第二章 歐盟的能源安全
第三節 歐盟對外能源政策發展
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
44
更詳細之論述。
第三節 歐盟對外能源政策發展
儘管「能源安全」一詞已廣為歐盟官方所使用，歐盟本身亦有一系列因應 歐盟能源安全而生的相關政策，且由於高度仰賴進口能源，歐盟的能源安全實 與其對外關係高度相關，能源議題在初期卻未被納入歐盟的「共同外交暨安全 政策」(Common Foreign and Security Policy, CFSP)，歐盟亦未建立一個共同對外 能源政策的法律基礎。即使在 2000 年，歐盟執委會發表了名為“Towards a European strategy for the security of energy supply”的綠皮書，能源議題也未引發 外界太多關注，亦未促成任何具體政策發展。至 2003 年歐盟所發布的《歐洲安 全戰略》(European Security Strategy, ESS)雖包含了需注意歐盟能源依賴程度逐 漸增長的字句，但能源仍未直接成為歐盟的戰略目標，而被認為是衍生自恐怖 主義、核擴散、失敗國家(failed states)、犯罪與區域衝突等問題的次問題，因此 未被歐盟納入 2004 年安全戰略執行的次戰略目標中。至 2004 年為止，無論是 在歐盟或是各會員國國內，能源安全議題都未被認為應納入歐盟的共同外交暨 安全政策之下。49
惟隨著歐盟內部逐漸形成共識，同時面臨來自外部的能源供應壓力，情況 已與以往不同。下文以時間為序，介紹歐盟在 2000 年後對外能源政策，隨後探 討其政策發展背景以及當今政策主軸。
一、 歷史發展
歐盟起初的對外能源政策較為零散而未有一個清楚的總體戰略。首先是在 2000 年歐盟與俄羅斯建立了「歐俄能源安全對話」〈此一對話機制為本論文主 題，完整介紹留待後續章節分別處理〉。2004 年 11 月與黑海、裏海的合作倡議
49 Richard Youngs, Energy Security: Europe’s New Foreign Policy Challenge (New York: Routledge, 2009), p. 22.
‧
(Baku Initiative)旨在將此區域漸進式地整合至歐洲能源市場。502005 年 10 月，
歐盟和若干東南歐國家51簽署《能源共同體條約》(Treaty establishing Energy Community)，此能源共同體有三項主要目標：第一、建立幫助該地區實施共同
此外，歐盟也在「歐盟地中海夥伴關係」(Euro-Mediterranean Partnership, EMP)的架構下發展與阿爾及利亞、利比亞、茅利塔尼亞、摩洛哥、突尼西亞、
50 European Commission, “Baku Initiative,”
http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/regional/caspian/energy_en.htm 〈檢閱日期：
2015 年 7 月 7 日〉
51 這些國家包含阿爾巴尼亞、保加利亞、波士尼亞與赫塞哥維納、克羅埃西亞、馬其頓、蒙地
內哥羅、羅馬尼亞、塞爾維亞，以及科索沃臨時行政當局。
52 Europa, Treaties Office Database.
http://ec.europa.eu/world/agreements/prepareCreateTreatiesWorkspace/treatiesGeneralData.do?step=0
&redirect=true&treatyId=3421〈檢索日期：2015 年 4 月 4 日〉
53 Richard Youngs, Energy Security: Europe’s New Foreign Policy Challenge, op. cit., p. 23.
54 Organization of Petroleum Exporting Countries, Press Releases 2005 “EU-OPEC Energy Dialogue”
http://www.opec.org/opec_web/en/press_room/1019.htm 〈檢索日期：2015 年 4 月 6 日〉
‧
Paper: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”為第一 個提案。55這份綠皮書首先提到，倘若採行一致行動，歐盟即具有堅決維護其 利益的權力及影響力；其次，執委會認為在國際層次與戰略層次上，歐盟需要 一個具有連貫性的對外能源政策。歐盟執委會因此計畫實施“Strategic EU Energy Review”，定期向歐洲議會和部長理事會報告上述綠皮書所涵蓋的政策項 目，監督各項政策進度，點出未來政策方向與挑戰。56歐盟對外能源政策的形 成需要在「共同體」層次上就此對外政策的目標達成共識，且在「會員國國 內」與「共同體」層次上各行為者均有意願有所行動，此份“Strategic EU Energy Review”即有助於達到上述共識。57在後續“An External Policy to Serve Europe’s Energy Interests”中，執委會更指出歐盟的對外政策，例如其共同外交 暨安全政策，可更有效地應用於追求共同能源安全目標，包含穩定、可負擔且 可永續保護環境的能源供應。58這個觀點尤其受到比利時、荷蘭、盧森堡三國 支持，代表其三國立場的文件“External Energy Policy for Europe”直接點出歐盟 能源政策與外交政策目標的關聯：能源安全應成為歐盟對外政策的戰略目標、降低能源依賴程度可以減輕由此而生對外交政策選項的影響。59
能源政策與歐盟對外關係的關聯性除了受到執委會的也反映在歐洲睦鄰政 策的進展上，例如 Benita Ferrero-Waldner 在擔任歐盟對外關係和睦鄰政策執委
55 Richard Youngs, Energy Security: Europe’s New Foreign Policy Challenge, op. cit., p. 23.
56 Commission of the European Communities, “Green Paper: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy,” COM (2006) 105, (2006), p. 5.
57 Ibid., p. 14.
58 Commission of the European Communities, “An External Policy to Serve Europe’s Energy Interests,” paper from the Commission/SG/HR for the European Council, Brussels: European Commission (2006), p. 1.
59 Benelux Position Paper, “External Energy Policy for Europe,” (2007), p. 1.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
47
時曾表明，能源議題的外交政策面向，是睦鄰政策進展的關鍵動力；俄羅斯和 烏克蘭在 2006 年所發生的天然氣爭端是一個警訊，提醒歐盟應更加重視能源安 全的問題。2007 年 9 月舉行的首次睦鄰政策高層會議上，執委 Ferrero-Waldner 將能源議題列在首要議題之列，甚至出現「睦鄰能源協定」(neighborhood energy agreement)的構想。60
2007 年 1 月，歐盟執委會發表了名為“An Energy Policy for Europe”的第一 次戰略性能源回顧(Strategic EU Energy Review)， 內容包括 2006 年綠皮書所提 及的各項主題：提升回應外在能源安全壓力的能力；在歐盟內部能源政策共識 基礎上發展國際能源夥伴關係；在共同利益、透明度、可預測性和互惠的基礎 上發展全面的夥伴關係；建立某種形式的能源供應互助機制(energy supply solidarity mechanism)，尤其針對仰賴單一能源進口的國家；以新型態的金融工 具提供能源計畫所需資金；在能源生產國國內提倡透明法規架構；設立能源主 題上「歐洲協調員」(European coordinators)，以在重要國際能源計畫上代表歐 盟的利益。61在 2007 年 3 月的部長理事會上，各國同意就執委會所提出的“An Energy Policy for Europe”通過一項期為 2007-2009 年的行動計劃：“European Council Action Plan 2007-2009: Energy Policy for Europe”。這項行動計畫除了力 圖達成天然氣和電力的「內部市場」之外，在對外能源關係與確保能源供給安 全的問題上，部長理事會強調歐盟與能源供應國的雙邊合作，以及確保歐盟穩 定的能源供應。最後，此份行動計畫提出幾項政策方針，使歐盟在參與國際能 源政策制定時有單一而有力的立場。62以下就「參與國際能源政策」項目進行 更詳細的說明。
在「參與國際能源政策」項目上，此份行動計畫希望加速歐盟共同的對外 能源政策，無論是能源消費者與生產者之間、消費者之間、或是消費者與能源
60 Richard Youngs, Energy Security: Europe’s New Foreign Policy Challenge, op. cit., p. 24.
61 Ibid., p. 25.
62 Council of the European Union, Presidency Conclusions, March 8/9 2007, European Council Action Plan (2007-2009): Energy Policy for Europe, Brussels: European Council, (2 May 2007), pp. 13-4.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
48
運送過境國之間，方式包含建立對話機制與夥伴關係，亦可透過如石油輸出國 家等國際組織。2007 年部長理事會表示，為有效建立共同對外能源政策，歐盟 必須達成以下事項：63
1. 就能源議題與俄羅斯達成夥伴關係與合作協定。
2. 為使能源來源與運輸路線更加多樣化，加強歐盟與中亞、裏海與黑海 區域國家的關係。
3. 藉由雙邊能源對話管道的建立，加強與美國以及中國、印度、巴西等 新興經濟體的夥伴關係與合作，並聚焦於減少排放溫室氣體、提升能 源使用效率、再生能源與低碳排放技術等議題上。
4. 確保能源共同體條約(Energy Community Treaty)落實，並擴大適用至挪 威、土耳其、烏克蘭和摩爾多瓦等國。
5. 充分利用歐洲睦鄰政策架構下的政策工具。
6. 加強與阿爾及利亞、埃及及其他 Mashreq/Maghreb region 能源生產國 家的能源關係。
7. 就能源問題與非洲國家建立特別的對話管道，提升此區域再生能源和 一般能源的取得與永續發展程度，同時加強此區域能源基礎設施。
8. 在聯合國永續發展委員會(United Nations Commission on Sustainable Development, UNCSD)的架構下，提升取得能源的程度。
二、 政策主軸
歐盟對外能源政策的策略與政策工具可以分為以下三類：一是以建立「泛 歐能源共同體」(pan-European Energy Community)為目標，將歐盟內部的能源政 策與內部能源市場，推廣至國際層次；二是與第三國建立各式「能源對話」
63 Ibid., p. 19.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
49
(energy dialogue)，方式包含國際協定和能源夥伴協定，對象包含能源供給國、
能源運輸過境國以及其他重要能源需求國；三是以基礎設施為基礎的「多元 化」(diversification)政策，包含加強現有基礎設施與興建新基礎設施，以提高歐 盟能源供給安全。64
(一) 「泛歐能源共同體」(pan-European Energy Community)
《能源憲章條約》(Energy Charter Treaty)於 1998 年生效，宗旨是加強能源 議題的法治程度，各當事國將會就「保護與提倡外國能源投資」建立一個公平 的競爭環境，並有效監督公平競爭環境的運作，並以世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)規則為基礎，包含國民待遇、最惠國待遇、能源原物料及其 相關產品與運輸的自由貿易等。從此憲章條約可以看出歐盟企圖整合會員國與 歐盟周邊地區，建立一個「共同監管空間」(common regulatory space)，在能源 貿易與運輸、環境相關議題上形成一個「能源共同體」(energy community)。65
其次，這顯示了歐盟官員認為只有一個有效運作的國際市場可以確保石 油、天然氣等能源的供給安全，並有助於刺激相關投資，這因此包含各方在能 源相關上、下游產業中，貿易條件與投資互惠的自由化政策，以及能源運輸管 線運輸的使用授權等議題。總結而言，向歐盟以外地區推行歐盟本身的貿易規 則與規範，使能源相關貿易可以有單一貿易規則與規範，是歐盟對外能源安全 政策的一個核心要素，也主導歐盟與第三國的能源對話。66
(二) 能源對話(energy dialogues)
除了以《能源憲章條約》、世界貿易組織貿易規則等多邊倡議方式推行其能 源政策以外，歐盟也以「備忘錄」(memoranda of understanding, MoUs)方式與若 干國家達成協議，在能源供給來源與運輸管線上達成地理上的多樣化，維持供
64 Ali Tekin and Paul Andrew Williams, Geo-Politics of the Euro-Asia Energy Nexus: The European Union, Russia and Turkey (New York: Palgrave Macmillan, 2011), p. 44.
65 Ibid., p. 44.
66 Ibid., pp. 44-5.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
給與運輸安全。這些能源對話協議同樣關注歐盟在能源市場的安全考量，包含 在能源上游產業更有利的投資條件、較少限制的市場進入、互惠的市場自由 化、確保能源供給不受阻礙，以及爭端解決機制等議題。67
其次，「歐洲睦鄰政策」是能源對話協議的一個重要政策架構，特別是在與 烏茲別克、阿爾及利亞、埃及與利比亞等周邊地區能源生產國的對話協議上。
其次，「歐洲睦鄰政策」是能源對話協議的一個重要政策架構，特別是在與 烏茲別克、阿爾及利亞、埃及與利比亞等周邊地區能源生產國的對話協議上。