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研究發現與結論

第五章 結論

第一節 研究發現與結論

政策工具的種類繁多,每種政策工具有其特殊屬性及產生效能所應具有的特殊條 件,不管是Osborne&Gaebler(1992)提出的政府再造36計,或經濟學者從經濟面提 出的63種工具,其實主要的意義在於提醒政府在使用工具時要有組合的概念,多種方 式共同使用才會比較有效。本研究以政策工具理論為基礎,對我國過去及現行偏遠地 區公共運輸政策進行分析與檢討並對可能政策組合進行規劃與評估,進而發現從過去 的單一工具思維,轉向工具組合思維,是值得未來政策分析者考慮的方向。

Hood(1986)認為所有的政策工具無一例外的都會使用到「資訊」、「職權」、

「財務」、「組織」這四種資源中的任一種或幾種。研究發現透過政策工具,可以了 解到政策的相關變相,像是當政府財政不充裕時,就會選擇採用新的政策工具,來進 行手段之間的比較與安排,以因應的財政危機。例如從公路局及台汽客運時期的資料 看來,由政府直接設立組織提供服務的成本較高,於是選擇民營化的方式將組織進行 重整。在訪談中發現,對於組織型工具,大部份受訪者不贊成延用原本的手段或做法,

而是強調開放市場、要有競爭的投標、地方政府協力關係。

經營偏遠地區的客運業面臨最大的困難在於使用人口降低,需要依賴補貼,因此 要從提升大眾運輸使用率來改造,然私人運具與大眾運輸像是拔河般拉扯,政府必須 想辦法把兩者差距拉近。此時可運用權威型政策工具,例如藉由稅費手段,提高車輛 稅金、提高停車費來增加自用車通勤成本,以管制私人運具成長,讓民眾靠向選擇大 眾運輸。但只靠權威型工具效果有限,此時就要配合資訊型政策工具,透過多元化管 道,讓乘車民眾立即掌握接駁資訊、班車行駛路段站牌,瞭解班車預期到達時間,吸 引民眾願意利用大眾運輸工具,當使用大眾運輸的人口增加,財務的補貼自然下降。

資訊工具最主要的功能不外乎是對資訊的傳播、溝通與處理。由於資訊政策工具 不具強制、約束、懲處、資源分配等性質,較傳統任一類型的政策工具都更為柔和、

放任,因此要有硬體配合較易於成功。資訊工具所蒐集、傳達、管理和儲存的資料,

有助於組織的精實和效能的提升,有了長期的監控統計可以知道需求在哪裡,對客運 業來說也可作為班次間距、車輛接駁調度之參考;而以往補貼不確實,是因為稽查人 力有限,有了科學化的數據,對政府而言可以作為虧損補貼額度分配之評估準則,也

不失是對於客運業補貼之監理(稽查)以及路線整合(存廢)之利器,當無效率路線

表5-1:利用Hood政策工具理論對照偏遠地區政策工具之規劃方案 類

做調查 ‧建置資訊平台

(Creating Legal Ruies and Snuctions)

‧定期調查,調整區域客運

稅捐政策(Tax Policy)

‧減少客運業的各項稅率支

工 具

競 標

定訂契約(Contracting) 與財政型工具結合,鼓 勵地方政府視各地區

(Quasi- Public or Private Corporations)

‧公私合夥(Public-Private Partnerships)

‧公部門間合夥(Public- Public Partnerships)

與財政型工具結合,促

交通事業是特許事業,早期由於政府保護,形成獨佔,晚近由於私人運具的普及,

乘客流失,造成業者經營困難,偏遠地區甚至必須靠補貼才能維持基本民行,然而補 貼之後大眾運輸環境有無改善?服務品質有沒有提升?業者財務有沒有改善,本研究 藉由訪談方式得到以下幾點結論:

壹、補貼財源宜固定並加以法制化

本研究受訪者B2認為:「補貼就是少了永續財政」一語道破補貼制度上的缺陷。

公路客運路線補貼預算,原由交通部與前臺灣省政府對等編列,交通部路政司於1997 年度編列7.25億元,1998年度續編7.15 億,補助省市政府執行偏遠路線營運虧損補 貼。自1999年精省後,改由交通部單獨編列,致預算由原有7至8億元減少至2001年的 3.08億,政府的補貼額度逐年下降,造成2007年底聯合停駛的病因。

大法官陳新民在釋字661號解釋文協同及部分不同意見書中指出:「運輸路線如 果屬於偏遠地區,交通公司即不可拒絕開闢營運路線,主管機關得以公共利益的考量 來強制之。…此非私營事業所樂意經營,但仍必須提供之,而國家即應當給予相當的 補償不可,這已提升到憲法財產權保障的層次。」政府徵稅從事公共服務、扶助弱勢 是天職,要民營客運公司配合政策,卻不核實補助,是典型的行政濫權。

由於業者申請金額與政府核定金額差距過大42,加上補貼金額欠缺法制化,致使 補貼金額或比率每年變動無序,客運業者對補貼政策無所適從,更遑論投資設施或改 善服務品質及永續經營之意願。

由歷年補貼比例之變化,顯示補貼財源是不穩定的,每年實際補助偏遠地區客運 路線經費受限,係受補貼欠缺法源基礎,預算排擠之因素,長期下來造成業者不敢投 入經費改善設施及增購新車,甚至有提出減班、停駛之要求,對永續經營意願產生負 面影響。

立法院在2008年5月1日第7屆第1會期交通委員會第13次全體委員會議中,時任立 法委員的吳敦義要求相關單位應建立一長久穩定的補助財源。委員會中也決議針對偏 遠地區客運路線班次減班或停駛情況提出檢討,並優先列為追加減預算項目。行政院 最後同意動支第二預備金,全額補助25家業者588條路線,共8億6724萬1618元。只是 追加預算、動用第二預備金實非常態,大法官陳新民並解釋「既然在私營運輸企業不

42 2004 年業者申請金額 12 億 1776 萬 5098 元,實際核定 4 億 3205 萬 4000 元。(28 家,584 條路線);

2005 年總申請金額 10 億 9797 萬 5375 元,實際核定 6 億 7431 萬 6715 元。(25 家,561 條路線);

2006 年總申請金額 8 億 0765 萬 7726 元,實際核定 5 億 4997 萬 6431 元。(25 家,563 條路線)

是憑空獲得補貼,而是因其對若干偏遠、虧本的路線提供勞務服務,且是違反企業經 營者的自由意志,限制其營業自由及犧牲其獲利為前提,故這種補助已經劃入到公益 徵收的補償範圍之內」。

補貼財源永續,也能避免一些試辦計畫或措施因經費不足問題而停擺,受訪者 A1:「現在補貼政策只是行政命令而已,沒有真正法律規範,要不要補貼全看行政 部門,有必要法制化明確去規範,不要有錢多補一點沒錢就不補,業者很容易因為政 策,影響到偏遠地區的行駛。」以往業者依據虧損額度申請,再由政府視預算額度予 以補貼,這樣容易造成今年度補貼預算夠,業者認真經營,預算不夠就想停駛的情況,

因此偏遠路線營運虧損補貼政府理當寬籌經費並完成補貼財源法制化,才能讓業者放 心。

貳、重新定義補貼政策的「偏遠路線」並定期檢討偏遠路線必要性

(一)重新定義「偏遠路線」

在路線經營權方面,偏遠地區路線通常較不受民營業者所青睞,因此「偏遠路線」

須重新定義,由政府制定偏遠路線標準,確實管理偏遠路線,未來對客運業的補貼只 要補足偏遠地區線連結到市區的路線即可,以免發生「營運效率不佳反而補貼款越多」

的情況。

根據內政部2011年人口靜態統計資料顯示,人口密度最高者為台北市,高達每平 方公里9,657人以上,密度最低者為臺東縣,只有66人/平方公里。人口密度是描述一 個地區發展狀況的基本項目,在補貼條件加入績效因子是目前各界的共識,但須將偏 遠路線進行區隔,主管機關應對於各縣市人口密度來對應地區性公路客運服務範圍之 發展狀況進行了解,才不至造成經營環境越差領的補貼越少的情形發生。

(二)定期檢討偏遠路線,對維持偏遠路線是有幫助的

學者、記者以及官員對於路線整併抱持正面看法,民眾希望路線越多越好,在不 同的角度有不同的看法。不過大部分受訪者都認為,主管機關定期檢討偏遠地區服務 性公路客運路線之路網合理性有其必要,因為路線重疊,對補貼資源來說是一種浪 費,在需求過低、路線規劃不良而導致運量不足者做路線整理,可以減少政府補貼的 金額,對於維持偏遠路線是有幫助的。

參、中央與地方政府權責劃分

交通運輸所衍生出的議題不僅涵蓋了地方的政治、經濟、空間與社會系統,同時

也必須進一步跨越行政區域,藉由地方政府間建立協力合作關係,才能進一步獲致問 題的改善或解決。Goggin等人所提出的「政府間政策執行溝通模式」(The

Communication Model of Intergovernmental Policy Implementation),強調政府層級之 間的互動是影響政策執行的重要因素。目前公路客運係中央集中式管理,地方政府對 偏遠客運路線大多興趣缺缺,因為他們認為既然中央政府編有預算,所以他們對接辦 意願並不高。監察院調查報告中就指出現行偏遠地區客運服務性路線運輸管理制度之 缺失其中一項就是地方政府未充分參與,心態上過度依賴中央。

目前大眾運輸是由中央編列預算,地方政府編列配合款,其目的是考量不同地方 特性有不同的經營型態,授權給地方控制補貼經費,給予必要之壓力,才能嚴格監督 業者之營運績效。地方政府大多都有屬於自己的運輸計畫,做為整體政策的一部分,

但有些地方政府,因施政之優先順序而未編列補貼預算或雖有編列,但遭議會刪除,

以致無法配合中央編足經費。

要串聯城際運輸與城鄉運輸,首先要往下授權、強調溝通與政策網絡治理,劃分

要串聯城際運輸與城鄉運輸,首先要往下授權、強調溝通與政策網絡治理,劃分