第二章 歐盟的能源安全
第二節 歐盟內部能源政策發展
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
33
圖 2- 8：跨亞得里亞海天然氣管線路線
資料來源：Trans Adriatic Pipeline Website, http://www.tap-ag.com/the-pipeline
第二節 歐盟內部能源政策發展
2009 年里斯本條約(Lisbon Treaty)生效，根據該約第 194 條，歐盟在能源政 策(energy policy)開始享有正式權限，該約認為：在內部市場的建立與運作，且 各會員國秉持團結一致精神的情況下，歐盟的能源政策應確保能源市場的正常 運作以及聯盟內部的能源供給安全，提升能源的使用效率與節能，以及發展新 型態的再生能源，並提倡能源網絡的相互聯結程度。28「里斯本條約」是歐盟 首次明確將能源議題納入其職權範圍，雖仍屬於「歐盟」與「各會員國」共享 權限的議題，但較之以往已有進展，且為日後歐盟執委會所推出的各項政策提 供了一定的法律基礎。29
以下首先說明歐盟能源政策的歷史發展，隨後根據學者分類與歐盟所發表 之政策內容，討論歐盟在內部能源安全政策的發展上的重要政策目標，並以歐 盟本身決策方式為基礎，介紹各行為者在能源政策產出過程中的角色與功能。
此外，本節亦將介紹歐盟內部能源市場的發展與內涵，以利討論後續歐盟對外
28 Consolidated Version of The Treaty on the Functioning of the European Union, Article 194 (2008).
29 Vicki L. Birchfield and John S. Duffield (eds.) Toward a Common European Union Energy Policy:
Problems, Progress, and Prospects (New York: Palgrave Macmillan, 2011), p. 6.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
34
能源政策形成與發展。
一、 歷史背景
「能源」可謂是歐洲整合的起點，歐洲各國於 1950 年代相繼成立歐洲煤鋼 共同體和歐洲原子能共同體。隨著大部分西歐國家在能源使用上漸以石油和天 然氣取代煤炭，後續的歐洲共同體(European Communities)在油氣事務上卻未享 有明確的權限；油氣事務成為歐洲整合的過程中各會員國與歐盟執委會僵持不 下的政策議題，會員國力圖捍衛各國國內政策權限，以及在此類戰略性領域的 獨占地位，歐盟執委會則是偏好建立內部能源市場(Internal Energy Market)和共 同能源政策(Common Energy Policy)。30
1973 年爆發的石油危機是歐盟油氣相關能源政策發展的起點，但至 1980 年代後期為止，歐盟在此方面的政策仍僅為缺乏法律拘束力的政策方針或建 議。1990 年代以前，歐盟在能源政策發展上的一大進展是單一歐洲法(Single European Act, SEA)下的有關內部市場(Internal Market)的改革；1990 年代後，歐 盟採納一系列有助於能源市場整合的指令，主要有關於歐盟大部分的電力、天 然氣運輸網絡，亦包含電力、天然氣價格的透明度。歐盟能源政策的進展仍非 順利，1990 年執委會提議將「共同能源政策」(Common Energy Policy)納入《歐 洲聯盟條約》(Treaty of the European Union)成為獨立一章，政策目標包含歐盟的 能源供給安全、能源市場的穩定度、內部能源市場的發展、因應能源危機的政 策措施、高度環境保護等，惟這項提議遭到會員國否決，「共同能源政策」未能 獲得發展的動力，具對外面向的歐洲能源政策在此時期也僅獲得小部分的進 展。2000 年開始，歐盟的政策改革促進了歐盟會員國在電力、天然氣產業的自 由化，初期的歐洲能源政策(European Energy Policy)亦逐步拓展至環境領域，重
30 Michael Natorski and Anna Herranz Surrallés, “Securitizing Moves to Nowhere? The Framing of the European Union’s Energy Policy,” Journal of Contemporary European Research, Vol.4, No.2 (2008), p. 73.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
35
視再生能源和能源使用效率問題。31
儘管歐盟內部的能源政策主要是以歐盟本身機構及其會員國為主，仍會因 歐盟外部的事件，而取得不同的發展動力；這點因為歐盟高度仰賴區域外能源 進口來源而更加明顯，許多外部事件也被視為是歐盟能源政策發展的「機會之 窗」(windows of opportunity)。也因此，歐盟在其能源政策發展上無法忽視對外 能源政策面向，其內部能源政策亦有可能包含外部因素，例如在確保能源供應 無虞時與能源供應者的雙邊關係，以及發展內部能源市場時外部行為者的參與 情形與影響力等。
二、 歐盟的能源安全目標
2000 年執委會提出了“Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply”的政策綠皮書，並在 2002 年作成一份 “Final Report on the Green Paper
‘Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply’”。這兩份文件強 調歐盟在能源供給安全上面臨了結構、地緣政治、社會與環境等四個面向上的 不足，尤其是在有關歐盟在京都議定書(Kyoto Protocol)的義務。322000 年的政 策綠皮書以「需求」與「供給」兩個面向來規劃歐盟的長期能源戰略。執委會 首先強調，提升歐盟本身能源供給無法有效改善歐盟能源問題，歐盟必須有更 為明確的「需求面政策」，這包含了消費者行為的實質改變，又以賦稅相關措施 較為重要，例如以賦稅措施節約能源消費、促進環境保護等：賦稅以外的措施 包含運輸和建設產業的節能政策與使用無汙染能源等。在「供給面政策」上，
執委會強調應對全球暖化問題的重要性，新型態和再生能源的發展是此過程的 關鍵，而為了提升再生能源的使用比例，歐盟或會員國必須採行補助、減稅和 財政支持等財政措施，例如現階段獲利較豐的石油、天然氣與核能產業可向再 生能源產業提供資金，再生能源產業與石油、天然氣產業不同，尚未接受足夠
31 Michael Natorski and Anna Herranz Surrallés, op. cit., pp. 73-4.
32 Commission of the European Communities, Final Report on the Green Paper “Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply,” COM (2002) 321 final, (2002), p. 2.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
36
的援助與支持。33在 2002 年的報告中，執委會就「需求面」管理有幾項實質提 案，並經過歐盟部長理事會和歐洲議會(European Parliament)通過下列指令，包 含內部電力市場再生能源的電力生產、建築節能、提倡生物燃料的管理和財政 提案等。34
2006 年執委會所提出的政策綠皮書“A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”整合了以往較為零散的政策指令，指出歐盟所面 臨的能源問題，並提出六項必須優先處理的政策領域。歐盟所面臨的能源問題 包含：能源相關的基礎設施亟需投資；仰賴進口能源，且在若干能源使用上集 中仰賴少數進口來源；全球能源需求增加，石油、天然氣價格在二十年間上升 了一倍；全球暖化問題對經濟和生態系統的影響；歐盟尚未有一個完全競爭的 內部能源市場。六項優先政策包含：(1)完成內部電力與天然氣市場；(2)確保能 源供給安全的共同能源市場；(3)永續、效率與多樣的能源使用組合；(4)氣候變 遷問題；(5)鼓勵創新；(6)一致的對外能源政策。此份文件明確界定歐盟在能源 政策上的目標和具體政策方案。35
2007 年執委會提出“An Energy Policy for Europe”延續 2006 年的政策綠皮 書，認為歐盟在能源議題上仍面對著「永續發展」、「能源供給安全」與「市場 競爭性」的挑戰，在可行政策方案上則細分為下列十項：(1)內部能源市場；(2) 能源供應上各會員國間的團結方案；(3)減少排放溫室氣體與排放交易體系(EU Emissions Trading System)；(4)共同體、會員國國內及地方、國際層次上的能源 使用效率提升計畫；(5)再生能源的長期目標；(6)戰略能源技術計畫(European Strategic Energy Technology Plan)；(7)低碳排放的能源使用；(8)核能前景；(9)符
33 Commission of the European Communities, “Green Paper: Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply,” COM/2000/0769 final, (2000), p. 2.
34 Commission of the European Communities, Final Report on the Green Paper “Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply,” COM (2002) 321 final, (2002), p. 4.
35 Commission of the European Communities, “Green Paper: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy,” COM (2006) 105 final, (2006).
‧
布“Second Strategic Energy Review: An EU Energy Security and Solidarity Action Plan”，再次確認歐盟的能源政策目標為「永續發展」、「市場競爭性」與「能源 供給安全」，執委會提議了一項“EU Energy Security and Solidarity Action Plan”，包含以下五點內容：(1)基礎建設需求與能源供應來源的多樣化；(2)對外能源關 係；(3)石油與天然氣的存量與危機因應機制；(4)能源使用效率；(5)歐盟固有能 源的最佳使用。37
整體而言，2006 年以後歐盟執委會所發布的能源政策文件明確界定歐盟的 能源政策目標為以下三項：「永續發展」(sustainability)、「市場競爭性」
(competitiveness)、「能源供給安全」(security of supply)。上述三個政策目標的內 容可分別闡述如下：38
36 Commission of the European Communities, “An Energy Policy for Europe,” COM (2007) 1 final, (2007).
37 Commission of the European Communities, “Second Strategic Energy Review: An EU Energy Security and Solidarity Action Plan,” COM (2008) 781 final, (2008).
38 Filippos Proedrou, EU Energy Security in the Gas Sector: Evolving Dynamics, Policy Dilemmas and Prospects (Burlington, Vt.: Ashgate, 2012), pp. 45-8.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
38
例，歐盟的石油進口自中東、俄羅斯、挪威、北非和裏海地區，主要係以油輪 經由北海、博斯普魯斯海峽與地中海進入歐洲。其中，俄羅斯透過 Druzhba 管 線以及海運向歐盟出口石油，主要港口包含臨黑海的新羅西斯克
(Novorossiysk)、位於芬蘭灣畔的普里莫爾斯克(Primorsk)，以及位於波羅的海沿 岸的聖彼得堡(St. Petersburg)。在既有運輸管道外尚有一些新石油管線，例如途 經喬治亞和土耳其自亞塞拜然進口石油的 Baku-Supsa 和 Baku-Tbilisi-Ceyhan 管 線。39
(二) 能源市場自由化
由於高度仰賴區域外的能源供給者，歐盟在能源貿易上意圖建立一個統一 的法規架構，該法規架構是建立市場規則與競爭之上，試圖減輕投資與能源運 輸風險，並將政治操作的空間降到最低。該法規架構有助於在能源進口者與出 口者之間形成有益的相互依賴關係，將能源供應風險降至最低，增進歐盟的能 源供給安全。該法規架構又可分為外部與內部兩個面向：「外部」面向主要規範 與區域外能源提供者的關係，「對內」面向則是要建立一個內部市場，惟歐盟外 部行為者亦會參與此內部市場，內部市場的發展仍會影響歐盟對外的能源關 係。40
(三) 永續發展
歐盟認為「能源來源多樣化」與「能源市場自由化」雖為必要，但卻非解 決仰賴進口能源的合適政策，此二種政策更像是緩和短期風險，卻未能替中長 期的能源供給安全奠下基礎；此外，隨著能源的日漸耗盡與環境保護的迫切需 求，以化石燃料的消耗問題為基礎的政策方案並無法維護長期能源安全。在此 背景下，歐盟執委會在 2010 年提出了“Europe 2020. A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth”的政策計劃，以同時達成能源安全與環境保護
39 Ibid., pp. 45-6.
40 Ibid., pp. 46-7.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
39
兩項目標，具體政策指標包含以下三項：第一，在 2020 年以前削減百分之二十 溫室氣體排放量的京都議定書承諾；第二，在 2020 年以前提升再生能源的使用 程度，使其占整體能源使用的百分之二十；第三，在 2020 年以前提升百分之二 十的能源使用效率。這三項目標分別涉及大幅降低煤炭的使用程度、提升清潔 煤炭使用的科技；提供發展風力、太陽能、生物質能源和地熱使用的誘因；降
兩項目標，具體政策指標包含以下三項：第一，在 2020 年以前削減百分之二十 溫室氣體排放量的京都議定書承諾；第二，在 2020 年以前提升再生能源的使用 程度，使其占整體能源使用的百分之二十；第三，在 2020 年以前提升百分之二 十的能源使用效率。這三項目標分別涉及大幅降低煤炭的使用程度、提升清潔 煤炭使用的科技；提供發展風力、太陽能、生物質能源和地熱使用的誘因；降