論文是個解謎的過程，我卻常陷入五里雲霧中，在寫作上遇到瓶頸時，老師總耐心的給予鼓勵，提示我該朝哪些方向來做思考，不論是從研究方向的確立、架構的修正，到突顯論文的價值上，都給予學生非常多的啟發與協助，論文能夠順利的完成，都是您的功勞。再要感謝胡至沛教授、黃國敏教授以及邱冠斌教授在論文計畫書審查時，給予研究上的提點，讓我在概念以及撰寫上的細節，得到非常多的指引；也要感謝胡至沛、陳偉杰兩位委員，百忙中仍仔細審閱論文，並在碩士學位論文口試時給予諸多的建議及指正，讓我在論文的呈現上能夠更為完整。對於家人有太多的愧疚，論文寫作期間，常常用便當打發全家的民生問題，兩個寶貝萬一發育不良都得怪我，謝謝你們的乖巧，讓媽媽專心完成論文；再要感謝老公，不只是行動上的分擔家事，還有更多的貼心包容，總在我受挫時聽我說話，總在我沮喪時輕拍我的肩膀，給我溫暖的依靠；小妹柇肩負起每場家人聚會時的總召，這原本是長女該做的卻全落在妳身上，真的不好意思喔，更重要的是小妹、妹婿以及小弟、弟媳抽出更多時間照顧陪伴爸媽，才能讓我無後顧之憂；論文從無到有，多虧有宇、茵兩位智多星幫我指出盲點。感謝爸媽當我最大的後盾，從修課到論文撰寫完成，感謝您們在我背後默默支持，尤其是爸爸，您雖然不說，三不五時開車來台北看我，我知道您為我超級擔心，那天告訴您通過口試，電話那端有小小的鼻音，還故做堅強的說「畢業了，該回家來了吧」…畢業 20 多年後再重拾書本，挑戰的確很大，謝謝我可愛的家人，有你們的關心、包容和鼓勵才是完成論文最佳的動力。「得之於人者太多，出之於己者太少」，感謝所有訪談對象及提供資料的朋友們，也謝謝所有曾經為我擔心、幫助我與照顧我的人，謝謝你們！因為有你們，我才能有今天的成果。

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目錄

第一章緒論 ... 1

第一節問題背景與研究動機 ... 1 第二節問題意識與研究目的 ... 4 第三節研究架構與研究方法 ... 6 第四節名詞釋義與概念界定 ... 12

第二章理論基礎與文獻探討 ... 25

第一節政策工具理論探討 ... 25 第二節公共運輸相關研究 ... 34 第三節偏遠地區公共運輸之媒體評論 ... 45

第三章偏遠地區政策工具之類型分析 ... 51

第一節組織型政策工具 ... 52 第二節財務型政策工具 ... 61 第三節權威型政策工具 ... 74 第四節資訊型政策工具 ... 84

第四章偏遠地區政策工具之規劃評估 ... 93

第一節資訊型為核心的工具組合之規劃與評估 ... 93 第二節權威型為核心的工具組合之規劃與評估 ... 107 第三節財務型為核心的工具組合之規劃與評估 ... 119 第四節組織型為核心的工具組合之規劃與評估 ... 131

第五章結論 ... 143

第一節研究發現與結論 ... 143 第二節研究建議與展望 ... 157

參考書目 ... 161

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附錄 ... 171

附錄一：訪談邀請函與題綱 ... 171 附錄二：訪談記錄 ... 173 附錄三：公路客運路線評鑑機制評鑑指標及評分方式 ... 223 附錄四：公路汽車客運審議會設置要點 ... 225 附錄五：公路汽車客運業營運與服務評鑑執行要點 ... 227 附錄六：公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點 ... 231 附錄七：公路公共運輸發展計畫補助經費核撥處理原則 ... 235

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表目錄

表1-1：消費者使用交通工具習慣表……… 3 表1-2：本研究訪談名單表……… 9 表1-3：本研究訪談綜合表……… 9 表1-4：台灣地區各縣市所屬偏遠地區一覽表……… 14 表1-5：國外學者對於政策工具定義彙整表……… 18 表1-6：國內學者對於政策工具定義彙整表……… 19 表1-7：依政策成本利益的集散所區分的政治環境表……… 23 表2-1：以連續體對政策工具的分類表………... 28 表2-2：政策工具偏好的模型表……… 30 表2-3：Savas提供公共服務的安排表……….. 30 表2-4：標的人口類型與政策工具選擇之關聯表……… 31 表2-5：政府各種補貼方式之優缺點彙整表……… 35 表2-6：國內研究副大眾運輸系統相關文獻回顧及其內容摘要表……… 38 表2-7：其他與本研究相關之文獻整理表……… 42 表2-8：對公共運輸相關媒體評論彙整表……… 45 表3-1：Hood 政策工具類型表……… 51 表3-2：台汽用人費及佔客運收入百分比表……… 53 表3-3：台汽歷年營運業績表……… 54 表3-4：公共運輸政策之貨幣補貼表……… 62 表3-5：日本有關不同整合範圍內各路線之補貼標準表……… 67 表3-6：日本政府對公共運輸補助表……… 68 表3-7：1997年之後台汽公司接受補貼狀況表……… 71 表3-8：2002-2008年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼狀況表………. 72 表3-9：國光客運在宜蘭地區路線整合狀況表……… 75 表3-10：桃園客運路線整合狀況表……… 76 表3-11：路線整併分析表……… 80 表3-12：資訊型政策工具的優缺點表………. 85

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表3-13：使用大眾運輸時所需資訊-使用者分類表……… 90 表4-1：資訊型政策工具間之關聯性及配套措施表……… 106 表4-2：社區巴士 SWOT 分析表………. 108 表4-3：2010 年度公路汽車客運業者汰舊換新補助數量表………. 112 表4-4：路線補貼分配比率計算因子表……….. 114 表4-5：路線別評鑑結果及獎懲措施表……….. 115 表4-6：權威型政策工具間之關聯性及配套措施表………... 117 表4-7：例年補貼大眾運輸業者虧損之計畫表……….. 119 表4-8：2004-2009 年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼申請金額比較 121 表4-9：公路客運路線路線停駛表……….. 126 表4-10：財務型政策工具間之關聯性及配套措施表………. 129 表4-11：2010 年度公共運輸發展計畫縣市政府虧損補貼補助情形表……… 132 表4-12：2009、2010 年度公路汽車客運營運虧損補貼狀況表（路線別）………… 135 表4-13：2007、2008 年和 2010 年公路汽車客運（公司別）營運虧損補貼比較 136 表5-1：利用 Hood 政策工具理論對照偏遠地區政策工具之規劃方案表…………. 144

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圖目錄

圖1-1：本研究分析架構圖………. 7 圖1-2：本研究流程圖………. 8 圖2-1：政策執行工具的光譜………. 27 圖3-1：國光客運路線整併前後示意圖………. 76 圖3-2：智慧臺灣 ITS 相關建置計畫策略與重點………. 88 圖5-1：受服務人口集中度與公共運輸類型之示意圖………. 155

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第一章緒論

第一節問題背景與研究動機

許多問題的「引爆點」不一定都是明顯可見的，這些問題經常伴隨時間的推移而逐漸累積能量，每當問題爆發時，即對社會造成重大的衝擊。受到經濟不景氣的影響，加上油價飆漲及乘客需求的減少，而各項耗材成本提高，公司長期虧損又無法獲得政府有效的經費補助，國內偏遠地區客運營運已步入產業嚴冬。縱使，政府每年編列了幾億元經費，但仍然無法挽救偏遠地區公車停駛的命運。大法官釋字第428 號解釋文：「國家基於對人民生存照顧的義務、達成給付行政之功能，而經營各類公用事業，期望以合理的費率、普遍而穩定地提供人民所需的各項服務」。基此，就公路運輸而言，在政府經營時期，其主要任務在於提供全國人民（包含偏遠地區民眾）交通運輸的功能，以安全、穩定、普遍、合理均一費率及均質的公路運輸服務，來維護國民「行」的權利。此外，1948 年聯合國大會以第 217（III）號決議通過並宣布「世界人權宣言」，其中第25 條第 1 項宣告「人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務，在遭受失業、疾病、殘廢、鰥寡、衰老或在其他不能抗力的情形下喪失謀生能力時，有權享受保障。」也就是說，公共交通服務是每一個現代社會公民的基本權利，也是聯合國世界人權宣言所揭櫫的「必要的社會服務」之一。台灣在經過「經濟奇蹟」後，小客車和機車的數量大量成長，幾乎家家戶戶皆有車，目前只有少數無車階級以搭乘大眾交通運輸工具做為對外聯繫的工具，這些人又以需要就醫的老人和每日通勤上課的學生居多。因此，每當政府與業者以「經濟效益」為由停駛客運，將造成許多民眾的不便，尤其對偏遠地區民眾的影響更為嚴重。對偏遠地區的通勤族和學生來說，其對外聯繫的確需要仰賴大眾運輸工具，但這些地區平日鮮少有人搭乘客運，業者幾乎是慘淡經營，政府對於業者經營困境的幫助有限，多數民眾也經常認為政府介入偏遠地區交通管制是不好的。而偏遠路線1醞釀減班、停駛等情形，政府再不積極介入協調統整，到時偏遠地區將面臨運輸停擺的窘 1_{偏遠服務路線亦可稱之為低乘載路線。為改善偏遠地區居民日常交通問題，交通部於民國87年2月} 4日公布「大眾運輸補貼辦法」，提供各級政府執行補貼作業的法源依據。就「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」與「補貼計劃執行管理要點」解釋，所謂偏遠服務路線乃為平均每日往返行駛車次計30班次以下或是平均每車公里載客15公里以下，符合此條件者，即可接受政府之補貼。

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境。過去政府每年雖補助各家客運業者上千萬元的經費，但在碰到國際油價上漲，票價不能上漲的情形之下，業者已無法忍受日趨嚴重的虧損。因此，政府應正視偏遠地區民眾對大眾運輸工具的需要性，也應針對各項問題進行解決才是。筆者認為政府通盤的檢討已勢在必行，雖然政府現階段用追加預算方式解決了部分問題，但實質問題依舊存在。例如客運公會聯合會總幹事方森得表示：「政府知道業者虧損有多大，但卻不願補足差額，只想將偏遠路線的責任推給民營客運，根據公路法第36條，汽車運輸業若『國民無力經營時，由政府經營之』，因此民營客運業者認為沒有義務繼續承擔鉅額虧損」。對於公用事業的經營，政府應抱著謹慎的態度，對偏遠路線一味靠政府經費補貼，實非常態，要如何照顧人民基本行的權益又兼顧業者正常的營運實非易事，本研究期望能提出減少衝擊的因應之道，建立合理的補貼機制，以提供政府政策思考方向，讓偏遠地區民眾「行」的權益能夠被照顧。綜觀台灣目前的交通概況，以鐵路為主幹、西部高鐵已縮短北高兩地時間、北部捷運活絡了大台北地區的交通，至於國內航線也尚稱便捷。而從東北部、東部到南部，醞釀停駛偏遠地區的公車路線，讓民眾質疑政府僅願意將經費建設在服務城市中的資產階級，而將弱勢偏遠地區居民的交通置於不顧，這樣偏遠地區居民豈不成為台灣的次等國民。至於政府要如何解決偏遠地區的交通問題，綜觀政府所有政策，目前只有逐年編列預算「補貼」的方式，但根據交通部公路總局統計顯示，其所轄管之公路客運路線（不含國道路線）共計1199條，2006及2007年營運虧損補貼業者均為25家，補貼路線數分別為563條及570條，2008年仍維持25家，路線數逾590條。由「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」觀之，補貼之經費來源由中央政府負擔，必要時得報經行政院核准後調整之。而年度補貼經費分配方式2以「補貼優先順序得分」作為權重；補貼優先順序分數越高，其權重越大（即折扣比例越小）。 2_{各路線分配經費比率＝}

∑

= N i i i i i B 1 ＊ＡＥ＊ＡＥＢ N=總路線數 Bi=個別路線補貼優先順序分數 AEi=個別路線申請補貼金額概數 路線別補貼金額計算公式：最高補貼金額=[（合理營運成本*W1）+（合理資本設備投資成本*W2）－實際營運收入] *班次數*路線里程*路線補貼分配比率 W1：合理營運成本權重值 W2：合理資本設備投資成本權重值

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將當年度補貼預算經費，依各「補貼路線申請金額」暨「補貼優先順序得分」乘積加權分配，其分配之補貼金額不得超過原申請補貼金額。只是2007年年底5家客運業聯合停駛聲明，讓偏遠路線虧損補貼財源不穩定問題被重新檢視。為了解消費者使用交通工具現況，消費者文教基金會於民國2008年7月初至8月25 日間針對消費者使用交通工具習慣、大眾運輸服務滿意度、通勤費率等項目進行調查 3_{（如下表1-1），在3,295份問卷中發現，近8成消費者使用私人交通工具通勤。} 表1-1：消費者使用交通工具習慣表通勤工具人數百分比使用私人交通工具通勤 2586 78 搭乘大眾運輸工具通勤 560 17 先使用私人交通工具後，再轉搭大眾運輸工具 86 3 其他（步行或他人接送） 63 2 合計 3295 100 資料來源：消費者文教基金會4。根據表1-1顯示，在3,295份問卷中，共有2,586位消費者使用私人交通工具通勤，佔78%；560位消費者搭乘大眾運輸工具通勤，佔17％；86位消費者先使用私人交通工具後，再轉搭大眾運輸工具，佔3％；63位消費者則是選擇其他（步行或他人接送），佔2％。除北部民眾有搭乘大眾交通工具習慣外，其餘縣市民眾多以自有車輛代步，其中，新竹、苗栗及外島地區的消費者，使用私人交通工具的比例是100%；台中、南投、台南、花蓮、台東等縣市，使用私人交通工具比例也高達九成；雲林、嘉義、高雄、屏東等地，使用私人交通工具的比例則有八成之多。只有居住在台北市的消費者，使用私人交通工具比例低於50%以下，為43%。其中偏遠地區消費者表示根本沒有大眾運輸，這群消費者多居住於花蓮、苗栗頭份、台南麻豆、高雄鳥松、屏東潮州…等較偏遠的地區。而消基會還發現台北縣、市之外的通勤族，高達8成使用私人交通工具，主因是 3_{總計回收有效問卷 3,295 份、無效問卷 198 份。} 4 _{2008.08.28 消費新聞發布，「耗時費錢？！消基會通勤工具大調查！」http://www.consumers.org.tw/}

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大眾運輸班次不足，不僅費時、花費成本還比自行騎車通勤多；調查中發現，全台騎車者每月平均花費809元、搭大眾運輸者開銷反而達1703元。在時間方面發現，搭乘大眾運輸要先步行10～20分鐘，再加上等待「班次不足」的大眾運輸，又或者先搭A公車、再換B公車，也難怪有42%的消費者表示，選擇使用私人交通工具的原因，是因為搭乘大眾運輸「太耗時」，調查消費者搭乘大眾運輸工具來、回，每天平均需耗費1小時又24分鐘通勤，但單純使用私人交通工具，平均卻只要花45分鐘。換言之，搭乘大眾運輸工具通勤，要花費使用私人交通工具近一倍的時間。由消基會的調查得知，長期以來嚴重的城鄉差距，造成交通路網的不平衡，至於偏遠路線營運狀況不佳，與消費者使用大眾運輸工具的意願不高有關，加上政府補貼款項不足、近來油價持續上漲，造成業者陷入營運困境。根據交通部運輸研究所精算出南部客運業者的營運成本，每公里的成本是36.068元，但2008年業者每公里收入平均最多17元，他們雖採取減班等方式因應，但每年仍約虧損1億餘元，離峰時間的偏遠路線更是常常見到空車來回，為避免虧損情形持續擴大，部分客運業者遂提出路線停駛或屆期不再續營之申請。以目前已停駛之其中一條偏遠服務路線為例，路線里程 14.5公里，每日行駛6班次，2007年補貼91萬餘元，全年度載運1,304人次，平均每人每次乘車補助款幾達700元，故就部分路線而言，以定時定班之方式提供大型客車之運輸服務，並非適宜。然而台灣公路客運政策擺盪於偏遠地區居民基本行的權益，與業者經營效益及政府補貼預算不足的難題，凸顯官方及民間業者左支右絀的窘境，也是政府應該加以重視並儘速解決的問題之一。

第二節問題意識與研究目的

社會問題只要沒有得到解決或緩解，就會一直存在並為人們所關注，而社會熱點問題具有較明顯的時效性，一旦問題解決或人們的注意力轉移，就會被其他新的社會熱點所取代。偏遠地區的交通問題對於多數人並不發生直接的影響，其所產生的衝擊和反應亦不足以形成一股巨大的力量，但面對漸趨弱勢群體的權益，政府卻不能表示沉默，而任憑問題靜靜的消逝。由於台北地區客運的方便性及普極性，造成政府決策經常會以台北看天下的心態，也就是說拿大都會客運營運經驗，套用在偏遠地區交通問題上，當然不能確實解決其實質問題。

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政府政策是要普及偏遠地區的學生教育，但小孩子因為沒有車，全部都要靠家長接送，否則就無法上學，例如：和平鄉桃山部落山區學童每天只能搭早上7:30 唯一的一班公車，一旦錯過就必須徒步走4.2 公里的路程才能夠到達學校；又如鄉下地方的醫療問題，年輕人都去上班，有些老人家要看醫生時，不是讓年輕人請假回來陪同就醫，就是得自己叫車，一樣的醫療體系，他們卻要額外付出費用，實在不公平。然而中央政府很難體會偏遠地區居民「行」不便的痛苦，偏遠地區的交通問題，不能成為客運業者和政府談判的籌碼，因為偏遠地區居民照常繳稅，沒有理由因為住得比較遠，就受到不平等的待遇。為此，政府在照顧人民行的權利上應該基於監督和輔導的角色，擬出合情、合理的補助措施，讓偏遠地區的大眾運輸能夠持續進行，在新的補助政策尚未擬定前，業者不應用虧損當理由貿然停駛或逕自裁撤偏遠地區客運路線。政策目標的達成有賴於選擇適當的政策工具，來激勵標的人口和執行機關採取有效之行動，一個良好的政策是其目標能經得起質疑、假設經得起考驗、方案經得起比較，唯有經過這樣批判、質疑與辯論的過程，公共政策的價值，是否真的能於民有利才能顯現出來(丘昌泰， 2002：199)。隨著社會理念的改變及科學技術的演進，政策工具之類型衍生迅速，擴大政策制定者的選擇範圍，如何在眼花撩亂的工具庫中作相對上較正確的選擇，是個值得探討的問題。又如何將政策分析結果以具體說服力的方式向雇主或政策利害關係人加以表達，乃是公共政策研究中的重要課題。本研究將透過政策工具理論、文獻整理及實務見解上的分析，提出本研究之三項問題意識：第一、當前偏遠地區公共運輸政策的作法面臨哪些困境？亦即，面對當前偏遠地區之公路客運業者提出停駛或不續營的問題，偏遠地區公共運輸服務應如何因應？第二、以政策工具理論與相關文獻為基礎，透過利害關係人的意見分析，了解公路汽車客運業成本5概念，並提出可能的改善方向與因應策略。第三、探討國內自實施大眾運輸補貼制度辦法以來的問題與缺失，主管機關在有限的財源下，應思考如何跳脫既得利益者之反彈，保持客觀立場，以行政專業找出較佳方案，照顧真正需要照顧的民眾。 5_{汽車客運業路線別成本計算制度之18項成本包括：燃料、附屬油料、輪胎、車輛折舊、行車人員薪資、} 行車附支、修車材料、修車員工薪資、修車附支、業務員工薪資、業務費用、各項設備折舊、管理員工薪資、管理費用、稅捐費用、財務費用、通行費、站場租金。

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綜上所述，本研究之主要研究目的可歸納為以下幾項：一、以政策工具理論為基礎，對我國過去及現行偏遠地區公共運輸政策進行分析與檢討。二、在政策工具理論的引導下，對我國偏遠地區公共運輸政策的可能政策組合進行規劃與評估。三、經由對我國偏遠地區公共運輸政策的應用，省思政策工具理論對偏遠地區公共運輸政策的適用狀況，並提出政策建議。

第三節研究架構與研究方法

壹、研究架構

在政策工具的相關研究中，Hood 所提出的資訊、權威、財務及組織的四種分類方式最具代表性，本研究擬由這四種分類為基礎，對於國內偏遠地區公共運輸政策的發展歷程與現況進行分析，並以工具組合的方式進行規劃與評估，期能對我國偏遠地區公共運輸政策提出具體有效的政策建議。本研究之分析架構如下圖1-1 所示，在圖1-1 中，以 Hood 的政策工具分類方式為基礎，可以發現對於偏遠地區公共運輸是以政府直接提供的方式為主，包括早期的公路局及台汽客運時期，主要由政府或國營事業直接經營。其後，隨著政府角色的調整，逐漸改由民營客運公司接手提供服務，政府則以金錢移轉的方式補貼民營客運公司經營偏遠路線的虧損。然隨著政府財政日漸困窘，政府補貼與業者期待的落差日漸擴大，出現停駛或客運業者集體施壓等問題，迫使政府不得不以更有效率的方式面對此一問題，如路線整併或智慧型大眾運輸網路的規劃，即代表未來政府可能採行的工具，這也呼應了Hood 所提出的資訊型政策工具發展趨勢。在圖1-1 下方的箭頭，代表了時間的發展面向，過去是以組織型工具為主，目前則以財務型工具為主，帶有強制性的路線整併以及資訊工具的應用，則是政府正在規劃的工具類型，本研究則進一步透過工具組合的角度，探討可能的偏遠地區公共運輸工具規劃，並進行評估。

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圖1-1：本研究分析架構圖

貳、研究方法

為達上述研究目的，本研究擬透過文獻分析與深度訪談方式，對於偏遠地區公共運輸之政策工具進行分析與評估。在文獻分析方面，透過國內外相關理論與政府機關及民間機構所發表之相關資料之蒐集與整理，對於問題進行歸納與分析。在經驗資料蒐集方面，本研究將透過深度訪談法的方式，對問題進行研究，所謂訪談，乃藉由面對面的談話途徑來瞭解某些人、某些事、某些行動或某些態度，且依研究性質、目的、對象不同，而有結構性與無結構性之不同方式（楊國樞等，1985： 550-552）。本研究採半結構式的深度訪談法，與受訪者就某些問題進行引導式的訪談，此方法可獲得更深入的資訊，以彌補表面觀察和次級資料之不足。本研究係透過相關文獻分析後，建構研究問題並設計訪談題目，針對不同類型受訪者進行訪談，並彙整其意見。關於本研究流程，見下圖所示：政策工具理論工具組合規劃與評估（未來）組織型工具（政府提供）財務型工具（財務補貼）強制型工具（路線整併）資訊型工具（過去）（目前）

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圖1-2：本研究流程圖

一、選出訪談對象

本研究訪談對象主要分為五類，一是政府官員；二是民意代表；三是記者、學者；四是客運業者；五為乘客。在政府官員的人選考量，以當時及目前負責路線業務之決策者及承辦人員為優先訪談對象；在民意代表方面，主要是以立法院交通委員會之立法委員為優先，由於他們長期關注交通議題，對問題了解程度較高；第三類訪談對象以採訪立法院交通委員會或交通部的記者以及相關領域的學者為主，由於他們對於交通議題見解較為深入，可提供較為具體或公正的看法。第四類為客運業者，可代表業者意見，從訪談中可了解業者的需要，以及檢討法令是否有不合時宜需要修正之處。第五類為具有切身相關的交通不便地區之公民。訪談時間從40分鐘到2小時不等，訪談進行的方式除了提出訪談大綱外，也針對不同的受訪者的特殊經驗加以重點式詢問。

二、訪談名單

本研究經過文獻分析與多位學者專家研究後，擬定多位受訪者，每位受訪者皆有訪談作業訪談資料分析與文獻整理建立觀念架構與研究方法提出結論與建議篩選本研究之訪談對象擬定本研究之訪談名單

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一定之專業性與代表性，受訪者之基本資料如下表所示：表1-2：本研究訪談名單表類別單位受訪者身分政府官員交通部路政司主管交通部公路總局副主管交通部公路總局監理組副主管監理所承辦人民意代表立法院立法委員（民進黨）立法院立法委員（國民黨）記者台灣新生報交通記者自由時報記者學者交通大學教授交通大學教授客運業者中華民國公共汽車客運商業同業公會全國聯合會秘書長資料來源：作者自行整理。除上述的人員外，本研究也曾訪問幾位承辦人員，請教相關法律修正過程及內容。至於民眾方面，研究者也將適時找幾位民眾，一同探討政府在推動相關客運政策時，民眾對於該政策的反應與檢討。本研究針對選擇該對象之理由、對問題瞭解程度及意見反應程度等，將上述幾位受訪者之受訪理由，彙整成下表1-3所示：表1-3：本研究訪談綜合表代號對象人數選擇此對象之理由了解問題相關程度意見反映程度 A1~A2 民意代表 2 為民眾發聲高度高度 B1~B4 政府官員 4 為政策辯護高度高度 C 公會代表 1 爭取己身權益高度高度 D1~D4 記者、學者 4 宏觀視野高度高度 E1~E4 乘客 4 了解自身需求低度低度

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資料來源：作者自行整理。

三、進行訪談作業

本研究針對政策制定者、業者、記者及學者與居民代表等不同類型訪談對象設計訪談大綱，進行面對面之談話，以13個相同題目針對6種不同利害關係人分別提問。深入了解對偏遠地區之預期為何？實際執行現況為何？計畫規劃與執行之間為何有落差？獲得研究者無法體會的實際經驗與答案，獲取有關研究對象的資訊。

四、訪談大綱內容

本研究之訪談大綱，將設計為兩大部分：第一部分問題為：政府對政策問題的處理可利用本身所擁有的資訊、合法的權威、財政資源和正式組織的能力加諸解決，請您就以下問題表達您的意見。（一）台汽客運公司長期擔負偏遠地區及政策性路線之交通服務，但外界也普遍認為由政府設置組織提供服務較不符合成本效益，在無法有效改善台汽龐大的虧損下將路線釋放由民營業者承接，請您從財政、效率與服務三方面評估台汽民營化前、後之成效。（二）政策變遷有其歷史與背景，自台汽民營化之後，政府以補貼客運業者的方式維持偏遠地區的基本民行，然96年底由於無法足額補貼業者虧損，南部5家客運業者醞釀聯合停駛。依據公路法第36條「汽車運輸業若國民無力經營時，由政府經營之」您認為偏遠地區的運輸服務再由政府直接提供是否可行？（三）客運服務一直是特許事業，需要聚積一定程度的資金、設備方能開動，若在人口集中度低之地區由政府與非營利組織以契約方式提供服務，是否可使產出效益最大，成本最小？（四）請您就偏遠路線補貼政策之成效與代價給予評論。（五）您認為目前的補貼政策涉及哪些法規，有無需要修正之處？（六）日前交通部為降低客運業者營運成本，在偏遠地區對某些重複或平行的路線予以整併，請您就此項政策之成效與代價以及成敗因素給予評論。（七）目前交通部正在推廣電子票證應用，對乘客而言能增加購票及付費的便利，對運輸提供者來說應能減少票價收益的計算、及管理成本，而政府也期望利用該系統進行日常查核與督導。您認為未來對公共運輸補貼政策會產生何種變化？

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您認為影響此項工具之成敗因素有哪些？（八）您認為政府若完成主要幹線轉運設施，並提供乘客及時及有用的資訊（如公車即時到站資訊，行車時刻表等），是否可以提升偏遠服務路線之營運？第二部分問題為：公共運輸系統受服務人口集中度與不同都市發展程度地區，應提供不同之公共運輸解決方案。以下為整理2007年停駛事件後各界所提出的工具組合，請您就以下五種方案的可行性、可能需要的配套措施，以及可能產生的成效加以評論。（一）在需求量不高的路線，將原本補貼客運業之經費，交給社區或教會利用加裝 GPS的小型巴士以固定路線、固定班次提供服務服務。（二）由政府與租賃車業者或車隊簽訂契約加入服務。（三）在偏遠地區利用電召公車加入服務。（四）在偏遠地區推廣計程車共乘。（五）在偏遠地區有限度開放自用車共乘。本研究將針對此兩大部分內容進行訪問，也希望能夠藉由受訪者之經驗得到相關數據，以提供本研究有力之佐證。

五、訪談資料分析與文獻整理

在經過訪談後，本研究將訪談內容整理成文字稿，以利本研究之分析與了解。進一步將相同問題予以歸類，以利資料分析之進行。本研究將分別在附錄呈現訪談錄音之文字稿，並依序將受訪對象進行編碼，在後續章節中，將相同問題之每一受訪個體答案予以歸類，作為訪談「綜合結論」之意見歸納。訪談資料，將於第三、四章進行訪談結果分析，在綜合歸納研究結論後，並於第五章提出相關研究結論與建議。

參、研究限制

研究者本身並無實務經驗，只能從文獻探討、深度訪談、觀察來作分析，因此在研究的過程中，發現比預期更多的困難。

一、文獻完整性

在公共運輸相關文獻，大多偏重在公路汽車客運營運上的績效、大眾運輸補貼制度辦法，或是探討乘客對副大眾運輸的選擇偏好…等，對偏遠地區相關研究或工具的組合，則屬前所未有，是以本研究於文獻或其他資料收集與文獻完整性有所限制。

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二、研究數據取得困難

交通部從1997 年開始即進行一系列大規模的 ITS 整體性研發與示範性計畫，但「智慧型運輸系統」，所涵蓋的層面實在太廣，並且仍在分年建置中，因此研究數據取得困難，而各縣市政府提出之競爭型計畫也尚在試辦階段，沒有相關結案報告，因此關於資料之整理、分析方面難免有疏漏之處。

三、訪談失真

（一）本研究採深度訪談法，原排定4 位客運業者探討補貼，由於主題涉及敏感，幾位業者在看到訪談大綱後，多不願接受訪問，而無法達成，這是本研究最大的遺憾。（二）其他類別的訪談對象有些基於其所處職位、自身立場，或訪談時的對話與環境因素，而有偏頗。

第四節名詞釋義與概念界定

壹、偏遠地區（Remote Area）之定義

偏遠地區一詞在學術上並無明確之定義，通常是指山地離島等交通不便地區，可試著從以下學者所提出的偏遠地區之特性加以定義。曾世杰（1996）指出偏遠地區由字面上理解，是以某根據地為中心出發點，凡又偏又遠者謂之，而台灣南北不過四百餘公里，不論以何地為中心，真正又偏又遠的地方實在不多，故採用「人口密度稀少（每平方公里耕地1000人以下）」及「至都會區水陸交通不便（需超過兩小時）」為界定標準，只要任一項成立，即可稱為偏遠地區。許興讓（1997）認為文化程度較低、學習意願較低、從事初級生產、低所得難進修、較無休閒觀念、知識菁英外流、老幼比率過高即屬偏遠地區。蔡光昭（1998）認為偏遠地區的特性有交通不便、人口分散、人口老化、物質生活差異、教育水準較低、經濟水準較低，此外，亦提出只要該地區距中心都市的交通時間需一小時以上者，皆可稱為偏遠地區。而孫億芬（2001）提出偏遠地區的特徵是指，人口較少、交通不便、分佈大多在山區，土地貧瘠、資源較缺乏、文化不利。綜合以上說法，研究者認為偏遠地區可定義為：偏遠地區多存於山上、濱海、交通不便、資訊及物資較缺乏、文化貧瘠、人口趨於老化、生活條件貧乏，經濟、政治、

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文化及教育較其地區有相當的落差。在政府各部會中對偏遠地區的相關認定標準與範圍，係依照各自權責範圍與不同政策目標，針對偏遠地區提出各種認定標準，分述如下：

一、行政院研究發展考核委員會

依據行政院研究發展考核委員會（2002：30-39）之「偏遠地區設置公共資訊服務站策略規劃」報告書中，以人口密度為單一定義偏遠地區之指標，人口密度少於每平方公里512人即列為偏遠鄉鎮。然後再以人口密度每平方公里200人，作為區分偏遠程度高或低的標準。亦即人口密度大於200且小於512者，為偏遠程度較低者；而人口密度在200以下者，則為偏遠程度較高者。

二、行政院人事行政局

根據行政院人事行政局所訂定的「行政院所屬各級人事機構人員設置管理要點」中，第8點第2項：「離島偏遠地區」以機關距離交通運輸節點的里程數來計算，可分為三級，第一級乃指服務於山地或平地偏遠地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，山地地區未滿15公里者或平地偏遠地區在5公里以上而未滿15 公里者。第二級則為服務於山地或平地偏遠地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，在15公里以上而未滿35公里者。第三級是服務於山地或平地偏遠地區，由服務處所至最近公共汽車招呼站或火車站須步行路程，在35公里以上者。

三、依1979年行政院核定之臺灣地區綜合開發計畫的定義

（一）凡一日一次的日常活動，如工作、就學、購置日用品等，其範圍在一般市鎮約 10公里左右，在都會區可達40公里。一週一次的活動，如娛樂、遊憩、社交等，其半徑約自40公里至80公里；一季一次的活動，如觀光、購買特殊用品，辦理私人特殊事務時，其活動範圍更廣，約自80公里至200公里以上。（二）都會區可視為廣義的生活圈，或稱為都會生活圈。都會區的中心都市除具備一般地方生活圈中心都市提供每日至每週生活活動所需的公共服務與設施的條件外，通常另具區域性金融、經濟、文化、服務與行政中心的功能。（三）所謂生活圈乃指同一社會類別或個人，伴隨其生命週期而來的日常例行生活之活動（移動），所構成具有實質或象徵性界線或範圍的活動與互動之地理空間。生活圈交通運輸系統的發展會影響個人或群體的移動能力與範圍，改變生活圈的性質與範圍，及其與其他生活圈的連結與權力關係，造成新生活圈的發展與

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區域的再結合。因此，探討偏遠地區之公路汽車客運服務，應可以生活圈為基礎，並配合相應之行政區域。

四、內政部

內政部對偏遠地區的定義為：人口密度低於全國平均人口密度五分之一之鄉（鎮、市），或距離直轄市、縣（市）政府所在地7.5 公里以上之離島，計 65 鄉鎮。根據居住地區城鄉別，所屬偏遠地區有：表1-4：台灣地區各縣市所屬偏遠地區一覽表地區縣市鄉、鎮、市北部偏遠地區新北市石碇區、坪林區、平溪區、雙溪區、烏來區桃園縣復興鄉新竹縣尖石鄉、五峰鄉宜蘭縣大同鄉、南澳鄉中部偏遠地區苗栗縣南庄鄉、獅潭鄉、泰安鄉台中市和平區南投縣中寮鄉、信義鄉、仁愛鄉南部偏遠地區嘉義縣番路鄉、大埔鄉、阿里山鄉台南市楠西鄉、南化鄉、左鎮鄉、龍崎鄉高雄市田寮區、六歸區、甲仙區、茂林區、桃源區、三民區屏東縣滿州鄉、泰武鄉、春日鄉、獅子鄉、牡丹鄉澎湖縣馬公市、湖西鄉、白沙鄉、西嶼鄉、望安鄉、七美鄉東部偏遠地區花蓮縣鳳林鎮、壽豐鄉、光復鄉、瑞穗鄉、富里鄉、秀林鄉、卓溪鄉台東縣卑南鄉、大武鄉、東河鄉、長濱鄉、鹿野鄉、延平鄉、海端鄉、達仁鄉、金峰鄉、蘭嶼鄉資料來源：財團法人台灣網路資訊中心6。

五、行政院衛生署

在行政院衛生署所管轄之法律中，也有許多相關規定，例如：

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（一）「全民健康保險預防保健實施辦法」第6條：臺灣地區各縣市偏遠地區(含山地離島)、一般鄉(鎮)衛生所，得依醫師法第八條之二規定，聘請符合規定之醫師支援辦理預防保健服務。（二）「藥事法」第102條：醫師以診療為目的，並具有本法規定之調劑設備者，得依自開處方，親自為藥品之調劑。全民健康保險實施二年後，前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。（三）「緊急醫療救護法」第2條：本法所稱緊急醫療救護，包含左列事項：1.緊急傷病或大量傷病患之現場醫療處理。2.送醫途中之緊急救護。3.離島、偏遠地區重大傷病患之轉診。4.醫療機構之緊急醫療。（四）根據王裕煒（2004）認為衛生署對偏遠地區具體定義是依據「緊急醫療資源缺乏地區改善方案」，將偏遠地區認定為：1.車程30分鐘範圍內無可提供全日或夜間急診服務醫療機構之地區。2.車程30分鐘範圍內雖有可提供全日或夜間急診服務之醫療機構，但其處理急診病患能力不足。3.易發生大量傷患意外事故之地區。

六、教育部

（一）「強迫入學條例」第14 條：偏遠地區，因路途遙遠無法當日往返上學之學生，學校應提供膳宿設備。（二）「師資培育法施行細則」第13 條：第 1 項所定偏遠或特殊地區學校，由各級主管機關自行認定（三）江銘鉦（2004）提到前台灣省政府教育廳，將全省國中依與鐵公路之距離、行政區域、地理位置之不同，將台灣省各國民中學劃分為一般地區、偏遠地區、特殊偏遠地區、山地離島地區等不同類型，以作為各項補助、任期、加給、獎勵之依據，各國也因地理環境及民風不同而有所不同的界定方式。（四）「偏遠地區學校振興條例草案」第4 條：偏遠地區，指離島、山地鄉及其他有下列情形之一之交通不便地區：1.無公共交通工具到達。2.距離公共交通工具站牌，達3 公里以上。3.公共交通工具到該地區每天少於四班次者。（五）依中華民國運輸學會研究定義略以：所謂「偏遠地區」係一種相對的概念，指某地區之位置或距離相對於「核心地區」而言既偏且遠，亦可以中心－邊緣（邊

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陲）的概念來形容其間的關係。通常，核心地區多屬人口密度高、工商經濟產業發達、生活機能強、旅次需求量高、交通系統健全便利之中心都市。反之，偏遠地區則屬人口密度低、初級產業為主、日常生活機能較差、旅次需求量低、交通系統不便之鄉村地區。都市或鄉村的定義並無一定的標準，唯大多以行政區域、都市型態、最低人口數、人口密度、產業結構、公共設施等變數加以區別。

七、交通部

「偏遠」的字面意涵主要是指距離為主，但距離與交通時間的測量相當難以標準量化，故交通部並未對偏遠地區加以定義，僅散見於各法規條文中：（一）「發展大眾運輸條例」第10條：主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼；其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線業者。（二）「公路法」第70條：汽車或電車運輸業之經營、管理，符合政府規定標準者，除依法獎勵外，其新設、新闢或其所經營偏遠地區之路線有虧損者，公路主管機關得以公路營運費獎助之。（三）「汽車運輸業管理規則」第136條：汽車運輸業之經營、管理，符合政府規定標準者，除依法獎勵外，其新設、新闢或其所經營偏遠地區之路線有虧損者，公路主管機關得以公路營運費獎助之。（四）「大眾運輸事業補貼辦法」第2條：主管機關對下列大眾運輸事業之資本設備投資及營運虧損，得予以補貼（第2、4、5項）：第2項：公路汽車客運業以經營偏遠、離島或特殊服務性之路線為營業者。第4項：船舶運送業、載客小船經營業，以運輸旅客於臺灣與離島間，或離島之間為營業者。第5項：民用航空運輸業以運輸旅客於臺灣與離島偏遠地區間，或離島之間為營業者。前項偏遠、離島或特殊服務性路（航）線之認定，由主管機關報經中央主管機關核定。（五）「汽車運輸業審核細則」第4條：明訂公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設之條件，但對於經營離島或偏遠地區路線者；或由該管公路主管機關所設審議委員會認定能維持運輸供給穩定，並兼顧經營品質及效率，經該管公路主管機關核可者，有除外適用。

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（六）「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」第2條第3 項：申請補貼路線路線應符合下列條件：1.每日行駛班次2班次以上、30班次以下。2.路線里程60公里以下。行經特殊地區之服務性路線，業者得提供區間載客數、旅次長度等相關資料，經主管機關核定者，不受60公里限制。3.平均每車公里載客15人公里以下。偏遠地區客運路線一般認知為行經遠離都會地區、人口密集之市區或鄉村山區部落、濱海漁村地區之路線。本研究所定義之「偏遠服務路線」為平均每日往返行駛車次30 班次以下或是平均每車公里載客 15 公里以下，接受政府補貼之路線；故偏遠服務路線亦可稱之為低乘載路線。目前申請補貼之路線計588 條，分布於 16 縣市，分別由25 家客運業者經營。為改善偏遠地區居民日常交通問題，交通部在1997 年 2 月 4 日公布「大眾運輸補貼辦法」，提供各級政府執行補貼作業的法源依據。而張學孔等（2000）提出，政府雖然設立「大眾運輸事業補貼辦法」，但是因為這些地區大眾運輸需求不足，以及歷年來油價調漲、營運成本提高等原因，經營偏遠地區路線的業者仍年年虧損。因為先天運輸需求量不足，導致客運業者營收低落、提供服務不足，加上政府未提供足夠經費及建設改善這些地區的交通問題，使得偏遠地區的大眾運輸問題雪上加霜，已是不容忽視的議題。

貳、政策工具定義

Linder & Peters(1990)曾指出：政策工具是公共政策最基礎的建築材料，沒有政策工具，公共政策就無法形成。政府本身是一個擁有各式各樣治理工具的盒子，有人稱之為「政府工具箱」（toolbox of government）或「治理工具」（governing instrument），政府機關可以根據不同的問題性質設計不同的工具，因此每一種政策工具均蘊含達成目標的不同機制，是政策手段與目標間因果關係的連鎖。Elmore(1987:175)認為政策工具是一種達成政策目標權威性的選擇；Salamon(2002:19)把政府治理工具視為公共行動工具，用一種明確清楚的方法，以集體行動結構模式解決公共問題。在1980年代，政策研究學者開始探討政策工具的意義、類型及不同環境系絡下的工具選擇。吳定（2003：200）認為政策工具是政府可以自由選擇應用之各種技術、方法或機制的總稱，是政策目標轉化成具體政策行動所使用的工具或機制。李允傑、丘昌泰（2003：123）認為在政策設計過程中，為了能使所欲達成的政策目標與政策

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問題得以解決，會使用具有最大效益及最少損失的手段，其此即為政策工具。除了上述學者的觀點之外，其他國內外學者對政策工具的概念，如下表所示：表1-5：國外學者對於政策工具定義彙整表學者政策工具定義 Hood(1983) 政府運用一組行政工具，以許多不同的組合方式，於許多不同的場合，追求實踐許多目標之過程，盡力用各種治理工具來塑造我們的生活，迎合各種目的。 Elmore(1987) 政策工具是一種為達成目的而對手段所做的權威性選擇。 S.H.Linder＆ B.G.Peters(1989) 政策工具意謂政府為達成政策目標，所使用的不同方法，其範圍從間接的方式，如道德勸說、經費補助到較為直接之政府提供服務等方法。 Linder & Peters(1990) 政策工具是公共政策最基礎的建築材料，沒有政策工具，公共政策就無法形成。 Schneider＆ Ingram(1990) 政策工具是由政策設計構成的，為政府用來達成政策目標的技術。其中Schneider認為政策工具為有目的行動的藍圖，是目的導向的；Ingram認為政策工具為系統性地探討問題癥結與解決方案之因果關係的過程。 Bemelmans-Videc, Rist & Vedung (1998) 政策工具是政府權威當局運用權力，以試圖確保支持、影響及防止社會變遷的一套技術。 Evert Vedung （1998）政策工具就是政府運用權力的一套工具，企圖獲得對社會變遷的支持與實現，或是避免其發生。 Vedung(1998) 強調公共政策是一組為政府所使用的技術，用以確保支持、造成、或預防社會變革。 Salamon(2002) 政策工具就是公共行動的工具，它是由組織構成去辦理公共問題的集體行為。一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物。 Howlett＆Ramesh (2003) 透過政策工具研究以彌補理論與實務的差距、提高政策執行效果，期望運用政策工具重視手段與目標關係的特質，以提高政

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策效果。 Hughes(2003) 政策工具是一種介入機制、制度的方式，而這種機制下，政府是以合理的方式行動。資料來源：修改自何俊毅，2008。表1-6：國內學者對於政策工具定義彙整表張芳全（1998）政府部門在解決公共問題，所進行的作為或不作為的活動。林水波、莊文忠（1999）解決政策問題所使用的各種可實行手段，即為政策工具，透過政策工具改變標的人口之行為模式，從事以前不會去做或沒有能力去做的事。其主要是用於標的人口與執行機關，所期望對社會產生效果的手段。施能傑（1999）政策執行機構賴以達成政策目標或產生政策效果的手段本質。余致力（2002）有效完成工作目標、解決政策問題的手段。李允傑、丘昌泰（2003）它是政策設計與政策執行之間的連鎖，是一項經過系統思考的行為，也是一項有目的之行動。政策工具有四種意義：一、政策方案必須經由有效的政策工具，才能使得規劃時欲達到的理想狀態確實實現；二、政策工具是具有目的性的，在採用前必須要有事前的詳細規劃；三、政策工具對公共政而言為重點所在，若無政策工具便無法實現政策方案；四、政策工具要透過標的團體來完成，其意見、觀點與態度均為其是否能順利起作用的關鍵因素。陳振明（2004）政策工具是人們為解決某一社會問題或達成一定政策目標而採用的具體手段和方式。翁興利（2004）運用適當的手段，來達到政策的目標並且使產出的效益最大、成本最小。張世賢（2005）政策問題建構、政策目標一旦確定，設計人員所應考量的就是如何運用適當的政策手段，使得產出方案的效益最大，成本最小。此種政策運作的手段，就是政策工具的運用。吳定（2006）政策工具指政府機關為執行政策以達成政策目標，可以自由選

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擇應用之各種技術、方法或機制的總稱，亦即將政策目標轉化成具體政策行動所使用的工具或機制。資料來源：作者自行整理。國內外學者對政策工具著重切入的層面不同，因此在定義上各有表述，在眾多的分類當中，部份學者認為政策工具有兩代不同的發展(丘昌泰，2004：367)：第一代為傳統形式的政策工具，主要的作法是採用層級節制或由上而下的關係，政府使用某項政策工具，受影響的標的團體只能夠遵守和服從，並無法反抗或異議，是屬於一種單邊型的政策工具。第二代的政策工具則與第一代相反，主要為多元互動與由下而上的方式，政府與標的團體雙方能夠達到互利，屬於多邊型的政策工具。政策工具最普遍的分類為管制類工具(如命令、管制)、財務類工具(如補助、獎勵)、溝通類工具(如知識或資訊交換)、組織類工具(如將各種技能的人組織在一起)。而研究者認為Hood 把政府治理工具比喻為木工業和園藝業最為恰當，每項工具本身就有其基本屬性，例如拿十字螺絲起子去開一字型螺絲帽當然沒有作用，工具績效之關鍵在於能否對應問題情境。林水波（1999）就說：實際上每個公共政策工具的使用，可單獨或多項工具組合使用，而政策工具本身是中性的，並無好壞之區別，應視決策者主觀看法和客觀工具理性是否相輔相成而定，若兩者之間落差太大，會造成工具失靈之情形。不同的政策問題應該運用不同的工具，手段和目標之間如何連結，如何能發揮效用在於決策者的正確選擇，政府所做的只是盡力用各種治理工具來塑造我們的生活，迎合各種目的。在執行偏遠地區交通政策時，選用正確的政策工具，對於能否達成政策目標具有決定性影響。

參、利害關係人之意義

Willian N. Dunn將政策利害關係人界定為：受到公共政策影響或影響公共政策制定的個人或團體；由於這些個人或團體對某一特定公共政策下了「賭注」（Stakes），所以被稱為政策利害關係人（policy stakeholders）。

另外根據Weimer and Vining的見解，受到政策方案重大影響者，以及政府主事機關，皆為政策關係人。為了確實評估政策方案的政治可行性，政策分析人員的首要任務即在於將政策關係人逐一列出，而在列舉政策關係人時，舉凡有利害關係者，以及

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政府方面的主事機關，皆應列入，不可有所遺漏（轉引自朱志宏，1999）。

就企業的策略管理角度而言， Freeman(1984)指出，所謂利害關係人指「能影響組織目標達成度，或受組織目標達成度影響的任何團體或個人」。Freeman(1984)並提出利害關係人取向的策略管理（stakeholders-oriented strategic management），認為一位公司的管理者必須制定符合各種不同的利害關係人需求的策略，才能讓企業發展。後來Savage, Nix, Whitehead & Blair(1991)由公司董事會成員、雇員或社區代表三方利害關係人的角度提出公司經營策略。基此，從企業管理觀點來看，利害關係人觀點主要的特色是將公司的經營策略從傳統的「內部因素」轉化為「外部因素」，這種思想的拓展使得公司的經營與社區居民要求緊密結合，成為90年代非常重要的企業永續經營法則（丘昌泰，2002：42）。從公共政策的觀點來看，Dunn（1994）指出，必須重視政策利害關係人的意見與態度，以制定公平公正的政策。所謂利害關係人係指擁有籌碼的人，政策關係人的籌碼（資源）不外乎：政治上的影響力、雄厚的財力、豐沛選票、專家的意見、輿論的力量等等，例如民意代表有審議法案之權、民選市長在法律執行過程中有裁量權等，這些都是利害關係人所擁有的有形、無形的資源或籌碼。Dunn認為利害關係人可以分為：政策制定者7、政策受益者8、政策犧牲者9三種類型。不同的利害關係人對於問題會提出不同觀點彼此競爭，競爭的過程中，利害關係人並非一直固定不變，這並不是指上述類型多出了一類或是少了一類，而是各類利害關係人中包含的對象有所變化。故每項議題都有明顯以及潛在的利害關係人，有些人得到政策上的利益，有些人則失去利益，更有些人自認該項政策對其毫無任何實質影響，如老人年金政策，老人即為明確得到好處的人；有些則不太明確，如政府決定購買飛彈，全體國民得到國防上安全的保障。

Schneider & Ingram(1997)指出：政策工具之選擇其實反應了決策者對標的團體的假設與偏見。任何一項公共政策的制定，都必然涉及或多或少的利害關係（stakes），舉凡專家學者、人民、民意代表、政府、企業、媒體、第三部門、政黨，乃至於政府 7_{政策制定者：指產生、運用與執行的個人或團體。} 8_{政策受益者（policy beneficiary）：政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體。直接受益者} 通常是標的團體，間接受益者是藉由直接受益者的關係而得到利益，如老人為老人福利政策的直接受益人，老人的兒女則為間接受益者。 9_{政策犧牲者（policy victims）：政策制定過程中喪失其應得利益的個人或團體，喪失的原因可能是政} 策失當，未將他們列為利害關係人或者政策本身引起副作用，對該團體產生負面影響，或者該團體欠缺顯著的政治地位與立場，或者為機會成本之下的必然犧牲品。

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決策者、政策分析人員都是利害關係人，從政策制定者的立場來看，必須公平的考慮所有政策利害關係人的立場，才能制定符合公平和正義的政策。從偏遠地區大眾運輸政策類型來看，在理性自利的假定下，個人或團體對於政府政策制訂，必然考量該項政策造成參與者之間的經濟成本與效益問題，因為利益與成本的分配會決定集體行動誘因。就政策利害關係人與政策決策型態而言，Wilson依照政策成本的分佈與利益團體的凝聚力兩個面向，將公共政策分成四種型態，茲分述如下（陳敦源，1999：158）：

一、顧客導向政治形態（client politics）

此類政策為利益集中（Concentrated Benefits）與成本分散（Diffused Costs）型，由於利益是集中於相當小的團體身上，所以該團體具有強大誘因去動員群眾及進行遊說。當然，政策利益所造成的成本即分布到廣大民眾身上；然由於每人所負擔的比例並不高，相對地廣大民眾欠缺對抗該政策誘因。典型的例子在許多社會福利政策中可以發現，如老農津貼、老漁津貼、殘障津貼等。Wilson(1995)認為由於管制所形成的市場競爭限制，往往使得受管制產業之廠商與個人可獲得超額報酬利潤，加上這些廠商與個人是所謂利益集中的少數，當其相對於負擔成本鬆散社會大眾時，總是能更有效地遊說與掌控管制決策當局而獲得其所希冀的管制措施，形成管制俘虜現象（張其祿、葉一璋，2002：141）。此種型態由於反對聲浪較小，致產生少數獲利者，能夠左右政府政策內容。

二、企業政治形態（entrepreneurial politics）

此類型政策屬分散利益（Diffused Benefits）與集中成本（Concentrated Costs）型，例如環保政策或消費者保護政策，成本由企業主或工廠負擔，由熱心的人組成的公益團體，緊盯政策，其攻防在於企業和公益團體之間。另依照Olson(1965)所述集體行動邏輯，少數負擔成本的「潛在輸家」便有足夠誘因組織來反對這項環保政策，而社會大眾因為利益分散，組織來維護可能性不大，因此在這種狀況下很難希望政府訂出有效的政策，即使訂出也將隨時面對有高度組織的利益團體之龐大壓力，而造成政策不穩定性（徐仁輝，1998：80）。

三、利益團體政治形態（interest group politics）

此類政策屬集中成本（Concentrated Costs）與集中利益（Concentrated Benefits）型，這是個狗咬狗政策，因給予補貼或法令規定使一個相當小的團體蒙受其利，而以

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另一個小團體利益的犧牲作為代價。例如會計師和記帳士、醫師和藥師等，均是成本與利益集中的適例。在這種情況下，由於受益與負擔成本雙方皆可能形成高度組織的團體，試圖影響政府管制政策的制訂與執行，其結果為民意代表們將衡量雙方對其選票影響的相對力量來決定其政策取向。當雙方團體不斷試圖尋找額外援助或是失敗的一方向法院提出告訴時，政府管制政策必須面臨修正的壓力（徐仁輝，1998：80）。

四、多數決政治形態（majoritarian politics）

這種類型屬於分散利益（Diffused Benefits）與分散成本（Diffused Costs）型，預期社會所有人或大多數受利，或將支付成本，利益團體或利害關係人對此政策較無興趣或反抗，因其社會上缺乏明確少數人可獲取較大比例的利益或避免承擔較大的損失。例如空氣污染防制費的收取，成本係由所有使用汽油者負擔，而空污費的支用效益亦是分散，又如國內綜合所得稅法修正或全民健保政策，通常由各種大型組織、團體的集合體、立法和行政機關為主要參與者。這種類型也許可以期望政府在這種狀況下，能較少受到利益團體的干擾去制訂政策，然而，事實上仍然可能因為政府管制政策本身衍生出利益或成本集中問題，例如空污費收入的使用於改善空氣品質設施，承包這些公共財廠商將是利益集中的獲利者，因此他們仍然可能組織起來影響政策制訂或執行，亦可能因環保機關對於不同污染源課徵不同費率的空污費，而造成代表不同污染源利益的聲音，以透過立法委員、環保團體或媒體來抗爭（徐仁輝，1998：81）。表1-7：依政策成本利益的集散所區分的政治環境表利益集中成本集中分散利益團體政治形態 interest group politics

顧客導向政治形態 client politics 分散企業政治形態 entrepreneurial politics 多數決政治形態 majoritarian politics 資料來源：陳敦源，1999：158。此外，根據Savage 等人的說法，可以從兩個指標來區分利害關係人的類型：（一）利害關係人潛在合作的可能性：意指利害關係人之間潛在合作的可能性究竟是高度或低度的；（二）利害關係人對政策制定的潛在威脅：利害關係人可能對政府制定機關抱持反對立場，以致於威脅到政策的制定與執行；當然利害關係人亦可能對政策制定

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機關抱持支持立場，以至於有助於政策的形成與執行。基於前兩項標準，政策利害關係人又可分為四種類型：主管機關面對「支持型」的利害關係人，最好的策略是讓大家都能參與，共同研議出最可行的解決方案；面對「反對型」的利害關係人則宜採取防衛策略，免不了要公開辯論一番，如果遇到示威遊行甚至需要警察維持秩序；面對「混合型」的利害關係人宜採取「合作」策略，看看能否將之轉變為支持型；面對「邊際型」則持續加以追蹤觀察，一旦利害關係人之間產生合作意識，則就以參與策略要求大家共同參與政策方案的研擬（轉引自丘昌泰，2002：51）。以偏遠地區交通政策的利害關係人而言，陳姵如（2008）指出：偏遠地區交通政策的主要利害關係者包括：偏遠地區居民、當地社區、政府（中央及地方）、客運業者、壓力集團（非政府組織）、專家及媒體甚至是遊客等，各利害關係人的在同一個空間中的交互作用下，彼此之間因為價值和目標與外在情境迥異，因此會有衝突發生，例如在路線規劃時，客運業傾向於市場導向，而公部門則以供給導向為基礎，彼此相互矛盾，但仍應努力協調與整合所有利害關係人，並平衡之間的期望。羅紹麟與童秋霞（2000）提出施行政策與計畫成功之關鍵，在於政策與計畫本身之週延外，更取決於與利害關係人間之關係，因此利害關係人之分析不但可處理反對與衝突，更可合併不同利害關係人團體的利益，致常被視為改進政策的良法。同時也可以擴大決策的基礎，將其在不同利害關係人之利益或損失上，來強調計畫成功與否之可能威脅，也達到潛在的問題與利益衝突最小化。就民主國家的公共政策形成而言，一項好的政策方案除了能讓多數人獲益，也必須兼顧少數群體的權益，並給予適當的照顧或補償，這樣較能符合Rawls 所提出的正義論原則。本文嘗試由官員、業者、學者、記者、居民等不同利害關係人角度，對於偏遠地區公共運輸政策進行評估與建議，並配合政策工具理論的應用，期能建構出具可行性、前瞻性，且不同利害關係人均能接受的方案。

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第二章理論基礎與文獻探討

第一節政策工具理論探討

一、政策工具的意涵

政策工具指政府實現政策目標的方法或手段，所謂「工欲善其事，必先利其器」，主事職司者若不能針對不同政策目標、標的團體與情境，妥適規劃、運用不同的政策工具予以回應，則將出現如同用大砲打小鳥、拿榔頭轉螺絲釘一般，難以適切達成冀欲的目標。就民眾角度而言，政策工具則是最能直接切身感受到政府施政的方式，例如H1N1新流感的相關防疫措施、闖紅燈或超速收到罰單，乃至老年之後的生活照顧等，莫不都是政府直接作用在民眾身上，以達到其政策目標的方式，而民眾對於這些工具的順服、接受與滿意程度，則攸關政策的成敗與政權正當性的高低，由此可以瞭解，政策工具在政策遞送（policy delivery）中實具有關鍵性的地位。丘昌泰（2000：374-376）認為政策工具可從三個角度界定其概念：（一）因果論觀點：Ingraham 界定政策工具為系統性地探討問題癥結與解決方案之因果關係的過程。

（二）目的論觀點：Schneider and Ingram 指出政策工具是目的導向的，它是朝向公共問題得以解決的方向而發展。（三）機制論觀點：Hood 指出政府是運用一組行政工具，以許多不同的組合方式，於許多不同的場合，追求實踐許多目標之過程，包括四種工具：1.節點－係指社會網絡或資訊交互運作的中心，2.權威－官方的命令、要求、禁止、保證或裁判，3.財政－處罰或補助等財政手段，4.組織－將一群擁有各種技巧的人群加以組合的方法。從上述三種觀點來看，都可見到目標或手段間的關連性，因此政策工具是連接政策目標與結果之間的橋樑，唯有透過適當的工具選擇，方能有效地化政策目標為政策成果。

二、政策工具的類型

隨著社會理念的改變和科學技術的演進，政策工具的類型衍生迅速，根據不同類型化的基礎，抑或鎖定不同的政策領域，就會導出不同的政策工具類型，Hood(1983: 2)就表示政府在衡量多種組合以及各個問題脈絡之下，可藉由設定不同管理工具以達

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成目標。例如Osborne ＆ Gaebler（1992）就提出政府再造工具的36計，經濟學者也從經濟面提出過63種工具10（林水波1999：224），各種工具有不同的形貌和操作細節，其選擇足以影響標的人口對政策的認知與行為，而最終目的是為了解決政策問題、實現政策目標。政策工具是政策執行過程中重要的一環(翁興利等，1998: 340)，不同的政策目標所需使用的手段並不相同，依照不同面向就可產生不同的分類方式，參考相關文獻歸納後可區分為兩大類：（一）依照國家干預的程度區分： Evert Vedung(1998:50)認為，政策工具就是政府運用權力的一套工具，企圖獲得對社會變遷的支持與實現，或是避免其發生。Dahl & Lindblom (1953)依據政府影響公民行為達成政策目標的標準區分為強制性和非強制性兩大類，對於政策工具的進行了廣泛的分類，Doern和Phidd也根據政策工具的強制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強制程度低，而後者強制程度高。這種分類為政策工具分類體現政府與社會之間的關係做了基礎性的貢獻。歐文.E.休斯認為政府的干預都可以通過供應、補貼、生產和管制這四方面的經濟手段得以實現。加拿大公共政策學者Howlett＆Ramesh (1995:82-83)；與丘昌泰（2004：368-369）對政策工具的分類，將政策工具依照國家的涉入程度高低來排列（如圖2-1），分為「自願性政策工具」(Voluntary Instruments)、「混合性政策工具」(Mixed Instruments) 及「強制性政策工具」(Compulsory Instruments)。