第四章 歐俄能源安全治理
第一節 歐俄能源安全治理：運作背景
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第四章 歐俄能源安全治理
全球的能源安全治理以國際能源公司、能源進口國與能源出口國為主要行 為者，且在現階段傾向以能源進口國與能源出口國為主。就其雙邊能源貿易而 言，歐盟與俄羅斯分別代表能源進口國與出口國，雙方並且建立一系列的能源 安全治理機制與安排，管理雙邊的能源關係發展並確保能源貿易的順利進行。
歐盟與俄羅斯間最主要的能源安全治理機制為 2000 年建立之「歐俄能源對 話」，雙方在此對話機制下陸續確立「主題小組」(Thematic Groups)、「天然氣 諮詢理事會」(Gas Advisory Council)以及「早期預警機制」(Early Warning Mechanism)等架構與工作項目，藉以處理雙邊的能源安全問題，促進能源事務 的合作。
第一節 歐俄能源安全治理：運作背景
基於全球能源資源分布並不平衡，許多國家能源的使用仰賴國外能源的進 口，使跨國間能源貿易成為常態，如何有效管理國際或區域層次上的能源貿易 也因此成為各方所關注的議題。國際間能源安全治理主要有「國際能源公司」、
「能源出口國」與「能源進口國」等三類行為者，並受到各行為者扮演的功能 與互動方式改變的影響，在各時期有不同的運作方式與特色。歐俄能源安全治 理中最重要的行為者為歐盟與俄羅斯，歐盟與俄羅斯內部的能源政策發展與雙 邊關係的架構，都是歐俄能源安全治理的重要政策背景。
一、 能源安全治理的意涵
就行為者而言，「治理」(governance)是一個相對於「政府」(government)的 概念，「政府」通常與一個擁有絕對能力執行其政策的中央集權式權威有關，
「治理」則是有關政府以外的政治行為者。1「治理」相關論述強調並非所有的
1 Emil Kirchner, “The Challenge of European Union Security Governance,” Journal of Common
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主權」決議(United Nations General Assembly Resolution 1803 (XVII) onPermanent Sovereignty over Natural Resources)，負責查勘、開發與處置石油、天
Market Studies, Vol. 44, No. 5 (2006), p. 949.
2 Michael F. Keating, Caroline Kuzemko, Andrei V. Belyi and Andreas Goldthau, “Introduction:
Bringing Energy into International Political Economy” in Caroline Kuzemko, Andrei V. Belyi, Andreas Goldthau and Michael F. Keating (eds.) Dynamics of Energy Governance in Europe and Russia (New York: Palgrave Macmillan, 2012), pp. 5-6.
3 Elke Krahmann, “Conceptualizing Security Governance,” Cooperation and Conflict, Vol. 38, No. 1 (2003), p. 11.
4 Ibid., p. 12.
5 Bernard Mommer, The Governance of International Oil: The Changing Rules of the Game (Oxford:
Oxford Institute for Energy Studies, 2000)
6 Kirsten Westphal, “Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics: Whither Europe,” Internationale Politik und Gesellschaft, Vol. 4 (2006), p. 46.
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legislation)的管轄。7國家在法律和經濟上的地位於是強烈影響國際能源貿易的 相關安排。8 供給安全，使得以經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)為主的進口國開始參與國際能源貿易的運作，也使得 國際能源貿易有朝向兩極發展的趨勢，兩端分別為「出口國」與「進口國」。9 經濟合作暨發展組織國家於 1974 年建立國際能源總署，並簽署「國際能源計畫 協定」 (Agreement on International Energy Program)以達成組織宗旨與目標。國 際能源總署旨在促進參與國家間合作，透過節約能源、發展替代能源、能源研8 Kirsten Westphal, “Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics: Whither Europe,” Internationale Politik und Gesellschaft, Vol. 4 (2006), pp. 46-7.
9 Bernard Mommer, The Governance of International Oil: The Changing Rules of the Game, op. cit., pp. 7-23.
10 Richard Scott, The History of the International Energy Agency, 1974-1994: IEA, the First 20 Years
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整體而言，「國際能源公司」、「能源出口國」與「能源進口國」在不同時期 的全球能源貿易扮演不同的角色而有不同的影響力，但可以確定的是扮演主導 角色的行為者均企圖藉由改變能源貿易相關的規則來增進其本身的利益。在能 源貿易規則上又包含了兩個面向：一是技巧性地利用現行規則，二是戰略性地 逐漸以新規則取代現行規則。11
二、 歐俄能源安全治理的政策背景
有關歐盟與俄羅斯能源安全治理的建立背景，亦可從行為者角度加以分 析，歐盟與俄羅斯分別代表能源的進口國與出口國，為歐俄能源安全治理最重 要的行為者。下文分別探討歐盟與俄羅斯內部的能源政策發展，以及歐盟與俄 羅斯雙邊關係進展的政策架構，以了解歐盟與俄羅斯各自的能源政策考量以及 共同的政策目標與利益。
(一) 行為者內部之政策背景
首先，歐俄能源安全治理中最重要的行為者為歐盟與俄羅斯，雙方基於能 源議題上的共同利益與合作需求，建立「歐俄能源對話」，但雙方各自仍有其能 源安全考量與不同的政策產出過程，亦必須加以考量。以下從「歐盟內部能源 政策」及其發展進程，觀察歐盟與俄羅斯能源安全治理的政策背景。
1. 歐盟
Pami Aalto 將歐俄能源安全治理機制的發展分為三個階段。12第一階段為
「歐盟內部能源政策」。能源議題並非歐盟整合進程中各會員國所關注的焦點，
直到 1970 年代石油危機後，各會員國才有初步的討論。事實上，各會員國多半 不願放棄對本國能源政策的控制，也因此歐盟能源政策的發展經常是執委會與
(Paris: OCED/IEA, 1994)
11 Bernard Mommer, The Governance of International Oil: The Changing Rules of the Game (Oxford:
Oxford Institute for Energy Studies, 2000), p. 5.
12 Pami Aalto and Kirsten Westphal, “Introduction” in Pami Aalto (ed.) The EU-Russian Energy Dialogue: Europe’s Future Energy Security (Aldershot: Ashgate, 2008), pp. 8-14.
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各會員國之間的角力。歐盟能源政策進展中有三項持續受到關注的原則，分別 為：市場規則與競爭、永續發展以及能源供給安全。13從這三項原則可看出，
歐盟的能源議程將會超越會員國政策，「永續發展」代表歐盟關注跨國性的環境 問題，非單一會員國能解決；重視「能源供給安全」顯示歐盟對區域外能源供 給來源的重視；最後，「市場規則與競爭」則是歐盟試圖向外推展其本身市場規 範，以影響歐盟與區域外行為者的關係。14
第二階段為《能源憲章條約》。經過三年的談判，各國在 1994 年 12 月簽署
《能源憲章條約》，該約於 1998 年生效。這是第一個包含前蘇聯、中東歐、歐 盟國家，以及挪威、瑞士、土耳其、澳洲、日本等 52 個國家的經濟性協定，觀 察員則包含中國和沙烏地阿拉伯。《能源憲章條約》包含了貿易、投資、運輸、
爭端解決、能源使用效率等議題領域的合作，希望藉由提供一個能源議題上
「法治」的體系，幫助小型能源企業在參與機制和談判上，獲得更有利的位 置。儘管強調市場規則和多邊主義，《能源憲章條約》並未完全排除國家參與能 源產業，而是確認國家保有如何探勘、開採能源，以及制定課稅等相關政策的 權力。《能源憲章條約》並包含一項《過境運輸議定書》(Protocol on Transit)，
使俄羅斯在能源運輸過程中，有不歧視能源輸出或輸入國的義務，但基於俄羅 斯與俄羅斯天然氣公司原本的有利地位，俄羅斯並未批准《能源憲章條約》。15
第三階段為「歐俄能源對話」。2000 年在巴黎的歐俄高峰會(EU-Russia Summit)上，歐盟與俄羅斯雙方建立了「歐俄能源對話」機制，目標包含以開放 能源市場等方式，提高雙邊在能源產業的投資機會，確保能源運輸管道的安 全，促進有利環境保護的科技與能源使用，同時提升能源使用效率與節能，以 及各自能源相關立法的資訊交換。16此外，歐盟與俄羅斯亦有各自所欲達成的
13 Ibid., pp. 8-11.
14 Ibid., p. 11.
15 Ibid., pp. 11-12.
16 European Commission, http://ec.europa.eu/energy/en/topics/international-cooperation/russia〈檢閱 日期：2015 年 5 月 20 日〉
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Strategy of Russia: For the Period up to 2020)，明定能源是俄羅斯發展經濟的基礎 與推動內外政策的工具。18俄羅斯政府於 2009 年通過「2030 年以前俄羅斯的能 源戰略」(Energy Strategy of Russia: For the Period up to 2030)的文件，強調歐洲 能源市場對俄羅斯的重要性，因此有必要維持一個有意義的對話管道。19對於歐盟與俄羅斯之間的能源管道應否建立在全然的商業貿易基礎上，歐 俄雙方有不同看法，對於俄羅斯來說，其目標是實際的經濟收益。20依
Alexander Rahr 的說法，「俄羅斯與歐盟之間的關係是建立於利益而非價值之 上，依據經濟實用主義而非公民對話，是一個現代化的夥伴關係而非民主化的
17 Pami Aalto and Kirsten Westphal, “Introduction” in Pami Aalto (ed.) The EU-Russian Energy Dialogue: Europe’s Future Energy Security, op. cit., pp. 12-14.
18 吳雪鳳、曾怡仁，「俄羅斯對歐洲的天然氣能源政治─國際政治經濟學的觀點」，問題與研
究，第 53 卷第 2 期，(2014 年 6 月)，頁 97-8。
19 Alexander Gusev, EU-Russia Energy Relations after the Lisbon Treaty: Contents, Problems and Prospects (Saarbrücken: Lampert Academic Publishing, 2010), p. 26.
20 Stefan Hedlund, Putin’s Energy Agenda: The Contradictions of Russia’s Resource Wealth (Boulder:
Lynne Rienner Publishers, 2014), p. 29.
21 Alexander Rahr, “Strategy Neighborhood: EU-Europe Versus EU-East,” CIS Barometer, Vol. 36 (2004), p. 4.
22 Dmitri Trenin, “Russia Redefines Itself and Its Relations with the West,” The Washington Quarterly, Vol. 32, No. 2 (2007), pp. 97-8.
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俄羅斯在制定一個具連貫性的能源戰略時帶來挑戰。23
(二) 行為者互動之政策背景
其次，「歐俄能源對話」的建立與後續政策的執行亦必須置於歐盟與俄羅斯 雙邊關係架構中加以觀察，規範歐盟與俄羅斯雙邊關係進展的文件主要有 1994 年雙方所簽署之「夥伴關係暨合作協定」(Partnership and Cooperation
Agreement, PCA)、2004 年所建立之四項「共同空間」(common spaces)，以及 2005 年所通過之「路徑圖」(Road Maps)。
1. 「夥伴關係暨合作協定」
歐盟與俄羅斯合作的法律基礎是 1994 年雙方簽署之「夥伴關係暨合作協 定」，協定於 1997 年 12 月 1 日生效，有效期間為最初十年，2007 年後由歐俄 雙方逐年續簽。歐盟與俄羅斯在 2008 年的歐俄高峰會展開新協定的談判，但在 新協定簽署並生效以前，「夥伴關係暨合作協定」仍為歐盟與俄羅斯發展雙邊關 係時的法律基礎。歐盟與俄羅斯之間的「夥伴關係暨合作協定」涵蓋以下政策 議題：政治對話的建立、商品與服務貿易、企業與投資、金融與法規合作、科 學與科技、教育與訓練、能源、核能與航太科技合作、環境、交通運輸、文 化、防止非法活動等。24
「夥伴關係暨合作協定」也為歐盟與俄羅斯之間的能源對話，提供制度基 礎。首先是一年舉行兩次的領袖高峰會界定了雙邊日後關係發展的戰略方向；
其次，部長級的「常設夥伴委員會」(Permanent Partnership Council, PPC)提供雙 方部會首長以各種形式討論具體問題的機會。再次，歐洲議會與俄羅斯國會之 間的「合作委員會」(Parliamentary Cooperation Committee)也提供歐盟與俄羅斯
23 Stefan Hedlund, Putin’s Energy Agenda: The Contradictions of Russia’s Resource Wealth, op. cit., p.
29.
24 European Union External Action,
http://eeas.europa.eu/delegations/russia/eu_russia/political_relations/legal_framework/index_en.htm
〈檢閱日期：2015 年 5 月 22 日〉
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之間更多的對話管道；最後，歐盟與俄羅斯的資深官員每年在「合作委員會」
下有專家層級會議，在「常設夥伴委員會」架構下亦有小組委員會的對話機
下有專家層級會議，在「常設夥伴委員會」架構下亦有小組委員會的對話機