能源市場的自由化

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procedure)。⁴⁷

然而，2009 年發生的天然氣爭端突顯了國際治理機制的限制，特別是能源 憲章條約無法有效實踐，天然氣爭端中的經濟因素亦使得歐盟無法團結一致回 應此次爭端。⁴⁸儘管「能源憲章條約」被設計作為歐盟與前蘇聯加盟共和國間 能源供給關係的法律架構，而 2006 年與 2009 年兩次的天然氣爭端正是其所欲 解決的問題，但因為俄羅斯作為歐盟最大的能源供給者並未簽署此約，而使得 能源憲章條約的效用大幅下降。⁴⁹

因此，有意見指出，能源憲章秘書處(Energy Charter Secretariat)在兩次天然 氣爭端的解決上僅扮演次要的角色，秘書處促請烏克蘭注意其在能源憲章條約 下運輸天然氣的義務，即使其國內天然氣進口量不如預期，秘書處亦未能成功 安排爭端調解。⁵⁰整體而言，能源憲章條約未能協助解決兩次天然氣爭端的原 因有二：一是歐盟與俄羅斯未能克服障礙，促使俄羅斯批准能源憲章條約；二 是 2006 年天然氣爭端對 2009 年天然氣爭端的影響，烏克蘭當局並未將條約義 務置於首要位置，而放任爭端發生，最終導致歐盟的天然氣供給發生中斷。兩 次天然氣爭端顯示尚未完成的法律架構仍不敵各方經濟考量，俄羅斯與烏克蘭 間天然氣供給與運輸的問題未能在能源憲章條約的架構下獲得有效解決，而是 發展成為歐盟天然氣供給減量與中斷的重大爭端。⁵¹

第三節 能源市場的自由化

2013 年歐盟與俄羅斯簽署《2050 年歐盟與俄羅斯能源合作路徑圖》

(Roadmap EU-Russia Energy Cooperation until 2050)，確保俄羅斯在歐盟能源市

47 Ibid.

48 Simon Pirani, “Russo-Ukrainian Gas Wars and the Call on Transit Governance,” in Caroline Kuzemko, Andrei V. Belyi, Andreas Goldthau and Michael F. Keating (eds.) Dynamics of Energy Governance in Europe and Russia, op. cit., p. 181.

49 Ibid.

50 Ibid., p. 182.

51 Ibid., p. 182.

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場的市場安全，並促使俄羅斯企業遵守歐盟的企業標準，回應歐盟的以下四項 能源政策目標：建設相整合的運輸網絡基礎設施；建立公開、透明、效率與競 爭的市場；確保能源安全；符合永續發展目標等。⁵²其中，「能源市場的自由 化」目標是歐盟與俄羅斯間能源關係所面臨最顯著的挑戰，俄羅斯的天然氣與 石油是由國營單一企業所掌控，少部分的私營企業開始增加其市場佔有率，但 其市場力量仍不足以撼動俄羅斯天然氣公司與俄羅斯國營石油運輸公司

(Transneft)在能源市場的主導地位。⁵³

歐盟長期以能源市場自由化作為其能源政策目標，在歐盟內部推動電力與 天然氣市場的自由化，並試圖將相關自由化準則推行至歐盟以外的地區，特別 是其主要的能源供給國。俄羅斯做為歐盟最大的能源供給國，特別是天然氣的 供給，其能源治理方式卻與歐盟大相逕庭而時有衝突；整體而言，歐盟與俄羅 斯對能源市場自由化的不同態度，將成為雙方未來能源關係發展上的一大挑 戰。

一、 歐盟的能源市場自由化

歐盟能源市場的自由化以「電力」和「天然氣」市場的發展最為成熟，自 由化過程深受產業特性的影響，從而確立幾項核心的自由化政策，以下簡介歐 盟各會員國國內電力與天然氣市場的結構特色，說明自由化所需過程；其次說 明歐盟電力與天然氣市場的自由化政策，以 2009 年歐盟第三次能源改革方案為 主，介紹歐盟在能源市場自由化的立場，作為討論歐盟與俄羅斯在能源市場自 由化相關爭端中的基礎。

電力供給產業(electricity supply industry)本身涉及大量沉沒成本(sunk costs)，提高市場進入的門檻；產業鏈上的不同階段〈如發電、配送和銷售等〉

52 Justin Clune, “The Natural Gas Trade between the Russian Federation and the Europe Union: Power Dynamics, Legal Challenges, and a Country Caught in the Middle,” Northwestern Journal of

International Law and Business, Vol. 35, No. 1 (2014), p. 208.

53 Ibid., p. 210.

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天然氣產業存在規模經濟(scale of economics)與範疇經濟(scope of

economics)等市場失靈現象，且通常做為公共財，市場因此呈現自然獨占的結 構。⁵⁵在 1990 年代各界關注於提升公用事業效用以前，歐盟各會員國國內天然 氣市場各自獨立，由國內少數垂直或水平整合的公司掌握龐大的市場力量；

1990 年代開始有天然氣產業私有化與自由化的呼聲，天然氣部門的自由化成為 建立單一歐洲市場的一個手段。⁵⁶天然氣產業內垂直整合的公用事業(vertically integrated utilities, VIU)包含具自然獨占性質的基礎設施，以及進口、躉售和零 售等具競爭性的商業行為；自由化的核心問題在於，所有權鬆綁(unbundling)、

並以市場競爭取代政府監管所帶來的效益，是否得以平衡原垂直整合下協同增 效作用(synergy)的損失。⁵⁷針對此一問題，學者各有不同政策建議，歐盟則是選 擇各會員國國內天然氣市場應開放競爭的政策方向，並利用泛歐網絡及其營運 者間合作，整合各會員國天然氣市場成單一自由化的歐洲市場。⁵⁸

整體而言，因產業本身特性，歐盟會員國國內的電力與天然氣的市場內部

54 Tooraj Jamasb and Michael Pollitt, “Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization and Integration,” Energy Journal (2005), p. 12.

55 Monika Slabá, “Liberalization of Natural Gas Market-EU Vision vs. Reality,” IES Occasional Paper, No. 2/2009 (2009), p. 1.

56 Ibid.

57 Ibid., p. 2.

58 Ibid., p. 3.

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案(Third Internal Energy Market Package)包含新指令與規章，規定跨邊境天然氣 與電力貿易的法規調和，並建立「能源監管合作機構」(Agency for the

Cooperation of Energy Regulators, ACER)，負責監督與改善會員國彼此間、跨邊 境的天然氣與電力貿易運輸。⁵⁹整體而言，歐盟的能源市場規則有以下三大支 柱：⁶⁰

首先是「第三方市場進入」(third-party access)，旨在創造「競爭的空間」

(capacity to compete)。以天然氣貿易為例，這表示歐盟天然氣市場中保留長期 運送量的既有作法逐漸消除，不再保護特定當事方。俄羅斯持續反對此一規

59 Per Ove Eikeland, “EU Internal Energy Market Policy: Achievements and Hurdles,” in Vicki L.

Birchfield and John S. Duffield (eds.) Toward A Common European Union Energy Policy: Problems, Progress, and Prospects (New York: Palgrave Macmillan, 2011), pp. 24-5.

60 Kim Talus, “Winds of Change: Long-Term Gas Contracts and Changing Energy Paradigms in the European,” in Caroline Kuzemko, Andrei V. Belyi, Andreas Goldthau and Michael F. Keating (eds.) Dynamics of Energy Governance in Europe and Russia, op. cit., p. 231.

61 Ibid., pp. 231-3.

62 Ibid., pp. 233-4.

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與消費者保護等事項。在歐盟層次上，則由執委會扮演最主要的角色，就影響 能源市場架構的範圍內，負責立法程序與處理競爭法相關事項。⁶³

在歐盟層次上另有一個新建立的「能源監管合作機構」，儘管其功能主要為 建議性質，但在跨邊境基礎設施上仍保有一定的決策權力，且在投資計畫與技 術相關、市場法規的起草程序上有其參與程度。⁶⁴

二、 歐盟的競爭政策與俄羅斯天然氣公司的反壟斷調查

2012 年 8 月，歐盟執委會開始調查俄羅斯天然氣公司是否違反歐盟反壟斷 規則，妨礙中、東歐國家的天然氣市場競爭的問題。此項調查主要針對俄羅斯天 然氣公司可能利用其在中、東歐國家上游天然氣市場生產與供給的主導地位，是 否違反《歐洲聯盟運作條約》(Treaty on the Functioning of the European Union)第 102 條。調查方向包含三項可能的反競爭作為：首先，俄羅斯天然氣公司可能藉 由限制會員國間天然氣的自由運輸，從而區分天然氣市場；其次，俄羅斯天然氣 公司可能妨礙天然氣供給的多樣化工作；最後，俄羅斯天然氣公司可能藉由連結 天然氣價格與石油價格，而向消費者制定不公平的價格。這些作為可能因限制競 爭而造成天然氣價格上升與供給安全惡化的情況，最終不利於歐盟境內的消費 者。⁶⁵

俄羅斯天然氣公司並非執委會在能源市場自由化過程中唯一的調查對象，

執委會亦曾調查歐盟內部大型的能源公司是否有違反市場競爭的行為，例如義 大利埃尼集團(ENI)、法國天然氣公司(Gaz de France, GDF)、德國的意昂集團(E.

On)與萊茵集團(RWE)等，俄羅斯天然氣公司的反壟斷調查不應視為是單一、獨 立的案件，而應置於歐盟執委會更廣泛的能源市場反壟斷政策之中加以檢視。⁶⁶

63 Ibid., pp. 234-5.

64 Ibid., p. 236.

65 European Commission, “Antitrust: Commission Opens Proceedings Against Gazprom,” (2012) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-937_en.htm 〈檢閱日期：2015 年 6 月 16 日〉

66 Nicolò Sartori, “The European Commission vs. Gazprom: An Issue of Fair Competition or a Foreign Policy Quarrel?” Istituto Affari Internazionali (IAI) Working Papers (2013), p. 4.

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67 European Commission, “Competition: Commission Opens Sector Inquiry into Gas and Electricity,”

(2005)

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-05-716_en.htm?locale=en 〈檢閱日期：2015 年 7 月 6 日〉

68 European Commission, “Antitrust: Commission Confirms Unannounced Inspections in the Natural Gas Sector,” (2011)

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-641_en.htm?locale=en 〈檢閱日期：2015 年 7 月 6 日〉

69 Sam Bennett, “The European Commission V. Gazprom,” Wisconsin International Law Journal, Vol.

31, No. 4 (2014), pp. 896-7.

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Russian Federation Interest in Russian Legal Entities’ Foreign Economic Activities)行 政命令(executive order)。依據此項命令，被俄羅斯政府列為「戰略性企業」

(strategic enterprises)的「開放式股份公司」(open joint stock companies)及其子公 司，僅在俄羅斯聯邦政府同意下，始能向外國政府或國際組織提供其行為的相關

70 European Commission, “Antitrust: Commission Opens Proceedings Against Gazprom,” (2012) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-937_en.htm 〈檢閱日期：2015 年 6 月 17 日〉

71 European Commission, “Antitrust: Commission Sends Statement of Objections to Gazprom - Factsheet” (2015)

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-4829_en.htm 〈檢閱日期：2015 年 6 月 17 日〉

72 President of Russia, “Executive Order on Measures Protecting Russian Interests in Russian Legal Entities’ Foreign Economic Activities,” (2012)

http://en.kremlin.ru/events/president/news/16463 〈檢閱日期：2015 年 7 月 7 日〉

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委會與俄羅斯天然氣公司之間的法律爭端，對於問題的解決，未必帶來正面的影 響。⁷³

小結

能源市場內部的變化與市場規則的轉變皆影響俄羅斯與歐盟既有的能源貿 易方式，增加俄羅斯在能源貿易中的不確定性與風險，影響其能源需求安全，但 歐盟的能源供給安全是否因此增加則有待進一步檢視。其次，基於能源貿易，特 別是天然氣貿易，仰賴運輸管線的特性，使得能源運輸過境國的相關政策與情勢 發展亦影響歐盟與俄羅斯的能源關係。俄羅斯與烏克蘭之間的兩次天然氣爭端 即為一例，歐盟的天然氣供給因為俄羅斯與烏克蘭之間無法解決爭端而遭到中 斷，顯示歐盟的能源供給安全必須考量第三國的因素，才能達到最佳的維護。能 源市場自由化以及俄羅斯與烏克蘭的天然氣爭端顯示，能源市場規則與地緣政 治因素同時影響歐盟與俄羅斯的能源關係，雙方在能源安全治理上必須同時考 量「市場」與「地緣政治」兩項因素，使能源合作成為可能，並解決潛在衝突。

73 Sam Bennett, “The European Commission V. Gazprom,” Wisconsin International Law Journal, Vol.

31, No. 4 (2014), p. 890.

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在文檔中 能源安全治理與歐盟─俄羅斯關係 - 政大學術集成 (頁 123-131)