擅造作：凡軍民官司，有所營造，應申上而不申上，應待報而不待報，而擅
第四節、 清代施工前「建築許可」的取得
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第四節、清代施工前「建築許可」的取得
一
、清代官方建築的申報程序清代對於官方、軍方及民間建築物，在中央行政集權管理下，任何建築物的 興建與修繕有關之工程是需要事先申報，其條文的規定在《大清律例‧工律》中 的“擅造作”條，但《工律》對於實際執行申報的行政程序的相關規定，如何申報、
申報的範圍、時間並無進一步的規定，而這部分實際的行政程序及執行方式則規 定在《欽定工部則例》裡面。《欽定工部則例》中並非以現代法完整的架構來規 範全部清代官方建築的興建的行政流程，而示意偏向工程案例的方式來列舉各種 不同案例的規定，而對於對於申報的結果只有核（核准／同意）與駮（駮回／不 同意）兩種結果（圖十八）。
1、關於「申報」的用語定義
《工部則例》的條文中出現了許多關於申上待報的用語，先現在整部《工部 則例》第一條的規定，即是在《卷一‧廟壇》的第一條：「廟壇工程先期咨報」。
而所謂的「先期咨報」即是「申報」的動作。後面的例文當中出現了類似的用語 如：「咨部查辦」、「先期報部」200、「咨部修理」、「咨部請修」201、「先期奏明」
202、「奏明交部」、「隨時奏報」、「預行估計報部」這些例文中用語都是所謂的「先 期咨報」，其主要目的也都是再執行申報的行政程序。
2、關於申報的行政作業期限
現代公有建築的興建或修繕計畫中，往往會因為預算的編定、執行及撥用核 銷的期限而定訂有執行的期限，而「建築許可」僅需要在施工執行前許得即可。
清代官方建築對於建築物興建、整建或修建的行政任務的執行時限，在《工律》
其中並無關於申報的時限做通案性的明確規範，不過在《工部則例》各卷中對不 同類型的官方建築物或工程項目的分類中，訂定不同申報期限的規定，但並非每 種類型項目都訂有明確規範期限，對於緊急工程事項的發生是容許事後補辦申請
200 參見《欽定工部則例》卷一《壇廟》之壇廟工程先期咨報：「壇廟修理各項工程，凡祭有常 期 必須修理者，由太常寺先期兩個月咨部查辦，以面遲誤，間有緊要零星工程不能先期報 部，必須趕緊修理者，亦未便即派一人估修，仍可同時派一員查估一員承修，以杜自估自修 之漸。」
201 參見《欽定工部則例》卷一《壇廟》之廟壇修造祭器。
202 參見《欽定工部則例》卷三《宮殿》之重大工程由部勘估：「宮殿黏修工程由內務府承辦，
如工程重大先期奏明交部勘估辦理。」
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的程序，而這些建築工程項目事後補報的規定亦符合《工律‧營造》第一條後半 段的規定203。
官方建築物類型 申報作業期限 承辦單位 申報單位
1 廟壇 修理工程204 兩個月 太常寺 工部
拔草抅抿205 無規定 工部料估所
修造祭器206 兩個月 太常寺 都水司移附
營繕司 天壇各壇樹木造冊207 每年三月 奉祀官、太常寺堂官 工部備查 各省祠廟208
（先農廟、文廟、關帝 廟、城隍廟）
隨時 各直省地方官 工部
2 宮殿 宮殿黏修工程209 無規定 內務府 工部 大清門、午門及朝房、
堆撥房等處拔草抅抿
210
每年立秋 步軍統領衙門 工部料估所
太和殿、中和殿、保和 殿及寧壽宮等處拔草 工程211
每年秋後 欽天監擇吉日 內務府辦理
工部營繕司
皇史宬拔草抅抿212 每年秋季 內閣點典籍廳 工部營繕司
3 公廨 八旗之衙署、官學、礮 局、刑部之監房213
無規定 工部
203 （清）沈之奇撰，懷孝鋒、李俊點校《大清律輯註》，法律出版社，1998 年。
204 例文內容參見註 199。
205 參見《欽定工部則例》卷一《壇廟》之「廟壇等處拔草抅抿」條。
206 參見《欽定工部則例》卷一《壇廟》之「廟壇修造祭器」條。
207 參見《欽定工部則例》卷一《壇廟》之「天壇各壇樹株造冊送部備查」條。
208 參見《欽定工部則例》卷一《壇廟》之「各省祠廟隨時修茸」條。
209 參見《欽定工部則例》卷三《宮殿》之「重大工程由部勘估」條：「宮殿黏修工程由內務府 承辦，如工程重大，先期奏明交部堪估辦理。」
210 參見《欽定工部則例》卷三《宮殿》之「大清門等處拔草搆抿」條：「大清門、午門及朝房、
堆撥房等處拔草抅抿工程每歲於立秋時由步軍統領衙門先期報部，料估所呈派司員查勘分別 辦理。」
211 參見《欽定工部則例》卷三《宮殿》之「三大殿等處拔草工程」條：「太和殿、中和殿、保 和殿及寧壽宮等處，每年秋後拔草，由欽天監先行擇吉，由內務府咨部營繕司呈派司員，帶 領匠役敬謹辦理。」
212 參見《欽定工部則例》卷三《宮殿》之「皇史宬拔草搆抿」條：「皇史宬殿座地面拔草抅抿 工程，每年秋季由內閣典籍廳報部營繕司呈派司員查辦，該員即將實在拔草抅抿各成數開單 呈報，批司覈算錢糧工竣再行呈報，移會內閣典籍聽查照。」。
213 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「八旗各項修理工程」條
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宗學覺羅學部院、府寺
214
無規定 料估所
八旗官房215 無規定 工部、內務
府
寶泉局五廠216 無規定 工部
貢院房座號舍 子午年大修 卯酉年小修
大興縣、宛平縣 工部
遇正科鄉試兩 個月內217
順天府 工部
貢院圍牆荊茨218 每逢鄉會試年 順天府 工部 雲南省考棚219 每歲每科考完
之日
學政 工部
各省駐防官員衙署220 無規定 督撫、將軍或副都統 工部
各省文武官員衙屬221 無規定 工部
山海關副都統衙署、各 堆卡關門222
每年一案 工部
吉林八旗官房零星工 程223
年底 工部
4 各省營房 一個月 該管營員及地方官 工部
5 倉廒 各倉歲修224 每年 工部
鋪墊板木225 每季放空 工部
通倉廒座226 即行報修 工部
各省倉廒227 隨時 工部
6 陵寢 東陵、西陵歲修228 每年十月 承辦事務衙門 工部
214 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「宗學等處修理工程」條
215 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「八旗各項修理工程」條
216 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「寶泉局修理工程分別奏咨辦理」條
217 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「順天貢院一切工程」條：「每遇正科鄉試年分由 順天府於貳月內即行查明報部，以便從容覈辦，其會試年分及尋常考試均不准報修。」
218 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「貢院圍牆荊茨」條。
219 參見《欽定工部則例》卷七《公廨一》之「雲南省考棚報銷」條。
220 參見《欽定工部則例》卷八《公廨二》之「各省駐防官員衙署」條。
221 參見《欽定工部則例》卷八《公廨二》之「各省文武官員衙屬」條。
222 參見《欽定工部則例》卷八《公廨二》之「山海關修理衙署關卡等工」條。
223 參見《欽定工部則例》卷八《公廨二》之「吉林空地租銀修理官房」條：「吉林八旗動用空 地租銀修理官房零星工程，年底彙冊造報工部覈銷，仍於每年徵租案內分晰報明戶部查覈」。
224 參見《欽定工部則例》卷十二《倉廒》之「各倉歲修」條。
225 參見《欽定工部則例》卷十二《倉廒》之「各倉鋪墊板木隨時修理」條。
226 參見《欽定工部則例》卷十三《倉廒》之「通倉廒座」條。
227 參見《欽定工部則例》卷十三《倉廒》之「各省倉廒隨時修建」條。
228 參見《欽定工部則例》卷八十四《陵寢》之「歲修另案專案工程限制」條。
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東陵、西陵異常緊要工 程229
隨時 該管大臣 工部
表十三：清代各類官方建築之申報行政作業期限*
（*本研究論文依據《欽定工部則例》中之例文規定整理統計）
由上表的統計分析中可以看出，清代對於官方建築工程整修或興建的申報程 序大部分是隨時可以申報並無規定申報的時間，但是會因為不同的建築類型的重 要性及其時效性，而訂定出不同的申報時間，通常需要歲修的建築物例如：倉廒、
考棚及陵寢則會有每年固定的時間，有一定規則性的使用建築如：考場，則避開 考試是用時間，需要大量人力資源的工作如：拔草抅抿，則會選擇在秋天農忙之 後，以免干擾到正常的農業工作。從此部分亦可以看出清代當時的社會環境：
（1）、敬天：對廟壇修理的申報是 2 個月。
（2）、重農：大量人力非專業技術的工作是安排在秋收之後。
（3）、蓄糧：對於糧食儲藏空間整修的定期維護及重視。
（4）、慎終追遠：對於陵寢的每年固定維護以及突發緊急工程的處理。
3、申報程序及其簡易程序
依據《大清律‧工律‧營造》的第一條「擅造作」中規定了應申報的規定，
然而若是不管建築工程的大小，修繕的規模都要依照標準程序報部的話，那對於 主管此部分行政業務的官員來說不啻是一項龐大的作業量。因此在《大清律集解 附例》230中「擅造作」條後面亦做了四條附例來為建築工程的規模（預算的多寡）、 工程的地點（在京或各省）或工程的急迫性，做了一些通則性的說明及規定，其 餘則不同用途類型的官方建築則是在《工部則例》中有更細緻的個案規定。下表 十四是依據《集解附例》中央與地方各省在工程規模上申報程序的差異規定所做 的整理分析：
229 註同 224。
230 清朝第一部完整的成文法典，共三十卷，四百五十八條。最初制訂於順治三年五月，次年三 月由大學士剛林帶領前明朝刑部官員等人審校後翻譯為滿漢雙語頒行。其體例、條文最初都 基本沿用明代舊制，相當於明律的翻版。
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工程地點 工程規模 題報單位 預行確估 覆覈單位 會同單位 申報 在京工程231 工價銀＜50 兩 免 免 免 照依各處印文
准其修理 物料銀＜200 兩
工價銀＞50 兩 該處料估 需要 工部差官 該處首領 啟奏工部 物料銀＞200 兩
各省工程232 工價銀＜200 兩 督撫 免 免 咨明工部定議 物料銀＜500 兩
工價銀＞200 兩 督撫 需要 戶部 戶部 題報工部定議 物料銀＞500 兩
表十四：清代中央與各省官方建築申報行政程序的分級制度*
（*本研究論文依據大清律集解附例中例文做統計分級）
（*本研究論文依據大清律集解附例中例文做統計分級）